新空間規(guī)劃背景下的城市交通規(guī)劃

孔令斌

(中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100037)

城市發(fā)展轉(zhuǎn)型背景

目前的空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型在兩個(gè)背景下進(jìn)行，一是中國城市進(jìn)入了存量發(fā)展階段，二是以綠色發(fā)展為核心的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

中國城市自20世紀(jì)90年代開始，在城鎮(zhèn)化與90年代后期的土地市場化的雙重推動(dòng)下，城市空間和人口規(guī)模快速擴(kuò)張，城市的人口密度不斷下降。在2000年左右，為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展下的可持續(xù)擴(kuò)張，大城市相繼啟動(dòng)了大規(guī)模的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究，競相選擇多中心的空間結(jié)構(gòu)作為未來城市的空間擴(kuò)張模式。自2000年至今，又經(jīng)過近20年的快速城鎮(zhèn)化和城市空間快速擴(kuò)張下的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整之后，城市開始進(jìn)入了以存量優(yōu)化為重點(diǎn)的城市發(fā)展階段。同樣地，經(jīng)過近40年城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)，大城市中心城區(qū)城市干線交通基礎(chǔ)設(shè)施也基本進(jìn)入了以存量優(yōu)化為主導(dǎo)的發(fā)展階段。

在城市的快速擴(kuò)張中，由于對(duì)城鎮(zhèn)化的良好預(yù)期，規(guī)劃與建設(shè)的目標(biāo)是基于滿足城市發(fā)展需求而設(shè)定，這導(dǎo)致隨著機(jī)動(dòng)化率和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市機(jī)動(dòng)交通的規(guī)模迅速擴(kuò)張，交通問題成為城市運(yùn)行中的大問題。機(jī)動(dòng)化的發(fā)展對(duì)城市用地的占用越來越大、能源消耗占比越來越高，成為環(huán)境污染的主要貢獻(xiàn)者。同時(shí)，小汽車交通也成為城市土地低效擴(kuò)張的催化劑，小汽車主導(dǎo)的城市交通發(fā)展方式難以為繼，必須向綠色交通主導(dǎo)的交通方式轉(zhuǎn)變。

在40年的城市與交通基礎(chǔ)設(shè)施快速擴(kuò)張過程中，擴(kuò)張發(fā)展的路徑依賴也在規(guī)劃領(lǐng)域扎根。城市空間規(guī)劃與交通規(guī)劃從規(guī)劃的方法、內(nèi)容到表達(dá)方式形成了一套基于擴(kuò)張型規(guī)劃的規(guī)劃模式。規(guī)劃的中心是建設(shè)，超前規(guī)劃服務(wù)于超前建設(shè)的模式幾乎成為規(guī)劃的定式，規(guī)劃、建設(shè)、管理體制也圍繞建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)流程運(yùn)轉(zhuǎn)。

由此，國家根據(jù)城市發(fā)展環(huán)境與發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的特征，提出了發(fā)展思路與方式上要向以人為本的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，改變以擴(kuò)張和建設(shè)為主導(dǎo)的城市規(guī)劃建設(shè)思路，從以速度為中心轉(zhuǎn)向以質(zhì)量為中心，關(guān)注人民群眾對(duì)生活品質(zhì)提升的需求。

為加強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間管理，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，國家從空間規(guī)劃體系改革入手，整合國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)等空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，構(gòu)建新的空間規(guī)劃體系，作為“堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”，以及“實(shí)現(xiàn)科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，推進(jìn)生態(tài)文明、美麗中國建設(shè)的重要舉措”。

城市交通存量發(fā)展階段的挑戰(zhàn)

緊隨城鎮(zhèn)空間存量發(fā)展階段到來的城市交通設(shè)施存量發(fā)展階段，交通基礎(chǔ)設(shè)施中的干線交通設(shè)施是城市空間骨架和城市活動(dòng)組織的骨干，一旦形成就難以改變，特別像城市軌道交通這樣的“硬設(shè)施”更是如此。

