環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督問題研究

郭 佳,王瑞婷,張 夢

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院,北京 100025)

根據(jù)B市生態(tài)環(huán)境局信息公開欄公示的數(shù)據(jù)來看,2016年至2018年上半年B市共立案查處環(huán)境違法行為20176起,同時期B市法院審結(jié)環(huán)境犯罪刑事案件159件,環(huán)境行政違法案件與環(huán)境審判刑事案件的比例為127:1,反映出環(huán)境犯罪移送率低,以罰代刑現(xiàn)象仍普遍存在,意味著大量環(huán)境犯罪案件止步于行政處罰階段,未被追究刑事責任,環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督仍存在較大的空間。

一、環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督制度基本內(nèi)容

(一)監(jiān)督主體

當前刑事立案監(jiān)督概念理論界和實務界沒有統(tǒng)一界定,定義較為全面且經(jīng)過我國司法實踐的不斷檢驗和理論探討的觀點認為刑事立案監(jiān)督是檢察機關對刑事立案主體立案行為的合法性進行監(jiān)督。[1]該觀點將刑事立案監(jiān)督的主體限定為檢察機關,符合我國憲法和法律的規(guī)定,我國環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督的主體即為檢察機關。

(二)監(jiān)督對象

刑事立案監(jiān)督的對象為享有立案權(quán)的機關,主要指公安機關。但環(huán)境犯罪刑事案件在案件來源方面有其特殊性,主要來源于環(huán)境行政執(zhí)法機關的移送。在缺乏信息溝通的情況下,司法機關進行主動監(jiān)督的力度往往不夠,環(huán)境類犯罪案件基本靠環(huán)境行政執(zhí)法機關移交,容易出現(xiàn)以罰代刑的問題。[2]因此檢察機關立案監(jiān)督的范圍不應局限于監(jiān)督公安機關立案,應擴展至對環(huán)境行政執(zhí)法機關應當移送涉嫌環(huán)境犯罪刑事案件而不移送的監(jiān)督,這也是檢察機關環(huán)境犯罪監(jiān)督移送工作的應有之義。本文將環(huán)境執(zhí)法機關擴展入環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督的對象。

(三)監(jiān)督范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定,檢察機關立案監(jiān)督包括立案監(jiān)督和撤案監(jiān)督,本文主要研究對公安機關應當立案而不立案的環(huán)境犯罪刑事案件的監(jiān)督。同時將環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督的范圍擴展至監(jiān)督立案和監(jiān)督移送,即針對行政執(zhí)法機關應當移送而不依法移送的涉嫌環(huán)境犯罪刑事案件,檢察機關依法監(jiān)督行政執(zhí)法機關向公安機關移送,并對公安機關的立案活動持續(xù)監(jiān)督。

(四)監(jiān)督程序

《刑事訴訟法》針對檢察機關立案監(jiān)督活動的程序作出原則性規(guī)定,《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》予以進一步細化。B市檢察機關為保障和規(guī)范人民檢察院依法履行檢察監(jiān)督權(quán),開展了檢察監(jiān)督“五化”建設試點工作,制定的《北京市檢察機關檢察監(jiān)督規(guī)程》(試行)對立案監(jiān)督程序作出明確規(guī)定,包括案件線索來源與審查、對公安機關應當立案而不立案的監(jiān)督流程、對公安機關立案后的延伸監(jiān)督等,為B市檢察機關辦理環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督案件提供了詳細指引。

二、環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督存在的問題

(一)立案監(jiān)督法律規(guī)定不完善

1.啟動立案監(jiān)督程序的標準過高。《刑事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定,刑事立案的條件之一“有犯罪事實發(fā)生”是一個相對明確的結(jié)論性要求,但環(huán)境犯罪因其具有危害行為的隱蔽性、損害后果的漸進性,在犯罪行為實施時,危害行為和損害后果不一定明顯,因果關系不一定明確,難以證明有犯罪事實發(fā)生,而公安機關開展偵查活動收集證據(jù)的前提是立案,再加之行政機關取證能力有限,結(jié)果往往使部分環(huán)境犯罪無法進入刑事訴訟程序的門檻。

2.監(jiān)督范圍過窄。《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機關監(jiān)督公安機關應當立案而不立案的情形,但《刑事訴訟法》等高位階法律法規(guī)對檢察機關監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件均未作出規(guī)定。檢察機關立案監(jiān)督的范圍不應局限于監(jiān)督公安機關,應擴展至對環(huán)境行政執(zhí)法機關應當移送涉嫌環(huán)境犯罪刑事案件而不移送的監(jiān)督。

