反傾銷調查程序中“可獲得事實”規則之解釋與適用

李艷華

(南京師范大學,江蘇 南京 210000)

一、“可獲得事實”規則的多元化解釋

(一)文義性解釋

“可獲得事實”規則是反傾銷調查順利進行的一項程序性規則,其基本意涵是在反傾銷調查程序中,進口國調查當局有權依據相關規定要求出口企業按照既定的方式提交所規定的信息,如果未提供、未在合理期間內提供、提供有瑕疵以致于影響整體真實性或者純粹提供虛假等具有誤導性的信息,調查當局則有權根據公布的價目表、海關記錄以及申訴方提供的信息等第二信息源，來對是否構成傾銷和傾銷幅度做出最終的裁決。從上述表述中可以看出,法律為“可獲得事實”規則的啟動設置了若干條件,基于調查當局的要求是否得到滿足、利害關系方是否積極合作等考量因素。若均被否決,調查當局則可以通過“可獲得事實”規則這項制度進行自力救濟。“可獲得事實”規則雖是調查當局另辟蹊徑的一種迫不得已,不過這種迫不得已在實踐中往往轉化成其自裁權,而毋寧利害關系方的合作成效。

(二)技術性解釋

“可獲得事實”規則屬于反傾銷的一項證據規則,“可獲得事實”不是事實本身,而是在類比方法下的一項參照事實,著實有一種推定的意味。這項規則蘊含著以下舉證制度:出口企業在反傾銷調查中負有舉證義務,即按照既定要求提供相關信息。如果舉證方不提供或者不合理提供,則進口國調查當局有權作出合理推論,認定舉證方有回避之嫌,從而依據其他來源獲得的信息進行事實推演。該推定的正當性在于通常情況下理性經紀人不會放棄為自己申辯的權利,沉默只會遭致合理懷疑。此外,這項證據規則似乎用一種邏輯在表征進口國調查當局反傾銷“可獲得事實”規則的運用上掌握著主導權,利害關系方只是任人擺弄的尤物而已,明晰的指向性使這個推導公式在法律嫻熟技巧應用中成為顛覆不破的真理。

(三)體系性解釋

“可獲得事實”規則作為反傾銷發揮效用的一項手段，勢必有著自己獨特的運行理據。《反傾銷協定》第六條第一款規定調查當局有權要求所涉利害關系方提供所有與調查有關的證據。該條款賦予調查當局反傾銷順利進行的程序主導權,給予捍衛國家利益的實體優先權。在此基調下,第六條第八款進一步規定了“可獲得事實”規則的適用條件,包括不允許使用、未在合理期間提供以及嚴重妨礙之情形。此條款表明,在權力統攝的前提下,為了防止利益泛化,對權力的行使制定了嚴苛的條件。為了使條件明晰化,程序上具有可操作性,《反傾銷協定》附件2又對調查機關采用“可獲得事實”規則具體化,以防止 WTO成員國的二次創作。具體涉及調查當局程序性的說明義務,特殊介質提供情形的保護,利害關系方盡其所能提供信息的可采納性,調查當局的二次說明義務以及利害關系方的申辯權,二手信息的核查必要性以及不利后果推定的謹慎性。

(四)功能性解釋

反傾銷程序的制度價值在于為國內產業提供貿易補救,以實現在國際貿易環境中的良性競爭,而不是對出口商進行懲罰。尤其在反傾銷調查程序發起的過程中,事先進行“有罪推定”,極易導致先入為主的結果。而調查機關在適用“可獲得事實”規則時也應該是中立的、不偏不倚的。因為 “可獲得事實”規則的第二信息源使接近實質真實的效果大打折扣,往往對利害關系方更為不利。但該規則的結果預斷性同時產生了激勵效應,即面對高額的傾銷稅率征收,促使利害關系方盡其所能與調查當局積極合作,以使調查當局通過正常價值和出口價格等其他信息的比對做出公正的裁決。

二、“可獲得事實”規則適用條件的分析

(一)利害關系方不允許使用必要的信息

1.關于必要的信息(necessary information)。“必要的信息”的語詞彈性使調查當局在適用“可獲得事實”規則時可以忽略客觀真實,從而要求利害關系方遵循其實踐經驗引導下所總結的一套規則體系。為了縫合《反傾銷協定》中的語義漏洞,WTO爭端解決機制試圖用個案分析來證成何為“必要的信息”。在《埃及對土耳其螺紋鋼筋反傾銷案》中,專家組報告對于“必要的信息”作了如下闡釋:“關于‘必要的信息’,結合第六條第八款以及附件2第1段,很明顯這是留給調查機關判斷的問題,由其決定什么信息是進行調查(計算、分析等)所必須的。”通過解讀專家組報告可以看出,何為“必要”完全出自調查當局自由裁量的范圍,只要其認為相關信息是反傾銷調查程序順利進行所需要的，即為“必要”的信息。加之,結合附件2第1段要求，調查當局在調查開始后應當向利害關系方說明需要提供的信息和信息組織的方式,可以得知“必要的信息”的解釋權最終由調查當局保留。