城市空間與交通設(shè)施進(jìn)入存量發(fā)展階段并不意味著交通需求的穩(wěn)定不變，相反，交通需求變化仍然巨大。這主要來自空間優(yōu)化調(diào)整與交通技術(shù)發(fā)展兩個(gè)方面。在空間優(yōu)化調(diào)整方面，交通需求的變化來自于空間優(yōu)化對(duì)城市空間組織的調(diào)整。空間發(fā)展進(jìn)入存量階段是外延擴(kuò)張的逐步結(jié)束，并不意味著空間變化停止。相反，存量發(fā)展階段內(nèi)涵式的空間優(yōu)化一直在進(jìn)行，特別是城市從2000年左右進(jìn)入空間結(jié)構(gòu)的大規(guī)模調(diào)整以來，多中心空間仍然沒有形成，許多城市的中心體系、樞紐體系調(diào)整幅度仍然很大。同時(shí)在城市發(fā)展中，隨著城市地位調(diào)整仍然會(huì)有許多職能調(diào)整，這都會(huì)帶來交通需求規(guī)模、分布和服務(wù)品質(zhì)要求上的變化。在交通發(fā)展方面，交通體系與科技發(fā)展的融合越來越深入，交通系統(tǒng)無論從方式、設(shè)施，還是組織、管理上都進(jìn)入了前所未有的變革時(shí)期。在提升交通系統(tǒng)能力、智能、服務(wù)水平的同時(shí)也催生出許多新的需求、新的組織方式。

因此，以存量設(shè)施應(yīng)對(duì)城市交通需求的長期不斷變化，實(shí)現(xiàn)城市交通的高質(zhì)量發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)有的城市交通規(guī)劃從思路、到內(nèi)容和方式上進(jìn)行創(chuàng)新審視與調(diào)整。

存量發(fā)展階段的城市交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型

城市交通設(shè)施存量階段的來臨意味著在設(shè)施存量情況下要應(yīng)對(duì)交通需求的新變化，傳統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)體系難以承擔(dān)。一方面，隨著城鎮(zhèn)空間與交通發(fā)展進(jìn)入存量階段，以滿足需求為主導(dǎo)的擴(kuò)張型規(guī)劃在建設(shè)空間與建設(shè)成本上都難以支撐；另一方面，隨著收入水平的提高，城市居民對(duì)交通服務(wù)質(zhì)量提升的要求越來越高，如果寄希望于小汽車交通承擔(dān)，交通對(duì)城市土地、能源、環(huán)境的影響越來越不可持續(xù)。

一個(gè)城市的交通模式既決定城市發(fā)展方式和空間格局，也是城市居民生活方式和生活品質(zhì)的決定因素。因此，存量時(shí)代城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與人民綠色生活方式的推行、生活品質(zhì)的提高有賴于交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，即存量時(shí)代城市交通的發(fā)展需要面對(duì)兩方面的任務(wù)。一是在存量空間內(nèi)應(yīng)對(duì)需求的變化引導(dǎo)城市發(fā)展；二是要促進(jìn)向綠色交通轉(zhuǎn)型的同時(shí)提升交通服務(wù)的品質(zhì)，成為促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手。

要實(shí)現(xiàn)這兩方面的任務(wù)，存量時(shí)代城市交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

首先是改變交通規(guī)劃的目標(biāo)。要放棄擴(kuò)張主導(dǎo)時(shí)期以滿足所有需求為主的規(guī)劃目標(biāo)，存量階段綜合交通發(fā)展要抓住品質(zhì)提升的要點(diǎn)，有所為有所不為。2019年施行的《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51328—2018)中，將城市綜合交通體系規(guī)劃的目標(biāo)從《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95)確定的“滿足需求、引導(dǎo)發(fā)展”調(diào)整為“安全、有序，強(qiáng)調(diào)市場配置資源，支撐城市正常運(yùn)行”，就是基于城市交通發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的考慮。

