黨政合署體制下的行政法發展

王 嬋 路康鐸 王榮惠

（1.山東農業大學公共管理學院 山東 泰安 271018；2.華北理工大學 河北 唐山 063210；3.山東建筑大學 山東 濟南 250014）

一、黨政機構合署概述

黨政機構合署屬于機構改革方式的一種，通過對現有機構組織中的相關職能配置人員編制管理體制進行整合與變革，使整合后的機構組織在程序和運作上更加效率更加便捷①，十九大報告提出，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，通過黨政機關聯動將職能相同或相近的黨政機構進行合并，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

黨政合署的問題早在2008 年就曾提出，自2008 年以來，我國在進行行政機構改革與黨的部門改革主要是推行大部制改革，就是在行政機關中將那些職能相近的部門進行整合，相對集中行使行政職權。大部制的改革方式為統籌黨政機構建設提供了一種途徑，這種方式在當時很大程度上解決了行政過程中的很多問題，但同時大部制改革存在很多不足，黨政合署需要在一個更加完善更加成熟的體系中不斷改革。

（一）黨政合署的主體與改革方向

1.合署改革的主體

黨的十九大報告中對于黨政合署機構主體只規定了比較概括性的范圍，具體能夠進行合并的主體在2018 年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中進行了較為全面的總結，《方案》稱，地方機構改革要全面貫徹落實黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，堅持加強黨的全面領導，堅持省市縣統籌、黨政群統籌，根據各層級黨委和政府的主要職責，合理調整和設置機構，理順權責關系，改革方案按程序報批后組織實施。

在2017 年初中共中央發布了《中國共產黨工作機關條例》（試行），該條例主要就是圍繞著“黨的工作機關”和“國家機關”之間的關系以及工作進行指導，根據該條例，黨的工作機關主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。政府各工作部門也可以分為辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。雙方的工作部門雖然名稱相同，都有各自的輔助機關與派出機構，但是擔任的職能在一定程度上是不同的，因此萬萬不可僅僅因為機構主體的名稱相同而籠統地合并辦公。

2.黨政合署的范圍

黨政機關合署辦公②必須要對機構范圍進行界定，如果缺少科學、合理、合法和可實行的范圍標準，將導致在實踐過程中對此種機構形態任意設置，不僅達不到黨政合署改革的初衷，還會影響權力的正常運作，影響行政體制的正常發展，甚至會影響黨政關系之間的發展。黨政合署的范圍標準的確立是黨政合署辦公規范化的必經之路，其具體標準的形成預示著黨政機關合署的規范化，是黨政合署工作的最主要開端，有助于黨政合署工作的進一步完善與發展。

黨政機構合署的范圍應當限定在職能相似或者相近③的黨政部門機構之間。職能是指法律所規定的機構的功能、作用，而職能相近[1]的機構則是指在職能內容上相同、相似或者彼此之間的能相互關聯的機構，前者是指在機構的職能相同或相似，在處理相關問題時存在交叉或者重合，而后者則指機構職能雖然并不相同或者相似，但是所涉及的業務的領域相同，機構職能相互關聯在程序上存在關系。這與2017 年初中共中央發布的《中國共產黨工作機關條例》對合署辦公的范圍做出的界定基本相同，《機關條例》所做出的這種類似于二元[2]標準的界定方法對于合署辦公具有很強的規范作用。

若黨政機關合署辦公的目的就僅僅是為了提高工作效率，便于工作人員集中的需要，那么采取合署辦公的組織形態似乎并不能適用于這種工作方法，因此確定合署辦公的范圍不僅僅是為了提高效率，更是為了整合工作機構實現我國黨政機構的變革與發展，通過劃定范圍來確定黨政機構的相關性與關聯性，既維護了我們黨十九大確立的黨政合署改革的初衷，同時又能避免只追求表面效率而忽略深層次的改革目標。

