淺議土壤污染治理責任的轉移條件

王 倩

(天津大學 法學院,天津 300072)

一、常州毒地案引發爭論:土壤污染的治理責任是否隨土地買賣合同轉移給受讓方

2018年12月27日,常州毒地案二審公開判決,與一審判決相比,二審判決認定三家企業實施了污染環境的行為,應當承擔環境污染侵權責任。但是,法院認為本案的毒地由政府收儲后,政府已經組織實施污染土地的風險管控和修復,三家企業無需再承擔修復行為。二審判決落地后,圍繞著收儲協議是否導致土壤污染的治理責任發生轉移的問題,引發廣泛爭議。

贊成的一方認為收儲協議簽訂后,土壤污染的治理責任轉移到新北區政府,政府對涉案土地負有風險管控的職責。理由包含:第一,土地收儲導致使用權轉移,應由受讓人承擔責任?！巴潦畻l”等有關規定明確了土地使用權轉讓后由受讓人承擔土地修復責任,“常州毒地”事件中涉案地塊是企業與政府簽訂的土地收購合同,也即土地的使用權轉讓,應由受讓人承擔土地污染修復責任。第二,根據目前的政府規劃,已將污染地塊調整為綠化用地,并按綠化用地進行治理修復,進行過第三方檢測,案涉地塊已達到綠地使用標準,對周邊地下水監測已符合三類水標準,在這個過程中公益訴訟訴訟目的正在實現。第三,受讓人是要對土地進行開發利用的,所以在開發利用前就應該承擔污染治理的費用,這是土地使用權的開發成本。

對判決持批判態度的一方認為二審判決沒有貫徹損害擔責的原則,認定被告承擔環境污染的責任卻由政府買單是錯誤的。土壤污染的治理責任不應以土地買賣的方式轉嫁給政府。三家公司都存在污染環境的行為,污染地塊的特征、污染因子與其生產內容高度一致,存在污染行為和損害后果之間,具有明確的因果關系,收儲行為只是政府收回了土地的使用權,但并不意味著污染主體的變化。土地收儲并不能導致土壤和地下水修復的責任轉移給地方人民政府,如果認可這種轉移,就承認了政府為污染者擔責,降低了污染者的法律風險。訴訟目的應該是污染者擔責,而不是由政府拿著納稅人的錢替污染者擔責。

二、土地污染治理責任轉移的相關概念及規范梳理

(一)土地污染治理責任轉移的相關概念

1.土壤污染責任人的概念。土壤污染責任人是指因污染土壤而負有修復和治理責任的主體。污染土壤的行為包含作為和不作為,作為包含泄露、釋放、排放、堆放等,不作為指的是逃避或推卸及時治理土壤污染的責任。責任主體廣泛,包括污染物的生產單位、排污企業和個人、污染物的運輸者、污染物的回收和處置單位等。

2.污染者負擔原則。我國環境保護法中的“污染者負擔”原則是指造成環境污染和破壞的主體應當承擔治理污染、恢復生態環境的責任。污染者,與上述土壤污染責任人的范疇相一致,不僅包含排污者還包含其他主體。負擔,主要是指承擔治理、修復被污染的環境,承擔治理和修復費用等責任。承擔的費用包括治理或修復環境的費用和賠償被侵權人的費用。[1]

3.土壤污染治理責任的轉移情形。土壤污染治理責任人的轉移又稱土壤污染治理責任人的變更,是由于法律或者合同的約定，污染治理責任人由污染者一方轉移到另一方的情形。狹義的變更是指造成土壤污染的單位因改制或者合并、分立而發生變更的,其所承擔的修復和治理責任,依法由變更后承繼其債權、債務的單位承擔的情形。廣義的變更還包含土地使用權合同中約定的情形,即土壤污染者作為轉讓方將土地使用權轉移給受讓方時,合同約定由受讓方承擔土壤污染責任的情形。

(二)涉及土壤污染治理責任轉移的相關規范梳理

通過梳理涉及土壤污染治理責任轉移的相關規范發現:只有在2004年環保部發布的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》中明確規定土壤污染責任不隨著土地使用權合同轉移。對遺留污染物造成的環境污染問題,由原生產經營單位負責治理并恢復土壤使用功能。該通知并沒有特意提到主體變更和土地使用權轉移的情形,也就是認為即使在主體變更或者發生土地使用權轉移后,搬遷企業仍需要對自己造成的環境污染負責,這是貫徹損害擔責原則的體現。