3.監(jiān)督力度偏弱。《刑事訴訟法》規(guī)定,檢察機關開展立案監(jiān)督工作的方式為認為公安機關應當說明不立案理由的,要求公安機關說明不立案理由,不立案理由不能成立的,通知公安機關立案。上述手段均是程序性手段,缺乏實質(zhì)處分、制裁力,監(jiān)督力度偏弱,在實踐中往往難以收到理想實效。《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十四條規(guī)定檢察機關在監(jiān)督環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時僅有檢察建議權(quán),監(jiān)督力度更弱。

4.監(jiān)督保障缺乏。沒有保障的權(quán)力則形同虛設,《刑事訴訟法》明確規(guī)定檢察機關對公安機關的立案活動進行監(jiān)督,但對檢察機關在開展監(jiān)督過程中享有哪些權(quán)力、監(jiān)督方式方法沒有具體規(guī)定。這一方面造成檢察機關開展立案監(jiān)督工作任意性較大,實際上沒有約束效力;另一方面造成檢察機關在公安機關拒絕接受立案監(jiān)督或者立案后怠于偵查時缺乏制約權(quán)力的被動局面。《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十五條重申了檢察機關對環(huán)境犯罪刑事案件的立案監(jiān)督權(quán),但在監(jiān)督保障方面仍存在上述難題。

(二)環(huán)境犯罪立案監(jiān)督面臨的困境

1.信息共享機制不完善形成監(jiān)督渠道壁壘。(1)大數(shù)據(jù)信息共享平臺線索排查難度大。B市大數(shù)據(jù)信息共享平臺開設“兩法銜接”模塊,全市大部分行政執(zhí)法機關配備軟硬件,并有專人負責。該平臺可抓取行政執(zhí)法機關內(nèi)部辦案系統(tǒng)案件,但該平臺存在案件內(nèi)容不全面,難以從所收錄內(nèi)容中直接發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索,仍需通過調(diào)取行政處罰案卷進行核實的問題。部分行政機關辦案系統(tǒng)與現(xiàn)有平臺接口不兼容導致信息共享不全面、信息抓取存在選擇性,通過平臺難以排查線索。(2)走訪、問詢等傳統(tǒng)方式存在監(jiān)督障礙。目前,線下走訪、問詢依然是獲取監(jiān)督線索的重要途徑,但是這一途徑面臨兩方面問題：一是走訪、調(diào)研集中于易發(fā)部門、多發(fā)領域,如食品藥品、煙草、稅務領域,無暇全面顧及且效率較低；二是依托于行政執(zhí)法機關的主動性,行政執(zhí)法機關的專業(yè)性可能成為其“天然屏障”,行政違法行為違反的不僅包含法律,更有龐雜的《條例》《規(guī)定》等,對檢察機關的監(jiān)督提出較大挑戰(zhàn)。(3)行政執(zhí)法機關、公安機關對監(jiān)督存在誤解。有的部門認為被監(jiān)督說明自身執(zhí)法不力,對行政處罰進程不利,對業(yè)績考核不利,對與公安機關的關系不利,因此對檢察機關采取謹慎、保守,甚至消極的態(tài)度。實踐中,部分部門不介紹具體案情,僅談法律適用難點,避重就輕;對于需要相互配合時,互相推諉;移送案件時出現(xiàn)應通知而未通知、應抄備而不抄備、應移送而未移送等情形,嚴重影響了行刑銜接的效率與效果。(4)環(huán)境犯罪本身特征導致發(fā)案線索少。被害人控告、舉報系獲取立案監(jiān)督案件線索的重要途徑。但環(huán)境犯罪往往沒有直接的被害人,不容易經(jīng)由被害人控告、報案得以及時發(fā)現(xiàn),如不及時發(fā)現(xiàn),犯罪事實可能就此被掩蓋,犯罪后果可能即時消失。實踐中多由附近村民舉報案發(fā),通過國土部門衛(wèi)星航拍、媒體曝光等途徑發(fā)現(xiàn)而得以查處,案件線索的獲得比較偶然。

2.行政執(zhí)法與刑事司法標準不一致形成標準壁壘。(1)行政執(zhí)法機關移送涉刑案件標準不明確。由于缺乏較為細致的規(guī)定,實踐中對行政違法行為情節(jié)或后果是否達到了移送司法所需的“情節(jié)嚴重”標準存在分歧,不僅造成行政執(zhí)法機關和公安機關之間案件移送不暢,也使檢察機關的監(jiān)督無據(jù)可從。(2)刑事立案標準認識存在分歧。在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn),公安機關對于行政執(zhí)法機關移送的案件受理標準要求較高,常以不符合立案標準為由,要求行政執(zhí)法機關補充證據(jù)材料。但行政執(zhí)法機關沒有偵查職能,無法滿足公安機關全部要求,導致部分案件無法進入司法程序。例如“以人立案”的實際操作沖擊了“以事立案”的法律規(guī)定。

