公安機關刑事立案現狀分析

陳 欣

(中國刑事警察學院 法律教研部，遼寧 沈陽 110854)

由于自利本性的趨勢，人們在交易過程和社會生活中行使各自的權利時就不可避免地產生各種矛盾，這就需要法律作為平衡器進行利益的權衡，對各種權利進行界定。根據社會成本理論、效率和平等理論，刑事立案應該在警力資源、社會公眾、立案監督三方面使成本最低化、配置達到最優點。人們慣有的思維模式是利益最大化，用最小的成本代價去獲取最大的利益模式。

立案是對案件進行篩序的過程，按照各自的職權范圍進行審查，對于不符合犯罪構成要件的治安和民事糾紛的案件，即將不認為有犯罪事實發生并不需要追究刑事責任的案件排除在刑事訴訟之外。以立案這種程序方式節省偵查機關的人力、物力等資源。有學者在論述立案的意義時概括了四點：(1)立案是刑事訴訟活動的開始和必經階段；(2)立案是保護公民合法權益不受非法侵犯，保障無罪的人不受刑事追究的重要的程序保障措施；(3)立案有助于督促司法機關及時準確地揭露、證實、打擊犯罪；(4)立案有利于準確評價社會治安形勢，為國家制定刑事政策提供依據。[1]

一、公安機關立案的現狀

(一)警力資源總量短缺

我國公安編制使用國家行政編制，實行專項管理。[2]它一方面對地方擴大公安編制起到了嚴格控制作用，另一方面也造成了警力編制調整與警情發展變化不同步的問題。二是由于調離、辭職、辭退、離退休、傷殘、死亡等因素，警力自然減員后未及時補齊缺口，導致有效警力不增反降。

(二)職責定位不清晰，非警務活動多

由于政府職能分配不明確，互相推諉責任，有事找警察成為常態。110接處警的民警需要在經過先期處置后，不管是有效警情還是無效警情都將案件移交至相關管轄的派出所。例如，在調研過程中發現，ZY市面臨撤鄉建區改造，牽扯了大部分群眾的利益，各種矛盾糾紛爆發。公安機關因此維穩壓力巨大，不僅要擔負打擊違法犯罪的職能，還要參與處置房屋改造、拆遷等群體性事件，造成大量警力資源的浪費。另外上級的非警務活動占用警力，民警除了開展日常工作之外還要面臨上級機關的檢查活動。

(三)大環境制約引起警力短缺

社會治安穩定才能吸引更多的投資者前來促進當地的經濟發展，經濟快速發展又吸引了大量流動人口，而流動人口里免不了有犯罪人員。例如，ZY市正好位于經濟發達地區，為營造一個治安環境良好狀況，從而當地引起了一系列立案瘦身處理。上報的立案數量都是經過瘦身處理, 人均破案數量減少，從而導致出警力和經費過剩的假象。

(四)量化考核制度不健全

在大體制、大環境的制約下，把破案率作為決定地方公安機關政績的優劣。公安機關內部監督現采用的是量化績效考核模式。但通過量化來衡量執法質量的做法，依然存在立案不實，不破不立等現象。刑事案件辦理畢竟不同于商品生產，無法被人為規劃或預期，為了獲得較好的考核業績，除了最大限度提高產成商品數量即案件的辦案數量，只能盡量減少不合格產品數即無法破獲的刑事立案數，立案階段的推諉、不作為等情況的發生。

二、公安機關警力不足的原因

(一)從成本角度分析

任何資源都是有限的，警力資源更是如此。在警力資源恒定的情況下，處理警情的能力通常處于一個常量狀態，而警情數量的快速增長，會大大降低個案警情的處理時間與質量，特別是大量無效的警情，會嚴重擠占寶貴的警力資源。內部監督主要是通過對現有考核制度來實現程序正規化。因此，在理想狀況下，內部監督能夠有效，且在風險較低的前提下實現最大化收益。然而，理想和假定終究與現實有差距。不管是從公安機關的警力和內部監督考核機制還是從外部的立案程序監督的宏觀層面去看，很難解釋為何在實踐運行中存在諸多問題。即使考慮到人工智能、大數據、網絡各方面帶來的警務效能提高，與警情數量和辦案壓力的增長相比仍不成比例。對任何犯罪行為發動刑事司法程序，均需要投入相當的人力物力財力，在立案階段主要體現為警力資源的投入，如不充分考慮成本效率問題，對非警務事項的處理將會極大地占用警情處置資源，使得公安機關無法全力應對“關系到人民生命財產安全”的刑事犯罪行為。其結果可能導致，一些惡性刑事犯罪因無法得到及時制止而演變為更嚴重的后果，或者一些刑事案件因未能獲得有效處理而無法進入到刑事立案環節。