2008年環保部發布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》規定了造成污染的單位因改制或者合并、分立而發生變更的,當事人有約定的,從其約定,當事人沒有約定的,由變更后承繼其債權、債務的單位承擔。2016年5月《國務院關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》和2017年7月《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》中規定了在企業組織形式發生變更和簽訂土地使用權合同的情況下污染責任的轉移情況,組織形式變更的情形下由變更后的主體承受,簽訂土地使用權合同的情形下,當事人的約定優先,沒有約定的,由受讓方承擔土壤污染責任。

2019年的《土壤污染防治法》中規定了土壤污染責任人變更的,由變更后繼承其債權、債務的單位或者個人承擔土壤污染責任,沒有像之前的土壤污染防治規范一樣分別規定主體因組織形式變更和在簽訂土地使用權合同的情形下,土壤污染責任轉移的條件,因此此處的“責任人變更”是否包含因買賣土地導致的土壤污染治理責任轉移的情形,買賣土地時當事人是否可以約定將土壤污染治理責任轉移給受讓人?對于合同中沒有約定的情形下土壤污染的治理責任也是歸受讓人一方嗎?《土壤污染防治法》沒有做出明確規定。

三、當前土壤污染治理責任轉移領域存在的問題及原因分析

(一)土壤污染治理責任轉移領域存在的問題

1.受讓方承擔污染治理責任致使污染者負擔原則落空?？v向觀察土壤污染防治法律制度中關于土壤污染責任轉移的規定，可以發現制度中越來越傾向于由土地受讓方承擔治理污染責任,這會導致污染者負擔原則的落空。污染者負擔原則于1972年在聯合國經濟合作與發展組織委員會上被首次提出,由污染者自負其行為對生態環境所造成的不利影響。我國《環境保護法》明確了損害擔責原則是環境擔責領域的基礎性、統領性原則。但是,2008年、2016年、2017年的土壤污染防治制度在土地買賣情形下更加側重將土壤污染責任施加給受讓人,尤其是在雙方沒有約定的情況下,將責任歸于受讓方,雙方沒有約定意味著受讓方根據法律規定需要承擔轉讓方造成的污染責任,但在土地買賣合同中卻沒有得到相應的權利,在法律中也沒有明確受讓方享有事后追償的權利。這種規定在一定程度上是污染者負擔原則的退步,污染環境的人逃之夭夭,導致社會不公平現象的發生,降低了法律的權威性。

2.動輒由政府承擔土壤污染的治理責任,造成社會不公平。近年來爆發的土壤污染事件,影響廣泛、危害嚴重。因土壤的特殊物理屬性,不同的污染行為和誘發因子導致污染發酵的時間不一樣,土壤污染爆發常常具有滯后性,較長的時間差容易導致責任主體難以確定的問題,即使最終確定了責任主體,也存在責任主體破產倒閉或實在無力承擔治理和修復責任的情形。土地作為一種財產,流轉十分頻繁,這使得土地的使用者、占有者經常改變,很少存在土壤權利主體恒定的現象,這加劇了確定土壤污染主體的難度,加劇了因果關系的證明難度,在這樣的局面下,為避免造成更大的損失,政府作為地方環境保護的監督者,只能承擔土壤污染的治理和修復責任。眾所周知,政府的資金大部分來源于稅收,來源于百姓,政府為土壤污染買單,實際上造成了污染土壤的企業一邊獲利一邊犧牲環境,普通民眾受害于被污染的環境,政府用民眾的資金治理環境的怪誕現象,很容易引發社會不公平。

3.《土壤污染防治法》的籠統規定導致難以確定治理主體。《土壤污染防治法》中對有關土壤污染治理責任的轉移的規定十分籠統,導致無法確定責任主體的情形。該法第四十七條規定了土壤污染責任人變更的,由變更后承繼其債權、債務的單位或者個人履行相關土壤污染風險管控和修復義務并承擔相關費用?！白兏币辉~如何理解,哪些情形下土壤污染責任人會發生變更,在買賣土地時當事人沒有約定土壤污染責任轉移的情況下,是否遵循2017年《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》的規定由受讓人承擔責任?本法第六十八條規定了地方人民政府收回土地使用權,原土地使用權是土壤污染責任人的,由政府進行土壤污染風險管控和修復。什么情形屬于“土壤污染責任人為原土地使用權人”,是指在收儲合同中雙方明確約定的嗎?還是沒有約定時土壤污染責任也歸屬于原土地使用權人?《土壤污染法》籠統的規定必然導致實踐中無法確定責任人。