3.證據(jù)對接缺乏有效規(guī)則形成證據(jù)壁壘。(1)兩種證據(jù)的證據(jù)標準存在差異。刑事證明標準在三種類型的訴訟程序中最為嚴格,行政證明標準處于中間位置,高于民事訴訟的優(yōu)勢證據(jù)標準,低于刑事訴訟的排除合理懷疑標準,要求為違法事實確鑿并有法律依據(jù)。[3]證據(jù)標準、證據(jù)規(guī)則起著基礎性作用,對收集程序、證據(jù)標準要件要求起著主導作用。(2)收集程序規(guī)范性要求不同。刑事訴訟法律規(guī)范對收集證據(jù)的法定程序規(guī)定頗為詳細、嚴格,對不符合法定程序收集的證據(jù)規(guī)定了補正、合理解釋、排除的處理辦法,實踐中不乏因證據(jù)收集問題導致證據(jù)無法在法庭上使用，影響最終定罪量刑的情況。行政執(zhí)法以效率優(yōu)先為目標,行政訴訟法中對行政證據(jù)的規(guī)定較為原則。行政部門盡管在取證技術(shù)和手段上,比刑事司法機關更具有專業(yè)水準,但是證據(jù)規(guī)則的認知度卻比較有限。在當前刑事訴訟更加注重證據(jù)的合法性建設的大背景下,如何保障行政執(zhí)法機關取得的證據(jù)能夠順利通過嚴密的證據(jù)規(guī)則體系的認證,還需要公安機關和檢察機關進一步指導、協(xié)助行政執(zhí)法機關依法取證、規(guī)范取證。(3)證據(jù)標準要件要求理解差異。關于涉嫌犯罪移送的證據(jù)標準要件要求,行政執(zhí)法機關認為已經(jīng)符合涉嫌犯罪案件移送的證據(jù)要件要求,而公安機關認為仍未達到立案標準,《刑事訴訟法》及其他規(guī)范性文件并未規(guī)定涉嫌犯罪移送的證據(jù)標準要件要求,B市規(guī)定證據(jù)要件要求應當根據(jù)涉嫌犯罪的類型按照一類一確定的原則,由市級行政執(zhí)法機關與公安機關共同確定;雙方存在異議的,共同提請市政府法制機構(gòu)和市人民檢察院確定，但目前尚未出臺標準。

三、環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督完善建議

(一)完善有關立案監(jiān)督相關法律法規(guī)

1.細化環(huán)境犯罪刑事立案標準。有觀點認為,應當對“認為有犯罪事實”作出放寬規(guī)定,對于犯罪構(gòu)成的四個要件并非一定齊備,如犯罪主體不明、犯罪主觀意圖不清、最終危害結(jié)果不詳?shù)?不影響立案。[4]為有效控制環(huán)境犯罪,適當理解環(huán)境犯罪刑事立案標準,建議高位階法律法規(guī)細化環(huán)境犯罪刑事立案的標準。本文認為,環(huán)境犯罪刑事案件的立案標準可細化為“有污染或者破壞環(huán)境的危害行為發(fā)生,具有嚴重污染環(huán)境的高度蓋然性”,從具有嚴重污染環(huán)境的高度蓋然性的有污染或者破壞環(huán)境的危害行為入手,啟動立案程序開展偵查活動收集證據(jù)并查證犯罪是否存在,從而及時地追究環(huán)境犯罪。

2.擴大環(huán)境犯罪立案監(jiān)督的范圍。檢察機關對環(huán)境犯罪的法律監(jiān)督主要包括監(jiān)督環(huán)保部門移送涉嫌犯罪和監(jiān)督公安機關立案,且監(jiān)督移送案件占較大比重。鑒于實踐中多發(fā)環(huán)保部門在查辦環(huán)境污染違法案件過程中存在包庇縱容、徇私舞弊等拒不移送涉嫌環(huán)境犯罪案件情形,可從高位階法律、司法解釋層面將檢察機關的立案監(jiān)督范圍向前延伸至對環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的監(jiān)督。

3.加強檢察機關環(huán)境犯罪立案監(jiān)督的職權(quán)。建議法律賦予檢察機關相關職權(quán)來保障立案監(jiān)督的有效開展。一是調(diào)查核實權(quán)。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等規(guī)定檢察機關在立案監(jiān)督過程中可以調(diào)查核實,但調(diào)查核實措施明顯弱于公安機關的立案審查職權(quán),不利于查明案件是否符合立案條件以及公安機關在立案中是否存在問題,對于檢察機關行使調(diào)查核實權(quán)獲取的證據(jù)材料效力在沒有經(jīng)過偵查、查證屬實前,通常只能將其作為是否立案的依據(jù),而不能直接作為偵查的證據(jù)。因此對檢察院的調(diào)查核實權(quán)應予以強化,達到可與公安機關立案審查職權(quán)相匹配的高度。二是處罰建議權(quán)。只有監(jiān)督權(quán)而無處罰權(quán),監(jiān)督權(quán)就難以落實。可賦予檢察機關針對公安機關不接受立案監(jiān)督、環(huán)保部門不接受監(jiān)督移送的處罰建議權(quán),從而加強檢察機關環(huán)境犯罪刑事立案監(jiān)督的強制力度。

