維護警察執法權威的路徑探析
——以《公安機關維護民警執法權威工作規定》出臺為契機

邵力棟,王佩連

(中國人民公安大學 馬克思主義學院,北京 100038)

當前我國正處于改革的攻堅期,社會矛盾日益顯現,治安環境趨向復雜,公安機關將承受更大的壓力。近年來,警察在依法執法的過程中遇到的阻力日趨增長,對執法民警暴力阻撓、人身攻擊等現象層出不窮,警察執法權威正在不斷流失。警察執法權威的弱化直接關系到整個公安隊伍的凝聚力和戰斗力,直接關系到社會大局的穩定安寧,維護警察執法權威迫在眉睫。

2018年9月6日至10月6日,公安部在中國政府法制信息網、公安部網站發布了《公安機關維護民警執法權威工作規定(草案)》,向全社會公開征求意見。2019年2月1日,該工作規定正式施行。《公安機關維護民警執法權威工作規定》(以下簡稱《規定》)的出臺,對于保障民警執法權益、維護執法權威、捍衛法律尊嚴具有重要意義。以此為契機,給公安機關加強執法威信、重塑警察權威帶來了千載難逢的機遇。

一、警察執法權威的概念及維護意義

(一)警察執法權威概念

權威,英文為Authority,源自拉丁文auctoritas,現代漢語詞典將權威解釋為一種“使人信服的力量和威望”。警察執法是指公安機關及人民警察貫徹法律意圖,行使法定職權的一種活動。警察執法權威,可以認為是作為法律執行者和捍衛者的警察組織及個體在履行法定職責過程中所體現出來的令人信服的力量和威望,是執法過程中所產生效力的綜合反映。[1]

(二)維護警察執法權威的意義

對于維護警察執法權威的意義,可從以下三個方面來闡述:一是有利于加強全面依法治國。十九大報告中指出了我國要專門成立中央全面依法治國領導小組,加強對法治的統一領導。法治在國家政治、經濟、文化和社會生活中地位不斷凸顯。維護警察執法權威,樹立國家機關的莊嚴威信,是法治進程中不可或缺的一環。二是有利于維護國家法律尊嚴。警察執法是公安民警依照法律規定的職責和設定的程序實施法律的活動。其執行的是法律的意志,代表的是法律的尊嚴。三是有利保障公安民警的執法權益。警察作為國家法律的執行者,如果沒有權威,在執法活動中必定會出現畏難情緒,極易造成不作為的現象。因此,積極維護警察執法權威,保障民警執法權益刻不容緩。[2]

二、警察執法權威受到挑戰的現狀

當下,“暴力襲警、阻礙執法、非常態死亡”等詞匯已逐漸成為社會的敏感字眼。公眾和媒體對警察執法的關注度也逐步提高。無論涉警輿論最終的發展是良性的還是惡性的,警察執法權威受到挑戰已是不爭的事實。

(一)畸形關注涉警信息

2018年9月2日,標題為“山西交警收黑錢放車”的短視頻在各微信群中傳播,短時間內,多家門戶網站的討論和跟帖超過300萬人次,不明真相的群眾盲目跟風,“穿著制服的痞子”“執法犯法”“黑心交警”之類的言語甚囂塵上。然而事實真相是該司機涉嫌酒后駕車,遇到交警檢查時,遂下車指著交警說:“你們收黑錢放車了”,同時用手機四處拍攝現場畫面,后通過微信上傳網絡,這并非是網絡上所謠傳的“警察收黑錢放行車輛”。此外,許多被公安機關處理過的人員,對其必定會有不滿情緒,在看待涉警信息時往往斷章取義,各種過激評論成為其發泄怨氣的渠道,使得警務工作常常被推至風口浪尖。

(二)隱性辱警

當前社會違法者通過軟性抗法挑戰警察執法權威現象日趨普遍,其往往采取撒嬌、耍無賴、不講理、下跪等方式與執法民警對抗,更有甚者打著執法受害者的旗號對民警謾罵侮辱、糾纏不休。這種“軟暴力”的對抗方式不僅是對民警身心的傷害,更是對法治尊嚴的踐踏。2015年8月在河北邯鄲,一位母親因兒子酒駕被查,采取雙膝跪地的方式“乞求”交警為其兒子免責。這一跪,跪出了不知法不懂法的社會現狀。執法交警因擔心正常執法被過往群眾歪曲誤解,便采取對跪的方式與其進行交談。這一跪,跪出的是對執法嚴肅性遭受挑戰的無奈。[3]