3.黨政合署最終組織形式

雖然目前就黨政合署的方向問題還不夠清晰，但是根據十九大報告中所指出的改革方向，黨政機構的合署改革主要分為合署辦公和合并設立兩種方法。合署辦公是指在不改變原有機構名稱與職能的基礎上將兩個或多個職能相似的機構合并成一個相聯系的部門，但是合署辦公并不代表著一個機構多塊牌子，合署改革表明兩個機構已經組成了內部相對統一的有機整體，對于內部機構的劃分不是以內部部門的名稱來劃分的，而是以各個部門各自的職能進行劃分的。而合并設立則是指將兩個以上職能相似的部門合并成一個部門。改革合并之后的政黨機構，不僅要凸顯對其的領導，還要保證在行政過程中保障行政行為的合法性授權。

（二）黨政合署遵循的基本原則

黨政合署遵循的原則[3]主要是在黨政合署改革過程中對于如何處理好黨政關系，針對改革過程中問題的處理所應當遵循的基本原則。在一定情況下針對黨政合署機構改革的立法也應當遵循的原則。

在黨政合署改革過程中處理好黨政之間的關系最重要的原則就是要始終堅持中國共產黨的領導。堅持和加強黨的全面領導，是中國人民歷經革命、建設與改革，在深切體驗和自主思考過程中獲得的共識，是我們黨在經受磨難中不斷發展壯大、我國社會主義事業在戰勝困難中不斷前進的成功經驗[4]。堅持和加強黨的領導同時也是我們在黨政合署改革過程中破解改革難題，提升改革效率，不斷克服困難的力量支撐。

（三）黨政合署發展前景

在新的歷史條件下，我們黨要更好進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭、推進黨的建設新的偉大工程、推進中國特色社會主義偉大事業，必須進一步加強和規范黨的工作機關工作。實行黨政合署是增強黨對行政工作的領導，加強行政工作的穩定性與權威性的重要保證，對于夯實我國行政組織基礎，推進我國治理體系和治理能力現代化，提高我國行政水平具有重大的意義。

黨政合署工作涉及到政黨制度與國家機關制度等不同種類的制度方式，其中國家機關機構制度是改革依靠的首要內容，機構改革必然涉及到憲法制度的改革，無論是2018 年的修憲還是相關報告的提出，都在不停地對黨政合署改革進行探索，不斷地在尋找處理黨政關系的科學路徑，黨政機構合署迫切需要具體而又科學的方法與理論進行指導，而理論與方法都是在實踐過程中不斷探索出來的，為此黨政機構整合提出理論指導，推動系統化的制度體系尤為重要。

二、當下黨政合署體制重構的必要性

（一）黨政合署是當前行政機構改革的必然要求

首先，當前我國的黨政機構改革與我國的黨政體制密切相關，幾乎沒有黨政機構合署的案例可以進行借鑒，但就當前我國黨政機構的具體形式，進行黨政機構合署改革是具有可行性的，一方面在于我國現階段的行政體制，黨的權力體系對于憲法權利體系是具有主導性的，另一方面在黨的機構與行政機構的關系上存在著職能相似或者相近的部門為機構的整合提供了可能。

其次，在當前我國的黨政關系方面，近些年來我國一直在探索黨政關系規范化的道路，在強調黨政關系協調的同時，使某些無關的職能進行分離，使某些相關的職能進行合并，這樣對于規范黨在政府過程中的運作模式，提升我國行政效率，加強黨政工作的效率以及協調具有重要的意義。

再次，黨政合署體制改革是機構改革工作法治化的基本要求，法治中國的建設需要通過立法發揮其對改革的引領和推動作用，早在1982 年《憲法》第五條就有規定，中華人民共和國實行依法治國，建設法治國家。而且在《黨章》中的總綱部分也把完善中國特色社會主義法律體系，加強法律實施工作，實現國家各項工作法治化作為中國共產黨的重要任務。不僅在我國各個政策性文件中都體現出法治的重要性，而且法治的發展與完善則充分為黨政合署機構改革提供了必要的前提條件，為正當機構的改革提供了法律基礎。