(二)基于市場環境的分析

按照經濟學中的市場分析方法，一國的各種法律制度可以被視為一個市場。在市場中，立案認為是產品；公安機關被視為生產者或供應者；社會公眾則作為消費者或需求者。此外，公安機關針對立案的行為，不僅是一種生產行為。因受到檢察院監督程序的影響，同時也被視作是一種消費行為。在此立案程序中，公安辦案人員、社會公眾和檢察院相互監督、相互制約，在三者達到一個穩定的平衡點時才實現了預期目的，才完成整個市場的生產行為、實現了立案程序的終極價值。因此，公安機關在生產、消費過程中扮演著重要的角色，對立案程序所涉及的資源配置和利用、供求關系的分析，依然要將立案程序本身的意義與作用和公安、社會群眾有機結合起來展開研究。從立案程序生產過程來看，現行實踐存在資源配置不合理、資源利用不充分的問題，進而導致公安機關供給數量不足、整體質量有待提高。具體而言，如果把各種警情都視為產品，在我國現行法律市場中警情和非警情都需要公安機關在規定時間內處理。在理想狀態下，公安機關處理警情與政府其他部門處理非警情應當是互補的關系。然而在現實中，有事找警察的思想根深蒂固，導致公安機關的工作與政府部門高度重合和交叉，使得公安機關工作壓力增大人員緊缺，而其他政府部門人員編制資源浪費。

三、公安機關刑事立案改革的策略

公安機關立案供給側改革除去通過優化資源配置降低立案的應用成本、建立完善激勵制度提高公安機關的收益外，為了提升立案程序的實用性價值、提高我國警力資源的利用率，還應當進一步提升警力供給能力和硬、軟件的配備策略。在提升警力供給能力方面，除了人員編制外，還應在網絡、大數據和人工智能的應用上實現上述目的。警力不足是一直困擾基層派出所工作的難題和瓶頸，行政機關太過龐大必須精簡，以減少層次，整合隊伍，綜合執法。因此，首要任務是在現有體制下，盡最大可能加強基層警力和工作效率建設。

(一)加強隊伍建設

1.深化公安機關大部制改革。科學高效的提高部門之間的有機整合，貼近實戰，優化上下機構的銜接，打破傳統的一對一的模式。壓縮機關指揮層級領導，提高命令的傳遞的效率和準確性。合并職責相同或相近的部門，減少部門之間的責任交叉，釋放更多閑置警力，提高機關對基層派出所工作銜接的靈活性，和控制能力。

2.要高度重視基層派出所建設，縮減機關的警力。增加派出所的警力編制，把更多的警力下放到派出所，落實警力編制跟著警情走的理念，用來減緩基層辦案壓力過大的現象。警力下沉與崗位交流有機結合，調動民警工作的積極性。實行重要崗位輪換制度，杜絕貪腐現象，開展崗位競聘方式，掛職鍛煉等崗位調整有機結合起來。通過及時掌握各部門、各崗位的工作職能變化情況，及時對機構崗位設置進行調整。

3.合理規劃110接處警平臺，與市政府便民電話整合。加強接處警平臺人員的素質，明確分配有效警情與無效警情。110接處警平臺與便民電話系統結合，直接將無效警情轉接分布給相應的部門，統一協調分類處理，節約大量警力，把需求留給有需要的人。

4.應用互聯網思維，拓展移動執法新領域。深入拓展綜合執法大數據平臺，在已有信息化建設基礎上，整合辦案階段的數據要素，分析總結相對應管轄的管控力度，讓大數據完美詮釋整個轄區內的重要數據價值，運用大數據的分析優勢，充分發揮警力跟著警情走，統一協調警力分配。

(二)建立科學完善的監督模式

公安機關內部監督部門在開展工作時必須采用科學的監督方法，才能降低監督成本，緊跟互聯網+、大數據、云計算、人工智能等時代科技發展提高監督效率，保證良好的監督效果。

1.合理設置績效指標，完善考評機制。在考核維度增加群眾服務滿意度測評指標；法律維度嚴把辦案流程，嚴查立案不實等情況；建立個人維度，則應根據其在各自職能部門中承擔的具體工作崗位職責進行具體的細化設定；檢察維度，結合檢察院的立案監督程序，綜合評定內部考核成績。

2.引入使用科學化的監督技術，運用大數據平臺，建立動態的數據分析模型，與檢察院立案監督系統進行數據共享，實現數據分享的同步性。