掃黑除惡專項行動視閾下公安民警涉黑腐敗問題探究

金佳哲

(中國人民公安大學,北京 100038)

2018年1月,黨中央、國務院下發了《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》,決定全面開展全國掃黑除惡專項斗爭。通知強調要擴大偵查面,加大打擊力度,將打擊“保護傘”的專項行動與偵辦涉黑涉惡案件同步偵辦。公安機關人民警察是我國黨和政府的正義先鋒,是法律與公平的忠誠衛士,是人民百姓的服務標兵。公安機關人民警察腐敗,不但影響社會整體治安水平，而且影響人民群眾生命財產安全,最為致命的是會對包括公安機關在內的所有黨政機關的社會形象造成毀滅性打擊，這將從根本上動搖基層政府的執政合法性,對基層政治安全造成難以挽回的負面影響。作為本該戰斗在掃黑除惡最前線的公安機關正面臨自身遭受黑惡勢力侵蝕滲透的嚴重威脅。在當前開展的掃黑除惡專項斗爭視閾下,如何預防公安民警涉黑腐敗成為學界亟待討論和解決的一個問題,筆者將圍繞該命題展開相關研究。

一、公安民警涉黑腐敗的定義與相關概念的區分

從本文的研究對象出發,筆者將“公安民警涉黑腐敗”定義為“公安機關的人民警察為了謀取個人私利而掩護黑社會性質組織犯罪,并為與犯罪有關的罪行提供的非法保護或者其他不作為的行為。”它的基本特征是濫用公共權力以換取個人私利,這是基于權力和利益的交換。公安民警利用警察的權力來保護非法組織,他們在從非法組織中獲利的同時,與黑惡勢力形成具有共同利益的團體。

(一)公安民警涉黑腐敗與公安民警涉黑犯罪的關系

公安民警涉黑犯罪是指“公安民警或者組織、領導、參加黑社會組織,或者包庇、縱容、保護黑社會性質組織,或者受涉黑組織安排滲透到公安機關，并為該組織犯罪提供幫助的行為”。從研究的內容看,公安民警涉黑犯罪的表現形式更為多樣,不但包括包庇、縱容黑社會性質組織的行為,還包括直接領導黑社會性質組織,實際組織、參與黑社會性質組織犯罪甚至本身就是涉黑組織成員等情況。公安民警涉黑腐敗通常表現為對黑社會性質組織的犯罪行為進行包庇等非法保護或者放縱容忍,而不包括其他情形。從研究的方法上看,公安民警涉黑犯罪的研究方向是犯罪學的方向,以公安民警涉黑犯罪現象為研究的主要對象,尋找公安民警涉黑犯罪行為出現的內因與外因,在此基礎之上提出解決方法以減輕社會影響。由于腐敗并不僅僅是一個犯罪問題,因此公安民警涉黑腐敗的研究方向還涉及經濟學、社會學方面的研究方法，從政治、經濟、社會等多維度、多學科視角來為解決公安民警涉黑腐敗提供新思路和對策。

(二)公安民警涉黑腐敗與公安涉黑保護傘的關系

參照李高峰在“保護傘的認定探析中”對于“保護傘”的定義,公安涉黑保護傘是指公安機關工作人員包庇黑社會性質組織或者縱容黑社會性質的組織進行違法犯罪活動的情況。公安民警涉黑腐敗和公安涉黑保護傘之間在研究時具有諸多共同點:

1.兩者的具體行為均表現為公安機關工作人員包庇黑社會性質組織或者縱容黑社會性質的組織進行違法犯罪活動。

2.兩者都存在著利用公安權力與涉黑性質組織進行利益交換的情況。

3.在近些年歷次掃黑除惡專項行動中,被查處落馬的公安系統涉黑保護傘往往都和涉黑腐敗存在著關系。

可以說公安民警涉黑腐敗和公安涉黑保護傘之間幾乎是相互捆綁的一個概念,存在著涉黑保護傘就一定存在著涉黑腐敗。但在研究這一現象時,筆者傾向于以公安民警涉黑腐敗作為切入點展開研究。“公安民警涉黑腐敗”研究范圍較“公安涉黑保護傘”來說更廣泛和全面。