黨政合署的重大改革意義也是改革者努力促成黨政合署辦公改革的重要驅動力，實行黨政合署辦公改革，在新時代新時期讓公民過上更加美好的生活，需要更科學合理的管理體制，需要更優質高效的公共服務。在全面推進法治社會、依憲治國，加快建設法治政府的背景下，深化機構和行政體制改革，具有重要意義。

最后，黨的許多工作部門的職能與一些行政部門的職能有著很大的重合度，極大地浪費了辦公資源。實行黨政合署辦公改革，也是建設便捷性國家的體現。通過充分整理合并職能相近部門的人力與辦公場所的各種資源，可以大大節省政府的人力、物力成本，同時也大大縮短了信息溝通的時間與空間距離，減少不必要的財政開支，降低公共服務的財政成本。

（二）黨政合署是解決當前社會矛盾的重要因素

機構職能的繁瑣與不平衡是當前改革的基本動因，也是當前社會矛盾在行政機構領域的表現。從時間上看中國在任何歷史時期都存在著行政機構職能不平衡的矛盾，不同層次之間具體矛盾也各不相同，這些矛盾在制約行政效率的同時，從另一方面也推動了行政機構的改革。

行政機構的改革本身就是對當前所處的社會條件下的社會矛盾的一種應對方式，社會矛盾使得當前黨政機構存在不平衡不完善的矛盾，揭示了我國當前在行政領域所應面對的核心問題和當前行政機構改革的根本任務。只有充分地把握社會矛盾才能更加有針對性地調整和優化政府職能，促進社會矛盾的盡快解決。

黨政機構改革要適應當前我國處理主要矛盾的方向與方法，從而對我國黨政機構進行實質性的變革。社會矛盾是從量變不斷積累到質變的過程，也是當前黨政機構改革實現從量變到質變的重要推動力。要在改革過程中始終把握好廣大人民群眾對于美好生活的需要，使機構改革真正做到公平公正、效率和普惠大眾。

三、黨政合署改革對于當前行政法的影響

（一）黨政合署對于行政法改革的必要性

俗話說改革所致立法先行，黨政合署改革勢必會影響行政法的制定與規范，根據行政法的特點，既有有利于黨政合署改革的方面，又有限制其發展的方面。

1.行政法在形式上，行政法本身的靈活性導致其難以形成統一的法典。因此在改革過程中立法的方式與過程可以簡單化與便利化，從而促進黨政合署改革的順利進行。另外由于行政法的法律淵源的多樣性也決定了在黨政合署改革的立法過程中可以在各個層次不同階段不同的具體問題進行具體的規制，避免了法律對于具體問題規定過于抽象的缺點。

但是由于行政法的靈活性可能導致在制定法律的過程中出現不同層次的法律淵源相互矛盾或者出現重復規定不利于行政法律的簡潔明了與方便查詢，更有甚者會導致行政法律立法出現體系結構上的斷層，不僅不利于行政法發展，也不利于黨政合署改革的推進。

黨政合署改革勢必會導致國家行政機構的重大調整與變革，當然也會導致行政法的立改廢，尤其是在行政機構領域的立法會發生重大的變革，因此在行政法有關行政機關方面的立法應當仔細考量，既要滿足當前行政改革的要求也要滿足行政機關上下級之間的工作關系，確保其內容的有機統一也要保證其所規定的行政機構之間的關系做到有機統一，相互配合把行政效能發揮到最大。

2.行政法在實質上是控制與規范行政權的法，黨政合署改革的目的也在于加強對于行政權力的控制從而保護好公民權利，因此黨政合署改革會對行政法的發展與完善具有促進作用，一方面通過立法規范黨政合署改革的內容與方式，另一方面通過立法也在逐步實現行政法控制與規范行政權的目標，以改革推動立法的發展與進步。