(二)當前土壤污染治理責任轉移領域存在問題的原因分析

1.受讓方治理污染能夠解決污染防治的緊迫性與難以確定責任人的矛盾。萬物土中生,吃和住都與土壤環境息息相關。土壤污染的危害十分嚴重,土壤污染會使生長在土地上的植物產生毒害物質,最終通過食物鏈進入動物、人體,土壤污染在自然環境下難以降解,只有采用修復手段,否則污染物會在土壤中繼續殘留、蓄積。[2]因此及時有效地確定污染責任人,控制土壤環境風險,治理土壤污染具有緊急性、追求高效性,但是由于土壤污染本身具有累積性、隱蔽性等特點,土壤環境被污染,不像在水體和大氣中一樣容易被稀釋、降解、擴散,[3]也不像大氣污染和水污染那般直觀,其藏匿于地表之下,不易被察覺,因此證明因果關系、確定責任人十分困難。法律規定由受讓方承擔污染的治理責任能夠最大效率地修復土壤環境,但是要求沒有實施污染行為的受讓方承擔土壤污染的治理和修復責任,只是為快速治理土壤污染提供了一種解決方案。

2.企業管理體制幾經變動難以找到污染主體,政府治理土壤污染具有優勢。第一,我國的土地性質是土地公有制,這使得在某些情形下政府應當承擔土壤污染的治理責任。例如,由于歷經多次主體變換無法明確土地污染責任人的情形,還有在計劃體制下國有企業造成土壤污染的情形,以及國家或政府通過劃撥、出讓等方式獲得了土地使用權,且因此獲益的情形,這些情形下政府都會因其環境安全保障和監督義務而負有土壤污染的修復和治理責任。[4]第二,土壤污染尤其是化工、農藥企業污染場地的環境治理修復難度大、周期長,需要較強的組織管理能力、專業技術能力以及高度的責任意識,政府組織土壤污染風險管控和修復,在資金保障、資源調控、組織管理等方面均具有優勢。在這樣的原因考量下,法律規定了政府負有土壤污染防風險防控和修復的義務。

四、明確土壤污染治理責任轉移條件的重大意義

(一)有利于貫徹污染者擔責的原則

明確土壤污染責任何時轉移,在土壤污染責任沒有轉移的情形下,依然要貫徹污染者負擔原則。依據權利義務責任相一致的原則,污染者污染了土壤,就應該承擔治理和修復的義務與責任,這是土壤污染治理責任的基礎性原則和基本目標。[5]與受讓方或政府承擔治理責任相比,實施污染者負擔原則有利于促使生產者、經營者等主體更加負責地對待自己的行為,主動發揮預防環境損害的積極性和主動性,[6]更有利于保護環境,實現社會公平。

(二)有利于落實比例原則

比例原則屬于行政法的基本原則之一,指的是行政主體在實施行政行為時,不應該只著眼于實現行政目標,還應該注重保護相對人的權益,如果行政目標的實現可能對相對人造成不利影響,則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內,對相對人的損害比例應該最小。由于多種因素,政府負有土壤污染防風險防控和修復的義務,但是在此處的作用是兜底的,明確土壤污染治理責任轉移條件,即在能夠確定污染責任人的情形下,不應該由政府實施土壤修復的義務,政府的資金主要來源于稅收,來源于民眾,所以即使在政府承擔土壤污染的治理責任時,也應該最小限度地減少使用政府財政,這有利于落實比例原則。

(三)有利于兼顧效率和公平

污染者負擔原則體現了公平原則,設立土壤污染責任轉移則更多體現了法律的效率價值。設立土壤污染責任轉移制度的原因是在土地頻繁流轉,不易確定污染人的情況下追求在最短的時間內找到承擔土壤修復責任的主體，并及時防控土壤污染,這是追求效率的體現。但如果只注重尋找主體去承擔責任,而忽視該主體是否實施了污染行為、是否負有治理污染的義務就會造成不公平的現象。明確土壤污染責任何時由污染者承擔,何時由受讓方承擔,有利于兼顧效率與公平。

(四)有利于生態文明建設,建設美麗中國

明確土壤污染責任轉移的條件,是解決土壤污染的前提,有利于打好土壤污染防治攻堅戰。土壤污染防治攻堅是中央確定的環境污染防治三項攻堅任務之一,打好土壤污染防治攻堅戰是建設生態文明的重要內容之一,是美麗中國建設的重要一環,是落實中華民族永續發展的關鍵一步。有利于實現全面建成小康社會的目標,早日把我國建設成為“美麗”的社會主義現代化強國。