二、公安民警涉黑腐敗的常見表現形式

(一)包庇型

“包庇”行為通常指公安民警為使黑社會組織及其成員逃避查禁而通風報信,隱匿、毀滅、偽造證據,阻止他人作證、檢舉揭發,指使他人作偽證,幫助逃匿,或者阻撓其他國家機關工作人員依法查禁等行為。根據統計,通風報信占到了包庇行為的43%,阻撓其他國家機關工作人員依法查禁占21%,是公安民警包庇型涉黑腐敗的慣用手段。值得一提的是,阻止他人檢舉揭發也占到了總行為的12%,也就是說許多涉黑案件在報案階段就被涉黑腐敗的公安民警以種種理由平息了事態。從近年來查處的各類公安機關涉黑腐敗案例中,包庇黑社會組織罪所占比例較大。以轟動浙江全省的虞關榮涉黑團伙為例，以虞關榮為首的黑社會性質組織涉嫌聚眾斗毆、敲詐勒索、強迫交易等多種犯罪,在杭州濱江的各類土方、環境綠化、工地工程項目都不同程度地受到其團伙的控制,對杭州市的社會治安秩序和市場環境都造成重大損害。包括杭州市公安局治安支隊原副支隊長羅偉東、杭州市公安局濱江分局原副局長李立根等多達15名公安系統的領導在此次掃除虞關榮涉黑犯罪團伙中均落馬。這些公安系統的領導熟悉偵查破案程序,提前掌握了查處信息,利用其職務便利向虞關榮涉黑團伙通風報信,提前隱匿和破壞證據,使虞關榮涉黑團伙在之前的屢次的打擊行動中逍遙法外，得以不斷壯大。

(二)縱容型

“縱容”是指公安民警不依法履行查禁犯罪的職責,放縱容忍黑社會性質組織進行違法犯罪活動的行為。此處的縱容行為是一種廣義上的解釋,主要表現為不依法履行查處違法犯罪的行為而助長黑惡勢力的滋生。以謝才萍為首的黑惡勢力團伙為例,謝為使其作為犯罪據點的御井茶樓賭場不被查禁,通過他人聯系的方式請托黃泥塝派出所副所長郭勝對其違法犯罪行為“睜一只眼閉一只眼”。謝才萍為首的黑社會性質組織因此得以打著茶樓的幌子而一直從事著地下賭博的非法勾當,屢屢躲過多次搜查。郭勝在法庭出示證據階段對自己包庇、縱容黑社會性質組織罪的罪名當庭提出異議,其主要理由是在該茶樓逃避過專項檢查時他并不是值班領導,不存在為涉黑組織通風報信的情況。事實上,郭勝明知分管的轄區內存在著黑惡勢力控制的非法賭博據點，而故意睜一只眼閉一只眼、不履行查禁職責,已經觸犯了包庇、縱容黑社會性質組織罪。通風報信、使其躲避處罰等包庇行為是該罪列舉的其他具體表現,并非必要條件。

(三)獲取非法利益型

給予非法利益是涉黑組織拉攏腐蝕公安機關民警的基本手段,因此在公安民警涉黑腐敗案件中,賄賂犯罪所占比重較大。根據駱多在其撰寫的“黑社會性質組織犯罪‘保護傘’定罪研究”一文中得到的統計數據也能夠印證這一觀點:“在所有包庇、縱容涉黑性質組織或成員的案件中,非法謀取經濟利益的動機占所有犯罪動機的71.43%”。受賄的形式多種多樣,常見的包括本人及其親屬接受涉黑組織贈送的禮金或者貴重物品、與涉黑組織成員賭博贏取明知是故意輸給本人的巨額財物、以租借為由接受車輛房屋等不動產長期無償使用、從嫁娶喪葬活動中接受涉黑勢力大量禮金等等,形式五花八門不一而足,其本質都是經濟利益的非法獲取。

除了直接獲取經濟利益,在查處的公安干警涉黑腐敗案件中常常還伴隨著其他非法利益的交換形式。比如參與與公務系統內其他領導干部吃飯的酒局,謀取辦事、晉升上的利益,接受名煙名酒,經常性地以朋友聚會的名義,帶涉黑人員到豪華消費場所吃飯、唱歌,飯后授意其結賬,或者在洗浴中心接受洗腳、桑拿甚至性工作者提供性服務等等。林林總總的形式超出了平時與朋友正常相處模式下的尺度,都可以算是一種非法利益的獲取。