3.行政法的內容是調整行政關系的法，黨政合署改革勢必會產生新的類型的行政關系，新的行政關系的產生也必然要求新的行政立法加以調節，因此黨政合署改革不僅僅是要求在行政機關領域加強立法，同樣重要的是要在黨政合署后所產生的新的行政關系進行調節而進行的立法，立法的目的不僅僅在于為現有的改革方案鋪平道路，同樣重要的是要通過立法將現有的問題以及未來將會產生的問題以及與之相關的問題進行調節，通過立法者的高瞻遠矚用法律的穩定性來解決社會生活靈活多變的問題，只有這樣才會制定出好的穩定的法律。

（二）當前行政法面臨的挑戰

黨政合署之于行政法的挑戰主要集中于對于行政組織法的挑戰，行政組織法主要規定了行政機關的性質和法律地位；組成機構；職權；行政機關的設立、變更和撤銷；活動的原則和制度。黨政合署改革所涉及的正是對于行政組織機構的重大變革，黨政合署改革必然會導致行政組織法的重大變革。

1.對行政組織體系的挑戰

黨政合署的改革主要內容便是將在內容或性質上形同或相近的黨的工作機構與行政機構進行合并整合，雖然只是說明了整合的改革目的，但是卻并未說明在黨政合署之后對于所成立的工作部門是屬于行政機關體系還是屬于黨的機關體系，又或者是在合署辦公之后黨與政府各有自己的一套管理體系，在各自的管理體系中對合署部門進行管理與控制。

就目前的形勢來看黨政合署辦公之后就其管理體系進行黨政分別管理，這樣的改革方法達不到黨政合署改革所確定的目的，反而會加重黨與政府的工作負擔，更加不利于行政效率的提升。因此當前的合署辦公的主要形式便是將合署辦公的最終部門納入到行政管理體系當中去，因為黨的工作部門在改革之前屬于黨的工作體系，而行政法對其并沒有約束性，因此將黨的工作部門融入行政體系當中會對行政法產生不小的沖擊，甚至會使其迎來根本性的變動。

2.黨內法規對行政法內容的挑戰

在憲制體系中，國家法律的重要性不言而喻，但在權力雙軌制下，黨內法規的地位更不容小覷。單純從性質上看，黨內法規僅僅是一種團體組織的內部規定，它不是國家法律，不靠國家強制力作為實施的保證。黨內法規對黨員的約束力通過黨員的自覺遵守與黨紀的嚴格執行來實現，黨紀不具有強制力，卻可以影響黨員的政治生命與發展前途。因此，相對于國家法律這種具有強制力的硬法而言，學界普遍認為黨內法規是一種軟法[5]。不過，中共長期執政的特殊地位賦予黨內法規更強有力的影響力。因為我國國家機關的領導干部大部分是中共黨員，所以黨內法規對黨內關系的調整，必然涉及對國家事務的治理，進而對國家法律及其構建的憲制系統產生巨大影響。

行政規則是指行政機關為規范內部運作秩序，在行政機關內部發布的抽象性規定，這種規定的效力范圍局限于行政機關內部機構及其工作人員，并不對外發生法律效力。而行政規則的外部化，是指這種內部規則的法律效果擴大化，間接影響外部的行政相對人的現象[6]。黨內法規外部化與之相似，只不過受到外部化影響的不是行政相對人，而主要是執政黨所控制的國家機關及其運行體制。

黨政合署意味著不僅僅是黨與行政機關的機構的整合，更加意味著所代表著的背后的體制規定的融合，因此黨政合署的行政法的完善應當借鑒黨內法規對于相關部門的規定，黨內法規之于黨的工作部門就好比行政組織法之于政府工作機構，要針對不同的部門所對應的黨內法規及工作章程進行借鑒，從而實現黨政工作部門更好的融合，避免出現因法律法規規定的沖突以及變動的不合理造成黨政合署貌合神離性質的改革。

