略談新中國成立以來中國農村土地制度變革的歷程及啟迪

胡萬鐘

（浙江中醫藥大學 浙江 杭州 311402）

新中國成立70 年來，中國農村土地制度，經歷了幾次大的變革。由于農村人口一直以來占我國的大多數，每一次變革都對當時我國的經濟與社會發展影響深遠。可以這么說，建國后我國每一次經濟體制的大変革和國民經濟的大發展、大跨越都是從農村出發的，這其中必定是成功的經驗與失敗的教訓交織，我們應該總結和反思以獲得啟迪。

一、新中國成立以來黨的十八大前中國農村土地制度變革的簡要歷程

（一）土地改革

我國的土地改革運動（俗稱“土改”）是在新中國成立伊始的1950 年初全國范圍內開展。目的就是要消滅中國農村幾千年來的封建土地私有制。其基本點是“沒收”地主的全部及富農多出的土地、房屋及其他農業生產資料（如耕牛、農具等），并也給其個人（被槍斃的罪大惡極的大地主除外）及其家屬與貧雇農同樣一份土地、房屋及農具等；保留中農（包括富裕中農）的為數不多的土地、農具等；在分配中，把從地主、富農那里“沒收”來的土地、房屋及其他農業生產資料分給雇、貧農及佃中農。通過土改，我國消滅了地主階級、富農階層，實現了“耕者有其田”，原來的剝削者也成為自食其力的勞動者。歷時3 年，新中國成立初期的農村土地改革基本完成，在我國延續幾千年的封建土地制度被徹底消滅。全國人民尤其是廣大農民對“土改”運動是積極而衷心擁護的，“土改”后廣大農民的積極性空前高漲，從而促進了我國建國初期農業生產的迅速恢復和發展，也推動了整個囯民經濟大的發展。實踐證明，新中國成立初期的土地改革是必要的和正確的，改革也是成功的。

（二）合作社和人民公社

土地改革后，我國廣大農村、農業、農民的發展是有目共睹的。但與此同時，在一些地區由于種種原因又出現了土地買賣和兩極分化的現象。面對此種情況，共和國主要締造者、當時的最高領導人毛澤東認為唯一的辦法就是盡快推行對農業的社會主義改造，把單干的個體農戶組織起來，形成合作社，走社會主義合作化道路，從而把農民土地個體私有制改造成為集體的公有制。當時的毛澤東一方面強調革命的不停頓，要求趁熱打鐵，同時也過高地估計了作為勞動者的農民的社會主義積極性。當時在中央核心層的劉少奇和地方的薄一波、劉瀾濤等人就有不同意見，認為搞農業集體化必須以國家工業的強大發展和農業機器的大量使用為前提。不然會產生“空想的農業社會主義思想”[1](P283)。在合作化初期，毛澤東強調要堅持“互利”和“自愿”，分步驟穩步推進，同時要考慮如政治、經濟、干部等條件。但到了1955 年，鄧子恢的“右傾”錯誤被批判后，掀起了全國的合作化高潮。全國各地不顧實際條件是否成熟都很快實現了合作化，而且是高級社。合作化是要消滅、改造農村農民土地和生產資料的私有制，這意味著廣大農民通過合作化又要失去剛從土改中得到的還沒捂熱的土地。到了1958 年春，毛澤東又提出要把“工、農、商、學、兵組成一個大公社，構成為我國社會的基本單位。”[2]強調“人民公社好”，并認為，不久我國將通過人民公社這個“橋梁”很快地到達“天堂”的共產主義社會。1958 年8 月北戴河會議后不到一個月時間全國農村基本上實現了人民公社化。過快的農業合作化特別是公社化極大地傷害了當時廣大農民的生產、生活積極性，極大破壞了農村、農業生產力，也給我國廣大農民帶來了長期的貧窮。實踐證明，農村的社會主義改造——從合作社到人民公社，盡管方向上不能懷疑，但確實是不太成功的。

（三）聯產承包

農業會主義改造的結果，沒有給農村、農業帶來大的發展及農民帶來幸福生活，也使“三農（農業、農村、農民）問題”日益凸顯。接著是文化大革命，使“三農”經濟乃至整個國民經濟到了崩潰的邊緣。中共十一屆三中全會（1978 年12 月）前后，安徽省鳳陽縣小崗村18 位農民簽下“生死狀”，將村內土地分開承包，開創了農村“家庭聯產承包責任制”的先河。此后這一做法很快在安徽等其它地方展開。1980 年5 月，鄧小平在《關于農村政策問題》的談話中，公開肯定了小崗村“大包干”的做法[3](P315)，1982 年元旦及1983 年黨中央連續下發文件，明確指出包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制，聯產承包制是在黨的領導下我國農民的偉大創造，從而拉開了新時期農村土地制度大變革及全囯經濟體制全面改革即我國改革開放的序幕。