其次是要保持交通系統(tǒng)應(yīng)對(duì)需求變化的靈活性。要保障存量的城市交通設(shè)施能應(yīng)對(duì)不斷變化的交通需求，保障存量階段交通組織的靈活性。一是要在“硬設(shè)施”存量發(fā)展下，保持可變?cè)O(shè)施的靈活性，如以地面公共交通網(wǎng)絡(luò)的不斷調(diào)整和靈活運(yùn)營的其他輔助公共交通系統(tǒng)的發(fā)展，配合存量軌道交通系統(tǒng)應(yīng)對(duì)城市客運(yùn)交通需求的不斷變化。二是要研究和規(guī)劃“硬設(shè)施”靈活組織的可能性，如軌道交通跨線運(yùn)營等，增加存量“硬設(shè)施”對(duì)需求的響應(yīng)能力。

第三是交通優(yōu)先政策與交通路權(quán)保障。“有所為、有所不為”的核心是交通優(yōu)先，存量發(fā)展階段促進(jìn)綠色交通方式發(fā)展的核心也是交通優(yōu)先，在存量空間下通過空間在不同方式之間的再分配保障交通能力的核心還是交通優(yōu)先。因此，交通規(guī)劃一方面要把交通優(yōu)先作為重點(diǎn)，把交通優(yōu)先從政策到路權(quán)落到實(shí)處，另一方面要研究路權(quán)保障的法規(guī)、政策和技術(shù)措施。路權(quán)保障是存量發(fā)展階段交通系統(tǒng)規(guī)劃和健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，沒有切實(shí)可行的路權(quán)保障，優(yōu)先就只能停留在口號(hào)上。

第四是在交通空間再分配中注重公平與品質(zhì)提升，真正實(shí)現(xiàn)以人為本。存量空間的再分配是交通空間的“切蛋糕”設(shè)計(jì)，分配可行的衡量標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是公平(公平是品質(zhì)的重要組成部分)，二是重新分配的交通空間能貫徹“以人為本”，用高品質(zhì)服務(wù)引導(dǎo)需求的再分配。這意味著規(guī)劃過程與結(jié)果的分析評(píng)價(jià)與增量擴(kuò)張階段不同，在延續(xù)增量階段關(guān)注系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，更要關(guān)注交通資源分配的社會(huì)公平問題，以及研究空間再分配情況下，不同交通方式的服務(wù)水平是否體現(xiàn)了交通優(yōu)先的策略和是否滿足人對(duì)服務(wù)品質(zhì)的要求。

第五要綜合提升與關(guān)注細(xì)節(jié)。存量規(guī)劃不同于增量階段用大型建設(shè)項(xiàng)目堆砌的宏大發(fā)展規(guī)劃，存量規(guī)劃需要通過服務(wù)、空間品質(zhì)等方面細(xì)節(jié)打造來實(shí)現(xiàn)城市交通品質(zhì)的提升。這種提升也不同于增量階段純粹的交通設(shè)施工程項(xiàng)目主導(dǎo)的規(guī)劃，這是集中了規(guī)劃、建筑、環(huán)境、社會(huì)等多專業(yè)，從規(guī)劃到建設(shè)多個(gè)環(huán)節(jié)密切配合的綜合提升。如從三亞市開始的城市“雙修”工作就是如此，通過多專業(yè)、多工種的配合，綜合修復(fù)城市的功能和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城市綜合品質(zhì)的提升。

總之，在存量發(fā)展階段，城市交通規(guī)劃以發(fā)現(xiàn)問題、分析問題到解決問題的思路沒有改變，但由于目標(biāo)調(diào)整和階段變化，規(guī)劃中對(duì)問題的認(rèn)識(shí)、規(guī)劃內(nèi)容與研究方法將不同于以往增量主導(dǎo)的規(guī)劃體系。由滿足需求到保障城市正常運(yùn)行的目標(biāo)轉(zhuǎn)變、由設(shè)施增量到存量空間再分配、由宏觀的交通設(shè)施工程到關(guān)注細(xì)節(jié)的綜合品質(zhì)提升，城市交通規(guī)劃將由設(shè)施主導(dǎo)逐步走向交通組織與政策主導(dǎo)，由單一目標(biāo)走向交通、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多目標(biāo)的規(guī)劃，由工程推進(jìn)為主走向協(xié)商、協(xié)調(diào)主導(dǎo)的規(guī)劃。