四、探索黨政合署體制下行政法的改革方式與發展方向

合署改革的目的一方面在于提高行政效率，另一方面也是實行依法治國的重要體現。黨的工作部門并不受行政法的制約，這對于倡導依法治國的社會是存在法律漏洞的，實行黨政合署就是要把行政權力集中起來進行法律的統一管轄，將權力納入法律的體制內，保證國家權力在法律的監督下行使。黨政合署將職能相近的工作部門進行整合納入統一的行政規范體系當中而不是統一的黨的工作體系當中，同時行政體系受到行政法的制約，由此在整合權力的同時也加強了對權力的法律制約，這是黨政合署改革中的重要一環，缺少法律的制約與保護，所有的改革都將在社會中顯得蒼白無力。

（一）立法在改革中起先導性作用

黨政合署的組織建設，要同時遵守法律規范和黨內規范，無論是黨政機關的合并設立還是黨政機構的合署辦公，都體現出規范性文件的重要性，也體現出黨政機構的二重性，在改革的過程中也必然會出現適用法律規范與使用黨內規范之間的沖突。在應對規范之間的沖突過程中，一是要確定規范性條款之間的效力預登記之間的差異，二是建立好沖突規范條款的備案審查程序，盡最大的可能緩解黨內規范與法律規范之間的沖突，加強二者之間的銜接。黨政機構合署改革是在黨的領導下在憲法法律范圍內的改革，在改革的過程中要始終運用法治思維與法治的方法，切實貫徹“合法性是全面深化改革的推進原點和基礎”這一思想原則。

重大改革于法有據并不意味著固守我國現階段的法律不變，而是在現有法律體制框架下進行政黨機構合署改革，真正要做到的是在改革過程中保持法律先行，通過法律來保證各項改革措施的順利進行，通過立法、法律解釋以及沖突調節機制來填補當前改革法律空白，另外應當將行之有效的合署機構改革的具體方法與成果盡快上升為法律，加強法律對當前改革進度的推動力和對當前改革成果的鞏固。

黨政合署改革離不開法律的創新與完善，同時法律的發展與變革離不開實踐的不斷發展，二者是相互促進、相輔相成的，落實確定好改革與立法之間的關系，同時也要保證立法的穩定性不能朝令夕改而導致改革的混亂，同時也容易導致政府機關公信力的下降。

（二）健全合署辦公的行政監督與制約機制

黨政合署改革勢必牽扯到對其監督機制的改變，因為黨政機關各有各自的一套系統④，雖然在一些體制上其工作職能有一定的重合或相似使二者可以進行合署辦公的改革，但是對二者的監督的力度卻只能增加不能減少，雖然將兩個部門合并為一個部門提高了管理與行政的效率，但是部門合并帶來的權力的集中則有可能導致權力的濫用和部門的腐敗，因此加強對黨政合署改革后的權力監督顯得尤為重要。

對于黨政合署辦公的監督首先應當建立起一套行政法律監督機制。加強對合署辦公后的權力監督，應當針對合署機關的不同屬性各自確定具體的法律監督方案，一方面要加強行政隊伍自身的廉潔性建設，加強機關內部的團結性，做到思想效率相結合，另一方面要注意在合署辦公后的機關中加強對權力分配的管理，既要避免權力過于集中導致腐敗，又要避免權力過于分散導致辦公流程的復雜化，也不利于對權力進行監督。

另外還要針對黨政合署機構的考核和獎懲制度的建立與完善進行重點規劃，考核機制有助于加強工作人員的責任感，獎懲制度有助于激勵工作人員的榮譽感與歸屬感，同時加強內部工作的監督，從內而外地建立起黨政合署機構的制約監督機制。