農村家庭聯產承包責任制是一種集體經濟的具體經營管理方式。其基本特征是：農村的土地集體所有制不變，土地所有權仍歸集體，廣大農民獲得土地的使用權、經營權，農民在承包地上如何經營莊稼等農產品以及如何使用成果有自主權。其實質是農民以家庭為基本單位分戶承包土地使用經營權，成為集體組織內部一個相對獨立的經營主體。它是社會主義集體所有制經濟中統一經營和分散經營、集體所有、家庭經營相結合方式的具體體現。

實踐證明，在我國改革開放初期，這種農村土地所有權與經營權的分離，對同時發揮我國農村集體優越性和個體積極性的優勢是明顯的。當時這個新的農村土地政策極大地解放了農業、農村生產力，迅速改善和提高了廣大農民及全國人民的生活水平，對推動當時我國農村經濟及整個國民經濟的改革、開放和發展有著及其重要的里程碑意義。

但與此同時，當時也有些人產生了困惑和質疑。如果說消滅私有制、實行公有制，消滅剝削、實行按勞分配才是社會主義，那么為什么今天要“開歷史的倒車”？又允許私有制的存在和發展及剝削的出現和財富的兩極分化？顯然，這是當時新形勢下的“左傾”思想，后來已經在改革開放不斷深入的社會實踐和思想發展中慢慢消除。幾十年的改革開放成就證明，我國第三次土地改革及農村家庭聯產承包責任制成就偉大，是非常成功的。

（四）農地流轉

中國農村實行土地聯產承包責任制以來成績裴然。但隨著時間的推移及新時期囯民經濟和農村形勢的發展，單純的土地承包制把土地等生產要素分散在一家一戶，已經不能適應逐漸成熟的社會主義市場經濟條件下的土地規模化、農業產業化經營的要求，相當多的農民在改革初期因聯產承包責任制所獲得的種種好處及激發的積極性也正在逐步喪失。從城鄉居民收入對比來看，二者的差距從1984年的1.81：1不斷拉大，2007 至2009 年峰值時達到了約3.33：1。很多農民對自身承包地能否滿足自身不斷增長發展需要失去了信心，甚至不惜撂荒土地，去城市打工謀生。中國農村發展又走到了新的十字路口。

黨的十六屆五中全會（2005 年10 月）提出了在穩定、完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的前提下，有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營[4]。黨的十七屆三中全會（2008 年10 月）認為，我國已經進入了以工促農、以城帶鄉以及著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化、加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的重要時期。全會通過的主要文件，對已經存在和施行的土地流轉制度做了進一步的認定和發展。指出要“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”[5]

黨的十七屆三中全會后，大量農民土地承包經營權的流轉，進一步改善了土地資源配置效率及農業剩余勞動力的轉移，不僅為我國農業規模化、集約化、高效化經營提供廣闊空間，也為我國進一步統籌城鄉發展、構建城鄉一體化新格局、加快推進城鎮化發展提供了有效和可靠的途徑。

二、新時代中國農村土地改革的基本脈絡與方略

（一）黨的十八大后中國農村土地改革方略與要點

黨的十八大后我國進入了中國特色社會主義新時代。黨的十八屆三中全會（2013 年11 月）通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。比較以往，該文獻在以下方面有重大的突破：

1.明確了我國未來的農業經營方式和體系的方向。文獻首次提出“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位”[6]，這表明在可以預見的未來，我國不管經濟發展和農業現代化進行到什么程度，農村現在和未來的主要經營方式都會堅持農業家庭經營為主，而不會回到集體化和合作化時代。

2.賦予了農民承包地更多的權能。《決定》表明：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”[6]只擁有使用權、收益權、流轉權是以往農民對自己承包地的權利，現在還擁有其占有權、經營權抵押、擔保權等。這表明承包地已經逐漸成為農民的一項準私有財產，雖然其所有權仍屬于集體。

3.更為明確地指明了農地流轉的途徑和方向。《決定》指出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”[6]這不僅表明農地越來越成為一種可流動、可轉讓、能在市場上進行交易的生產要素和固定資產，而且，其流轉農村土地的途徑是合法的“公開市場”，即未來各地建立的土地流轉交易中心。農地承包經營權流轉要向農業專業大戶、農場、合作社、企業等傾斜，這為我國未來農村經濟的更高意義上的規模化、合作化經營提供基礎、指明方向。