(三)暴力抗法

近年來,民警在執法過程中時常會遇到脾氣暴躁、暴力抗法的“莽漢”,“克制”是當前民警在執法實踐中控制情緒最常采取的方式,這種態度很大程度上能博得執法相對人以及附近群眾的好感。但是過度“克制”往往會使得襲警行為不斷升溫,惡性暴力襲警案件不斷發生。2018年2月18正值新春佳節,重慶渝北公安分局交警楊雪峰在道路上疏導交通。張國洪違規駕駛機動車路過,楊雪峰見狀后立刻上前制止其行為。犯罪嫌疑人張國洪心懷不滿,回家取了尖刀后趕回現場,趁正在執勤的楊雪峰不備,朝其身體捅刺數刀,楊雪峰血流如注,不幸犧牲。2018年7月3日,廣西金秀的黎某在駕駛無牌摩托車時被交警攔下。下車后,黎某手持尖刀,怒奔執法民警,并威脅要跟警察同歸于盡,民警在將其制服的過程中手臂被劃出了一道鮮紅的口子。暴力抗法在干擾執法的同時,也給執法者及其家屬帶去了沉重的精神壓力。

三、警察執法權威弱化的原因分析

民警執法權威受損是由多種因素引起的,包括內部和外部的。綜合分析來看,可從法律法規、管理體制、思維模式及新聞媒體四個層面進行探討。

(一)法律法規層面

1.警察執法權限的法律規定較為模糊。《人民警察法》對警察職能的界定較為寬泛,實踐中民警職能越位、錯位等現象常有發生。部分地區甚至把警察當成了“萬能的工具”,在動土拆遷、環境治理等非職責范圍內的活動中時常“大駕光臨”,這無疑把民警推到了與百姓發生矛盾的風口浪尖。此外,《人民警察使用警械和武器條例》關于武器和警械使用的規定不夠細化,缺乏可操作性。當民警處于執法緊急情況時,常常害怕因使用武器而受到處分,畏手畏腳,導致了人民群眾的利益受損,客觀上損害了警察的執法權威。

2.警察權益保障的立法還不夠完善。在《規定》頒布之前,我國維護民警執法權益的相關法律條文分散于各類法律之中,還尚未單獨設置一部用于保障民警執法權益的法律法規。《人民警察法》第五條規定,人民警察依法執行職務,受法律保護。但是在執法實踐中,民警面對違法者侮辱謾罵、糾纏抓扯甚至暴力襲警等狀況時,這種籠統的法律規定是很難發揮其作用的。[4]另外,現行法律對阻礙執法的懲處力度不足也是導致警察的執法權益無法真正受到保護的重要原因。

(二)管理體制層面

1.警力資源使用不合理。公安機關由管理型向服務型轉型的過程中往往會造成警非警用。各地公安用警還是不同程度存在混亂的狀況,刑警、網警、交警、社區民警等不同警種各有其責,突發情況時不能快速準確判斷警情,而是搞大聯合、全出動,這大大增加了警務活動的繁重程度。一些地區用警思維老化、單一化,并未完全發揮出各警種合成作戰的優勢,導致執法活動效率低下。

2.民警維權體系缺乏。為了維護警察權威和警察形象,公安機關內部的管理,往往只著重強調了管理而忽視了優待。在從嚴治警的背景下,嚴肅處理違紀行為無可厚非,然而缺乏對民警的權益保護和人文關懷就容易傷害民警感情。在安慶火車站槍擊事件發生后,有關部門立即宣稱處理涉事民警的做法考慮欠妥。缺乏完整的維權體系往往會使得涉事民警的思想出現波動,他們會在盡職盡責和保護“飯碗”兩者之間左右搖擺。民警戰斗意志不堅定,會使得執法權威進一步弱化。[5]