（三）推動法律的實際推行與運用

探索黨政合署機構改革，需要充分地利用地方優勢，發揮地方的積極性與首創性[7](P275)。實現法律變革與實際相聯系，使法律能夠在各個地方得到更加具體的運用。地方黨政機關身處地方治理戰列最前線，面對著的是更為具體更為緊迫急需當下解決的問題，因此改革的任務也就更大。提升地方黨政合署機關改革積極性，為黨政合署機關改革不斷開辟道路，不僅僅要進行自上而下的改革[8](P87)，而且要通過地方的改革來推動上級的改革整體的改革，這樣才能更容易收獲巨大的成功。

（四）明確黨政關系，推動法律完善

如何正確認識和處理好黨政關系，實行黨政分開，是社會主義建設存在的一個懸而未決的重大理論問題和實踐問題。1980 年8 月18 日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發表了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，一針見血地提出了黨和國家現行領導體制中存在的權力過分集中和黨政不分、以黨代政的嚴重弊端，提出要改革權力過分集中的領導制度，使黨“可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”。現如今實行黨政合署體制改革，如何處理黨政之間的權力分配關系到我國當前行政體制的發展方向，同時也關系到更為深遠的改革方向。

盡管當前黨政關系發展密切，但要到達黨政完全統一，使其歸屬于同一系統之內還是不太現實的[9](P321)，同時如果強行實現黨政不分，那么所導致的后果是難以估計的。所以正確區分黨與政之間的關系界限，明確黨政各自的范圍是黨政合署機構改革的重要前提。

黨政合署機構改革要求做到將職能相近或者相似的黨政機構進行合并辦公，這就意味著并不是所有的機構都必須進行黨政合并，作為機構是否能夠合并改革的界限[10]，應當在改革過程中劃分好各機關自身職能，以職能的連接點作為黨政關系的界限，一方面能夠幫助落實合署改革的基礎，另一方面又能夠幫助明確黨政關系，促進黨政關系平穩發展。當然此項劃分能夠使黨更加明確行政機關各自的職能，從而加強黨對行政工作的領導，提升行政效率。

現如今黨政發展總體方向上是以有機結合、規范黨政關系為主。當然我國目前行政體制與黨的管理體制形式上是分開的，自20 世紀90 年代以來，人大的職能進一步完善，黨以國家權力為切入點，將黨的主張落實到國家機關的每一個角落，同時隨著我國法治建設的不斷完善，法制體系的不斷發展，進一步對黨的領導進行了完善與發展，使其不斷完善自身，對其權力的行使更加明細化，在加強自身建設的同時保證其正確地行使各項權力。當前立法方向主要明晰了行政機關的職權與工作程序，使黨更加接近行政系統內部，從而提升黨對其的主導力量。

結語

黨政機構改革是行政法領域研究的極為重要的方面，它不僅僅是單純的政府機構改革，其改革涉及的是黨與政兩個不同的體制體系，所涉及的是當前行政組織法與行管行政部門法律的改革，難度是之前所有行政機構改革無法比擬的。明確立法在改革中的重要作用是改革的前提，優化政府機構設置和職能配置是改革的重要任務，堅持黨的領導是改革過程中始終要堅持的原則，推進黨政合署機構改革的道路宏偉而又漫長，需要黨和國家的共同努力，當然也離不開廣大人民群眾的支持。

注釋：

①中央機構編制委員會對“機構改革”的釋義為：“為了適應社會政治經濟發展的需要而對黨政機關的管理體制、職能配置、機構設置、人員配備以及這些機構人員的組合方式、運行機制所作的較大調整和變革。”引自中央機構編制委員會網站

②該觀點是針對黨政合署展開論述的，黨政合署作為黨政機構整合的一種方式，其相應的分類方法可以為黨政機構整合研究所借鑒。

③2018 年改革決定將此詳述為：“黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。”

④中國共產黨的組織原則移植并發展了俄國革命時期共產國際的“二十一條”，延續了“高度集中的組織”“在黨內實行鐵的紀律”等精神內核(參見：尤里烏斯.布勞恩塔爾著《國際史》第2 卷，上海譯文出版社1986 年版，第631 頁—641 頁）。