五、借助常州毒地案明確土壤污染治理責任轉移的條件

建議將常州毒地案作為指導性案例對《土壤污染防治法》第四十七條“土壤污染責任人變更的”的情形進行細化,包含以下四種情形:

(一)企業體制變更的情形

1.組織形式變更、主體依然存在的情形。在常州毒地案中,三家公司雖然經過多次改制,但法律主體一直合法存續,根據《民法總則》第六十七條,《公司法》第一百七十六條、第一百七十四條等基本法中的規定,對于土壤污染主體在發生組織形式變更的情形下應作出如下規定:污染土壤的主體因改制或者合并、分立而發生變更的,依法由變更后承繼其債權、債務的單位承擔土壤污染的治理和修復責任。當事人有特別約定的,依從其約定。

2.常隆公司體制變動的情形。常州毒地案中,常隆公司原名系常州農藥廠,從1979年2月成立至2000年4月屬于國營企業,2004年4月至2010年8月將土地交付新北國土儲備中心前這段時間屬于國有資本、職工持股和自然人投資的有限公司。建國以來高度集中的計劃經濟體制以全面的國營經濟和重工業為主,最初的城市工業企業絕大多數都為國家所有。[7]所以認定常隆公司在不同時間段污染土壤,要承擔治理責任的主體是不一樣的。如果是作為計劃經濟體制下的國營企業污染了土壤,應當由政府承擔污染治理責任。因為計劃經濟體制下,國有企業完全沒有自主權,國營生產單位從原材料、員工、產品生產計劃到銷售,都是根據國家計劃,企業只是國家的附屬生產單位而不是獨立的商品生產者實體。如果是2004年到2010年期間污染了土壤,則應該由政府和常隆公司按照入股情況均承擔一定的污染治理責任。

(二)買賣土地約定土壤污染責任人變更的情形

1.土地買賣合同約定由受讓方承擔的。在常州毒地案中,如果查明收儲協議中約定由政府承擔土壤污染的治理責任,那么根據《合同法》第八條,依法成立的合同對雙方當事人具有約束力,在不違反強制性法律規定、不損害社會公共利益的基礎上,當事人雙方自愿真實簽訂的合同應認定為有效。政府應當按照約定履行自己的義務。在土地買賣合同中,如果轉讓方和受讓方明確約定由受讓方承擔后續的土壤污染修復、治理責任,在合同對價中也能夠體現這一點,那么就應該尊重當事人的意思自治,土壤污染責任轉移到受讓方。

2.土地買賣合同沒有約定土壤污染責任轉移事項的?！锻寥牢廴痉乐畏ā窙]有提到土地買賣合同中沒有約定土壤污染責任轉移的情形,如果常州毒地案的收儲協議中沒有約定土壤污染責任轉移事項的,此時正是效率與公平發生沖突時的價值選擇。讓受讓人先承擔土壤污染的修復責任是選擇效率,貫徹損害者負擔原則是選擇公平,筆者主張在土壤修復緊迫的狀態下效率優先、兼顧公平,即第一時間確定受讓人,讓受讓人承擔修復責任,及時排除土壤污染的危險狀態,事后賦予受讓人向轉讓人追償的權利。

3.土地買賣合同雙方惡意串通規避土壤污染責任的。存在土地買賣合同雙方惡意串通規避土壤污染責任的情形,依據《合同法》第五十二條“惡意串通,損害國家利益的情形”認定相關條款無效,依然根據損害者負擔的原則,由污染者承擔責任。

(三)政府擔任土壤污染治理責任的“兜底人”的情形

在無法確定責任主體的時候,政府應當承擔最后的責任。由于責任主體資格消滅或歷史原因,政府也不得不承擔“兜底人”的責任,此時,設立專門的防治基金確有必要。建議應安排專門財政用于治理土壤污染,建立土壤污染防治基金制度,設立中央和省級土壤污染防治基金,每年的排污收費及污染罰金以及土地出讓金可以作為基金的來源。

在政府兜底之外,還應該強化市場思維,國家還應采取多樣化的經濟政策和措施,包含有助于土壤污染預防、治理和修復的財政、稅收、價格、金融等,政府可以考慮給治理者提供與土地有關的政策,鼓勵市場主體主動參與土壤治污,強化污染治理中的市場力量,有效減輕財政負擔。