三、解決公安民警涉黑腐敗問題的建議與對策

(一)組建機構:建立專職治腐掃黑機構

雖然當前針對公安內部的權力監督機關有很多,例如各級人民代表大會、各級紀委、各級人民檢察院、公安內部督察等,但因為部門級別所限,這些部門與平級的公安機關在涉黑犯罪調查工作時,由于并不是完全獨立于當地政府,往往會面臨行政層面領導和人情關系的壓力,而且由于正值國家部門改革調整時期,各個部門的職能范圍出現了一定程度的交叉,在職責的交叉區域往往更容易形成監管不到位、遺漏管轄的現象，因此當前迫切需要建立獨立運轉的專職掃黑機構。從長遠機制運行來看,掃黑除惡辦公室作為臨時組建的機構并不能對公安民警涉黑腐敗行為起到長期的規制效果。而且由于掃黑辦領導干部均是由其他政府部門的領導兼任,并不是獨立運營,日常工作缺乏專業性與長效性。因此筆者認為有必要在監察委內設立公安紀檢監察室,抽調監察系統內有潛力的精英人才充當專職骨干力量組成。公安紀檢監察室按照其職能權限,依法監察本地區所有公安機關工作人員,對職權行為進行監督、調查、處分,主要查處公安民警濫用職權、瀆職失職、權力尋租、接受賄賂、利益輸送等行為并作出處置決定。(1)建立全渠道的線索情報管理系統。首先人民群眾針對公安民警疑似涉黑的線索情報能夠直接匿名進入線索情報管理系統,而司法機關在辦理刑事或民事行政案件過程中對發現的民警涉黑線索,也會通過線索情報平臺及時上報監察委員會。(2)與其他部門建立情報共享機制。對于辦案過程中發現的由其他部門管轄的違法犯罪情況直接經由部門間建立的情報分享渠道進行情報共享。(3)全過程監督反饋機制。材料流轉及辦案進程全程留痕并錄入管理系統,案件結案后向上一級監察委備案,并向法院檢察院公安機關進行及時反饋。

(二)路徑聯動:專項掃黑與查處腐敗雙路徑聯動

根據統計數據顯示:獲取非法利益占到了包庇、縱容黑社會性質組織犯罪行為動機的71.4%,涉黑與腐敗就像是一枚硬幣的兩面,公安民警涉黑非法保護案件,必然伴隨著各種形式的利益交換,這為我們掃黑提供了新的思路。筆者認為,為了破解當前涉黑腐敗線索發現難的這一問題,必須建立專項掃黑與查處腐敗雙路徑聯動機制,實現兩者1+1>2的懲處效果。具體落實到部門溝通合作上由掃黑除惡辦公室與監察委負責執行。一方面,掃黑除惡辦公室在接到公安機關民警具有濫用權力非法保護、縱容黑社會性質組織的舉報時,能夠先將線索通報給監察委下轄的各個專職的反腐紀委監察室,以避免打草驚蛇,有利于進行線索的深度挖掘。另一方面,監察委等反腐部門也將民警的違規接受請客吃飯、接受錢財、禮物情況,以及涉及的人員情況標注為關系網,一旦有涉及人員疑似是涉黑涉惡分子,第一時間與掃黑除惡辦公室進行情況上報。在查辦黑社會性質組織犯罪的過程中,紀委監察室從對公安民警進行金錢或者其他非法利益往來的事實入手,對涉案的公安民警進行組織調查,要求其說明與涉黑犯罪人員的日常聯系與往來。以此作為切入口,順藤摸瓜,抽絲剝繭,一步步將整個人情往來體系掌握清楚,最終將涉案的涉黑腐敗人員一網打盡。