黨的十八屆三中全會關于農村土地制度變革方面的亮點在于，賦予了農民農用承包地經營權、住房、宅基地、集體經營性建設用地、集體經濟產權等自由抵押、轉讓、交易變現的權利，并規定農村土地跟城市國有土地同地、同權、同價，而且國家、集體、個人共同合理分享農村土地性質變更的增值收益。這些政策與措施將極大的增加了農民的財產性收入，縮小城鄉收入及生活條件差距，也進一步體現了我國的社會公平與正義。

（二）黨的十九大后中國農村土地制度改革新的方略與特點

黨的“十九大”報告明確提出：“完善承包地‘三權’分置制度。”[7]承包地的“三權”分置是指，農村承包地的所有權、承包權、經營權分置運營。在2016 年10 月《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出臺前，農村承包地在法律政策上只有所有權和承包權，而經營權是包含在承包權其中的，其中承包地所有權歸屬村集體，承包權歸屬承包土地的村集體農民。“三權”分置增加了承包地的經營權，從而在法律政策層面把農村承包地的經營權從承包權中分離出來，而農村承包地的經營權及其流轉也是農地進入市場的關鍵。

報告還指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”[7]這對于農地承包權“三權”分置后，農民極為關心的是否會造成現階段農民進城落戶后農村的承包地不能續期等問題給予了明確回答。農民在外出務工但沒有穩定收入的前提下，耕地是他們最后的生存保障，農民可以續期承包土地，確保了農民進城務工沒有后顧之憂。

黨的十九大報告還明確提出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”[7]早在2014 年10 月，中央審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案，我國農村集體資產產權試點工作全面展開。黨的十九大后通過進一步深化農村集體產權制度改革，可以激活農村各類生產要素潛能，明晰產權歸屬，完善各項權能，賦予農民更多財產權利，鞏固農村集體所有制的基礎，逐步建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。這是新時代農村集體經濟改革的重大制度創新。

黨的十九大后及2019 年1 月1 日新行修訂生效的《農村土地承包法》實施后，我國的農村土地改革必將面臨三個趨勢：第一，農村承包地三權分置，兩權抵押逐漸成為常態。“三權分置”必將加速農村承包土地的流轉，而土地承包權和住房財產權的兩權抵押則將進一步使農村土地資產化，以后農民以此抵押貸款創業、城市買房等將變得日益普遍。可以預見，未來幾十年，農村不光是農用地，建設用地、宅基地流轉也慢慢會成為常態。但對于我國廣大農民來說，一方面，農村土地將大大升值，賺錢的機遇越來越多；另一方面，在資本大量涌入的情況下，如何保護好自己的權益不被侵犯，將是個重大挑戰。第二，農村集體資產股份化日趨普遍。各地在明確村集體成員身份后，進行農村集體資產核算、折成股份，量化到集體組織成員。這樣農民除了有承包地流轉經營權收益之外，還可以得到合作社等經營主體的股份收益。第三，農村及城市國有土地逐漸同價同權。農村集體經營性建設用地將與城市國有建設用地同步競爭、同價同權，這一舉措也將進一步推動農村集體建設用地合法的入市流轉。

進入中國特色社會主義新時期以來，我國農村土地制度變革有以下6 個方面的進展和特點：

一是“農村土地產權制度改革”越來越成為焦點和難點，改革將直面農村土地所有制的核心即產權。二是農村土地的用途越分越細，為未來改革的進一步深化打好基礎。現在有耕地、林地、“四荒”地（荒山、荒丘、荒灘、荒溝）、宅基地、建設用地、公益性用地以及自然生態用地、經營性建設用地、發展用地等之分。三是農村土地“集體經營”的份量越來越重，門路越來越寬。這對于完善農村基本經營制度，筑牢農村社會主義集體公有制經濟根基，鞏固黨在農村的執政基礎，進一步促進“三農”發展，提供了重要的支撐和保障。四是實行農村土地“三權分置”的確權登記與頒證。這樣既穩定了農戶承包權，又為土地流轉和規模經營提供了土地的制度性基礎，新型“農業合作社”等新的農業經營體系萌發生長。五是明確了確認農村集體經濟組織成員身份的基本原則和規范。深化農地制度改革的一大難題將取得突破，農地確權登記發證中的“形式主義”、“弄虛作假”等弊端將得到有效化解。六是農村征地制度的改革在有序推進。建立國家、集體與個人兼顧的土地增值收益分配機制，農民個人收益將得到合理提升，同時也滿足了城鎮空間擴展的需要。