(二)破解環(huán)境犯罪立案監(jiān)督實踐困境

1.積極探索檢察機關監(jiān)督移送、抄備、監(jiān)督立案長效機制,促進無縫銜接。檢察機關應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼呷胄姓?zhí)法機關、公安機關、邀請約談、開展協(xié)作共建等多重監(jiān)督模式,排查出一些行政執(zhí)法機關未及時移送、公安機關未能及時立案的涉嫌犯罪案件。充分運用“兩法銜接”機制,加強提前預判與后續(xù)跟蹤,向前向后延伸工作職能,拓寬監(jiān)督渠道,做到環(huán)境犯罪案件各個環(huán)節(jié)全方位監(jiān)督、全流程跟蹤,提升攻堅克難能力,促進各機關職權(quán)分工以及行政執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接。

2.強化檢察機關監(jiān)督職能,提升監(jiān)督質(zhì)效。首先,應賦予檢察機關充分知情權(quán)。完善信息共享渠道,用好用足聯(lián)席會議機制,以明確立案標準、證據(jù)標準,有效杜絕執(zhí)法分歧,形成執(zhí)法合力。其次,完善提前介入制度,對行政執(zhí)法機關辦理的環(huán)境犯罪案件,行政機關應提前通報檢察機關,檢察機關應引導行政機關收集、完善、固定證據(jù),引導公安機關偵查取證。最后,改變固有的“坐堂辦案”模式,充分發(fā)揮檢察機關調(diào)查核實權(quán),注重現(xiàn)場調(diào)查核實,有效化解分歧,為開展監(jiān)督打下堅實的事實證據(jù)基礎,確保監(jiān)督質(zhì)量。

3.樹立檢察機關權(quán)威,暢通監(jiān)督渠道。一是面對行政機關對監(jiān)督的誤解，應加強宣傳,明確法律規(guī)定及不遵守法律規(guī)定的后果;遇到行政機關推諉時,尋求政府法制辦幫助,核實涉案線索。二是面對信息共享渠道不暢問題,堅持線上線下相結(jié)合工作模式。規(guī)范網(wǎng)上信息平臺錄入標準,規(guī)范錄入的信息范圍、明確信息錄入規(guī)范、完善監(jiān)督激勵機制。[5]健全案件信息通報機制,完善信息共享平臺運作,通過線下信息溝通對網(wǎng)上信息平臺進行補充和糾偏,順利推進提高線下信息溝通的廣度。增加偵查機關刑事立案活動透明度,全面建立定期通報和即時通報相結(jié)合的信息通報機制。三是適應捕訴合一制度改革。提高發(fā)現(xiàn)線索的能力,在監(jiān)督中辦案,在辦案中監(jiān)督,強化監(jiān)督的剛性,提升監(jiān)督的權(quán)威。

4.加強研究,以扎實的司法技能解決認識分歧。欠缺清晰、明確、易對照的涉嫌犯罪移送標準,或?qū)σ扑蜆藴什荒苋鏈蚀_理解和把握,影響了案件的移送和立案。檢察機關應堅守法律底線,準確適用法律和司法解釋,以最高法指導案例為參考,充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會等專業(yè)化辦案優(yōu)勢,總結(jié)提煉環(huán)境犯罪類案參照標準,加強釋法說理,強化行政執(zhí)法機關辦理涉刑案件能力,提高行政機關移送案件質(zhì)量。

5.加強與行政檢察部門、公益訴訟檢察部門溝通,保障監(jiān)督剛性。檢察機關不能就案辦案、機械辦案,應在精準打擊犯罪的同時,深挖行政監(jiān)督、公益訴訟線索。對辦案過程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)保主管部門、公安機關怠于履職、不作為及其他失職瀆職線索,及時將線索移送行政檢察部門、監(jiān)察委員會,督促行政執(zhí)法機關、公安機關嚴格執(zhí)法、公正司法,有效防止和糾正行政執(zhí)法機關有案不移,以罰代刑,公安機關有案不立等情形。辦案過程中對于已經(jīng)嚴重影響到生態(tài)環(huán)境和公共利益的犯罪行為,應及時移送公益訴訟線索,通過公益訴訟恢復生態(tài)環(huán)境。