(三)崗位流轉:革新崗位交流制度

公安民警長期在一個轄區或者一個固定工作崗位上負責相關工作,日常避免不了進行請客吃飯、收送禮物等人際交往活動,長此以往,容易形成所謂的“人情圈”“小團體”,給黑惡勢力進行滲透創造了方便條件,因此必須實行公安民警的崗位交流制度。現有的公安崗位交流制度主要依據的是《黨政領導干部交流工作規定》,其第六條規定:縣級以上地方紀檢機關(監察部門)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門的正職領導成員,在同一職位任職滿10年的,必須交流;新提拔的一般應易地交流任職。筆者認為按照當前黑惡勢力向基層侵蝕滲透的新趨勢,應當對該規定作出調整。第一,將崗位交流對象由公安機關的縣級以上領導干部擴大到副科級的公安民警,對其縱向橫向的各類崗位調整作出詳細規定。第二,將任期期限縮短至5年,防止在長時間的管理過程中受到黑惡勢力各種形式的滲透。第三,必須對公安機關關鍵崗位人員進行更為嚴格的崗位交流制度,比如負責關鍵行政審批、經營管理和從事人財物管理、公安內部監察工作等崗位的人員,必須進行跨區縣的輪崗交流。第四,進行區縣級的崗位交流規模。現實中在鄉鎮、區縣級發現存在大量公安民警塌方式涉黑腐敗現象,基層必須成為崗位交流制度實施的重點區域。

(四)落實責任:建立轄區民警個人負責制

轄區民警個人負責制是為了解決公安民警涉黑腐敗現象而提出來的。轄區民警個人負責制，首先將轄區內控制黑惡勢力滋生的職責明確地交予轄區民警個人負責。轄區民警負有挖掘轄區案件線索、走訪群眾調查訪問、上報轄區內疑似黑惡勢力人員信息、處理上級下發調查指令等一系列掃黑除惡的職責。其次,規定了轄區內民警具體到各行各業的走訪調查實施細則,以掃黑除惡臺賬的形式將公安民警的日常工作予以規范化與細化,將查處黑惡勢力的行業領域進行嚴格劃分為土地征收、土地租賃、拆遷、建筑、交通、礦產資源、漁業等行業領域,同時規定并制定詳細的調查項目,調查是否存在強攬工程、惡意競標、非法占用土地等可能涉黑涉惡的現象。一旦在該轄區內查處到存在黑社會性質組織,立即在涉黑行業領域內進行調查,將調查結果對照掃黑除惡相關臺賬,將民警日常檢查調查的軌跡與各行業受到常規檢查情況的調查結果進行碰撞對比,如若發現有明顯避重就輕、敷衍了事的行為,對負責該轄區的民警按照工作失職進行定性,按照相關紀律處分予以查處,并繼續對其日常人情往來情況進行調查。如若轄區民警還存在著與黑惡勢力交往甚密的情況,即使不能按照包庇縱容黑社會性質組織罪處理,也可以按照轄區民警個人負責制的相關責任要求,追究其瀆職類犯罪的刑事職責。

(五)長效監控:建立公安民警財產申報制度

從各國的反腐敗實踐來看,公務員財產申報制度一直以來被認為是制約公權力,控制公共權力腐敗的最有效的途徑之一。公安民警財產申報制度能夠有效地從心理層面使公安民警產生敬畏心理,約束其權力的不正當使用,使其不敢腐、不能腐,從根源上切斷公安民警與涉黑犯罪勢力利益交換的路徑。目前,公安民警財產申報的主要依據還是1995年發布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》,該規定針對的僅僅是公安機關內處級以上的領導干部,而對占公安機關人民警察數量絕大多數的中層、基層民警并沒有做出規定;而且該規定的申報內容僅僅限于勞務所得以及工資收入等現金收入情況,而不涉及家庭財產、資產狀況,已經遠遠不能滿足時代發展的需求。筆者認為要在現行的公務員家庭收入申報規定的基礎上率先在公安部門展開適用對象更廣泛、申報內容更全面、制度行使更規范的公安民警財產申報制度。

按照制度設計總共分為四個方面:第一是在公安機關內部進行民警家庭財產統計。由民警個人填寫《公安民警家庭財產報告書》，對登記在其名下或者直系親屬名下的財產進行申報。內容包括現金、外幣、銀行存款、有價證券、房產地產、古董字畫、債權債務、股份、投資情況等。第二,由公安機關負責組織人事的部門將內容進行初步核查,查看是否存在嚴重故意瞞報或者與實際不符合的情況。第三,將匯總的財產申報情況交由同級監察委備案,監察委由專人負責財產申報情況,并按照機密文件的相關要求進行保密,注意保護民警個人隱私。第四,監察委可以對財產報告書涉及的財產情況進行核查。一旦發現有漏報瞞報現象按照組織紀律予以處理。公安民警財產申報制度從抑制腐敗方面對民警涉黑腐敗現象形成震懾,最終形成斬斷民警與黑惡勢力勾結的長效機制。