三、新中國成立以來中國農村土地制度變革的啟示

70 年彈指一揮間。建國以來，農村土地制度變革的歷程留下了極為寶貴的歷史經驗教訓和啟示。主要有以下幾個方面：

第一，國家農村土地制度設計與變革必須充分尊重和平衡農民的意愿。“耕者有其田”歷來是小農國家世代農民的理想。正因為如此，我黨在民主革命時期提出的“耕地農有”主張立刻被認同，也促成了我國建國初期的“土地改革”的成功。而民國時期國民黨政權種種土地政策的失敗（如“二五減租”等），關鍵在于沒有觸動地主土地所有制，無法使農民得到土地。由于我國農村人口一直以來的龐大基數，農業、農村、農民問題即“三農”問題，在可以預見的將來，仍然是我國基礎性和根本性的問題，而“三農”的根本問題仍在土地，而土地的主人始終也應該是農民。也因此，我國未來農業、農村及農村土地制度的任何變革都不可能離開農民。只有尊重農民的意愿，達成國家與農民意見的一致，才能確保我國農業、農村、農民的穩定，一切“三農問題”才能迎刃而解，農村土地制度的不斷變革也會成功。

第二，“公平”、“均衡”仍是我國未來農村土地制度設計與變革的基本理念。在中國，農民土地權利的“公平”性始終比效率更重要，因為土地始終是我國廣大農民相當重要的經濟資源和財產保障，無論過去、現在還是可以預見的將來。也因此，對土地的分配和使用始終會受到長達幾千年的農民“平均”觀念的影響。我們要清醒的認識到，“平均地權”的觀念并不會因為我國社會主義市場運作機制的不斷完善而消失。當然，我們在實踐過程中也應該了解，這里的“平均”也不應該是絕對的蠻不講理的“平均主義”,而是基于“平等”與“合理”原則的“平均”，即“公平”與“均衡”。所以，未來的土地制度必須尊重農民土地權利的“公平”與“均衡”，在此基礎上再去求發展、求變革。當然，在我國經濟發展及現代化快速推進的不同時期，各個地區公平與效率可以因地、因時的有所側重，但應該在“公平”、“均衡”的范圍之內。比如現在或者將來，某些地區在非農產業迅速發展等的前提下，并不排斥以“平等”與“合理”為基礎，也可以逐漸和適當地采取兼顧甚至較大兼顧效率的制度和現實安排。

第三，在我國未來農村土地制度設計與變革中，國家必須尊重和平衡各階級、階層、集團之間的利益博弈。國家的角色應該逐漸轉變。國家應逐漸減少其使用強制性手段的強度與頻率，在制度變遷中逐漸增長和擴大引導和輔助性的成分和力量，然后逐漸由原來的主導和決定地位向真正的引導和輔助地位和角色轉變。另外，要尊重和允許及鼓勵各階級（目前我國有工人與農民兩大階級）、階層、利益集團的自由選擇及不同時期的動態、重復較量、博弈的權利，以避免制度、利益分配陷入長時間固化和僵滯。這樣，國家應該給各階級、階層、利益集團提供寬松的環境。各階級、階層、利益集團之間越能進行利益重復博弈，制度變遷與更新的幾率就越大、周期就越短。當然，制度變遷與更新的周期并不是越短越好，不然并不利于社會的相對穩定，也無法給各階級、階層、利益集團以喘息與平穩發展的機會。

第四，在我國未來農村土地制度設計與變革中，要準確處理、協調土地所有權與土地使用權的制度關系，并分清變革的重心與難點。就目前我國農村土地制度變革的狀況看，基于“明確所有權，穩定承包權，放活使用權”的基本原則，土地家庭經營與現代化的規模經營及集體所有權并不矛盾，我國未來的農村土地制度應該首先保證土地使用制度的細化和靈活應變性，無論是農村土地所有權抑或使用權（如現在呈現的承包權、經營權）制度的設計都應該是靈活與規范、應變與穩定的有序結合。就我國進入新時期農村發展的態勢看，在可預見的將來，我國農村土地使用權制度的多方位、多層次變革仍將是重心和基本內容；而在確保我國農村土地不“私有化”即農村土地集體所有制不變的前提下，我國未來農村土地所有權制度如何設計與變革以及不斷深化與細化，應該是未來我國農村土地制度改革與設計的難點。

第五，要切實加強新時期我國農村土地制度設計與變革政策的解釋與宣傳。要加強當前農村“土地制度改革”轉換到“產權制度改革”的有效解釋與宣傳，以避免有些人把“土地產權制度改革”誤以為是“土地私有化”，從而動搖我國新時期農村土地改革的確定性與堅定性。另外，要抓住新時期農村土地制度變革的難點、重點，如如何確定當前農村土地集體的成員權、農村土地的集體成員權是否應該動態化、如何動態化以及農村土地經營權流轉能否超越本土地集體等，實現集中攻關，重點突破。