(三)思維模式層面

1.“官本位”觀念作祟。現階段各地公安機關依然不同程度地存在著以官為本、以權為本的不良風氣,無論是機關還是基層。一些民警心目中追求的早已不再是堅定理想信念,而是“高職位、厚待遇”。他們常以位高權重的姿態凌駕于人民群眾之上,使人民的主體地位變成了從屬地位,警察作為人民公仆也失去了本色。這使百姓內心產生了諸多不滿,良好的警察形象與和諧的警民關系也因此受損。

2.過渡強調“服務”意識。近年來,隨著政府的管理模式向“服務型”轉變,作為政府部門的公安機關也迅速強化了服務職能,全方位拓寬服務領域。為此帶來的是公安機關的服務工作量劇增,民警對案件偵查、治安維護的注意力逐步分散到為社會提供各式各樣的“服務”。服務內容不斷泛化和異化,有些求助并不在警察的職責范圍之內,卻占用了寶貴的警力資源。

3.片面認識“和諧社會”。和諧社會所崇尚的是人性化執法,民警在執法時既要依據法理,又要兼顧情理。如若為了刻意維護“和諧”,一味地容忍退讓,有理不爭,只會助長違法者的氣焰。追求和諧不能以付出法律尊嚴為代價,這種執法方式既違背法理的初衷,也不是和諧社會真正的追求,反而更容易使執法者喪失執法權威。

(四)新聞媒體層面

當前社會正處于轉型期,社會矛盾、治安環境的敏感性增強,公安機關位于執法最前沿,與群眾的聯系最為密切,往往會成為社會爭論的對象、媒體關注的焦點。各大新聞媒體對于涉警負面信息的報道,其中一些確實是因公安民警自身問題造成的,如警察執法脫離程序、違背道德等,損害了警察形象。然而,也存在部分媒體為博得大眾眼球,提高經濟利益,對涉警負面消息進行大肆炒作的現象,導致社會大眾對警察群體的好感急劇下滑。

四、維護警察執法權威的路徑探索

“社會和經濟的逐漸發展必然使傳統社會與政治集團瓦解,并大大削弱對傳統權威的忠誠。”[6]隨著經濟社會的快速發展,必然會對警察執法權威造成不小的影響。維護執法權威首要任務是要完善法律法規,這樣社會群體就有了可參照的行為準則。2019年2月1日,我國公安機關第一部維護民警執法權威的部門規章《公安機關維護民警執法權威工作規定》正式施行,對于維護警察執法權威具有里程碑式的意義。

(一)完善法律法規,保障民警權益

警察權益是影響民警士氣、忠誠度的重要因素。如果民警權益得不到保障,民警的執法權威自然而然就會削弱。《規定》在第三、八、九、十、十二、十四、二十四、二十九、三十一條等諸多條文中規定了警察執法權益保障相關的內容。第三條和第三十一條將受益主體不斷拓寬,增加的主體不僅有民警的親屬,還包括了協助開展執法活動的輔警。現實中,一旦民警依法履職被侵害,將會嚴重影響家庭正常生活。同時這個規定也直接表明“輔警可以協助民警進行執法活動”,并且此種行為受到法律保護。第八條詳細列舉了民警執法權威受損的十種情形,尤其是根據執法實踐中民警遭受的侵害,加入了“被車輛沖撞、碾軋、拖拽、剮蹭的”“受到扣押、撕咬、拉扯、推搡等侵害的”“被惡意投訴、炒作的”等狀況,具有很強的指導性和針對性。因此,維護執法權威的行動就有了“法律后臺”,難以認定侵害行為的局面將漸漸好轉。第十二條和第二十四條分別規定了民警依法履職被侵害后的醫療保障措施和撫慰金制度。這在最大限度上能減輕民警的經濟壓力,保障民警的生命安全。

《規定》相較于《人民警察法》,在民警執法權益的保障方面規定的更為全面、細化。但是在有些方面也存在一些不足,尤其是在民警自身執法規范化、警械武器使用等方面還需狠下功夫,逐步完善維護警察執法權威的法律體系。

(二)建立維權機構,理順內部機制

近年來,警察執法權威面臨的挑戰愈發增多,建立一個專門機構用以維護執法權威的“呼聲”越來越高。隨著《規定》的出臺,一個民警“維權”的專業常設機構應運而生。《規定》第四條規定了縣級以上公安機關應當成立由督察長為主任,督察法治、政工宣傳等部門為成員的維護民警執法權威工作委員會。第五條規定了公、檢、法、宣傳等部門應當建立維護民警執法權威工作協調聯動機制,加強溝通協作。第六條規定了公安機關可以通過聘請法律顧問、專職律師為民警提供法律幫助。相比之前,此次成立維權機構有了專門機關的牽頭,并且整合了各部門的力量。民警的執法行為不再是“單人作戰”,而是與各機關部門“并肩作戰”。此外,《規定》也明確了警務督察部門的職能不光是“對內督察”,也要做好“對外督察”,成為維護民警執法權威的重要力量。

警務工作效率偏低也是影響警察執法權威的重要因素。雖然《規定》未單獨列出如何優化警務效能的條文,但從機關各部門的協調配合、民警執法規范性的論證、民警權益受損后的救濟措施規定來看,“減少重疊、優化效能”的理念已經逐步落實到具體措施之中。現階段,公安機關的發展也應當不斷進行統籌優化,轉換思路,科學用警,從根本上優化警力資源配置,提高警務工作效率。首先,要統籌協調好機關、基層的各項工作,既要劃分好各自職權,又要強調相互間的配合,真正做到科學用警。其次,要不斷地做大、做強“合成研判”體系,為警務平臺提供情報、數據支撐。最后,要注重科技強警,加大資金投入力度,用科技武裝執法,如人工智能、大數據、云計算在警務平臺中的運用。

(三)轉變思維觀念,提升執法素質

固化的思維模式會給警務活動帶去諸多不便,公安機關及執法民警要及時調整轉變,適應趨勢。首先,執法民警要放下“官架子”,親切平和地與百姓交流,贏得百姓的信任。其次,要把握好“服務”的度。公安機關是人民民主專政的重要工具,其主要職能是打擊違法犯罪,維護國家安全。隨著警務模式由管理型逐步發展成為服務型,公安機關不能只重視“服務”,而懈怠了“本分工作”。再次,要正確認識執法和諧,和諧建立在知法、懂法、守法、理性執法的基礎之上。暴力抗法、粗魯執法、畏縮執法都會影響和諧社會的建設。“追求和諧”不能以損害執法權威、犧牲法律尊嚴為代價,應在法律法規允許的范圍之內盡可能滿足群眾需求。最后,要注重規范化執法。《規定》第二條注明公安機關及其民警在履職過程中,要嚴格注意執法形象,努力提升執法公信力和執法權威。第一,執法民警要加強思想意識層面的修養,提高自身的政治意識、法律意識、職業意識和榮譽意識。第二,要注重業務素質的培養。對于執法條件、執法程序、執法技能、執法細節以及執法突發狀況的處理方式都要諳熟于心。第三,把握說話的藝術。在執法過程中,難免會遇到不講理、耍無賴的蠻橫之人。在不危及執法權益的前提下,民警要注意說話的態度,把握說話的分寸,以適應執法法治化、規范化的要求,重塑警察執法權威。

(四)嚴格輿論追責,及時回應社會

一些媒體為了吸引社會公眾的注意力,往往會把涉警的負面消息過度“丑化”,這導致了公眾對警察的情感越來越“仇化”,兩者互為效應,造成了社會大眾對警察群體的印象急劇下降。為了解決這一矛盾,《規定》在第七條專門設定了公安機關應當建立完善維護民警執法權威的新聞發布機制,由警務督察、新聞宣傳、法制等部門及時對外發布相關消息。第十五條規定了公安機關在處理事務時避免受到社會輿論、信訪投訴等人為因素的干擾,還明確了政工宣傳部門要及時處理輿情炒作事件，對那些造謠生事或者不明真相就肆意發布的媒體,應利用法律法規追究其相應責任。同時,對利用自媒體惡意攻擊、故意散布輿論的單位和個人進行嚴厲打擊。

此外,涉警輿情一旦發生,公安機關對外發布機制要及時發布通報,回應社會關注。并借助民警維權事件來進行社會普法,讓百姓進一步意識到阻礙警察執法的嚴重性,從而自覺維護警察執法權威。