2.關于“不允許使用”(refuse access to)。“不允許使用”的外延包括兩個層面,第一個層面在于被調查方拒絕應訴或者消極應訴。在墨西哥針對中國的反傾銷調查程序中,中國出口企業的應訴率在30%以下,從而導致“可獲得事實”規則的頻繁使用。而在歐盟對韓國、中國臺灣的鋁電子秤反傾銷案中,調查當局基于利害關系方拒絕提供相關信息而采用申訴方提供的數據進行傾銷幅度計算。第二個層面在于被調查方雖提供相關信息,但該信息是不完整或不準確等有瑕疵的。在加拿大對中國的汽車擋風玻璃反傾銷案中,由加拿大出具的調查問卷中提示稱如果對問卷的回答不完整,相關信息將會忽略,并且使用正常價值中的最高傾銷幅度。可見在本案中,回答不完整構成“不允許使用”的特定情形。但是不完整、不準確的程度有多大才會構成第二層面中的“不允許使用”,并不存在一致性標準,故需要對其外延進行界定。

(二)利害關系方未在合理期限內提供必要的信息

對于何謂合理期限(reasonable period),《反傾銷協定》第6.1.1條提供了答復問卷具體的時間基準,規定為30天。但是,利害關系方可以根據相關情況提出延期申請,如果申請合理適當,一般會被調查當局應允。從美國、歐盟的立法以及實踐基礎上來看,大多將截止日期等同于合理期限,且不具有可伸縮性。在《美國對日本熱軋鋼反傾銷案》中,因日方未在美方所要求的截止日期前上交必要的信息,只是在美國實地核查前提供,美方據此為由拒絕日方后來上交的信息。為此,美日兩國就合理期限的解釋問題展開了激烈的爭論。美方堅持認為日方提交的信息超過了調查問卷要求的截止日期,因此可以適用“可獲得事實”規則。日方則認為美方對于合理期限做了狹隘解釋,曲解了《反傾銷協定》第六條第八款的實質意涵。對此,專家組報告指出:……我們承認為了有條不紊地進行調查,調查機關確實應當設立截止日期。然而,嚴格遵循這樣的截止日期,不會在任何情況下都成為作出沒有在合理期限內提供信息并因此適用可獲得事實這一結論的足夠基礎。后美國向上訴機構提出申請,上訴機構維持了專家組的工作報告。

(三)利害關系方嚴重妨礙調查

嚴重妨礙調查是“可獲得事實”規則適用條件的兜底性質的條款,為了防止利害關系方通過其他手段回避程序調查,這無異于是一種良好的立法方式。調查當局在進行反傾銷調查程序時,主要工作內容為獲取信息和核實信息。前者若遭受阻礙,由上述兩種情形得以救濟。故嚴重妨礙的范圍主要為核實信息這一環節。當然,若上述兩種情形都無法應對,則可以通過嚴重妨礙這一組合拳進行有力回擊。例如,《歐盟反傾銷法》第十八條第一款規定的“利害關系方提供了錯誤、誤導的信息”的情況,從條件設置來看,歐盟對“可獲得事實”規則的條件進行了示例性擴展。其實質也是嚴重妨礙調查當局順利進行反傾銷程序的一種情形,是另一種不合作的行為方式。

三、“可獲得事實”規則對于中國適用的啟示

(一)中國語境下“可獲得事實”規則的適用背景

“可獲得事實”規則在中國發端于2001年《中華人民共和國反傾銷條例》第二十一條,其是中國加入WTO后《反傾銷協定》的轉化成果。為了增加實務操作的便捷性與明確性,反傾銷調查部門的部門規章對“可獲得事實”規則做了具體細化。2002年3月13日,中國對外貿易經濟合作部頒布的《反傾銷問卷調查暫行規則》第二十五條規定了提供介質帶有病毒性信息應視為嚴重妨礙調查之情形,第三十一條對《反傾銷協定》“可獲得事實”規則適用條件進行了再闡釋。同日頒布的《反傾銷調查實地核查暫行規則》規定了阻礙實地核查的6種具體情形,包括拒絕實地核查、對實地核查提出異議、對于調查當局合理要求不積極合作、拖延核查、材料真實性完整性存有重大疑問以及存在明顯欺騙、隱瞞行為。2003年10月17日商務部頒布的《反傾銷產業損害調查規定》也對“可獲得事實”規則多有涉及。2004年,國務院結合機構編制以及其他因素對2001年條例進行了修改,但卻沒有涉及第二十一條“可獲得事實”規則的規定。

(二)注重WTO規定國內轉化適用的邏輯自恰性

通過對 “可獲得事實”規則適用條件之分析,加之專家組報告和上訴機構意見之權威以及歐美先進的立法實踐制度,筆者認為可以從以下四個方面對現有法律文本提供參考。

1.術語的矛盾性。對于“可獲得事實”規則的語義表達,各規范性文件在同一的主旋律中,利用中國語義的博大精深,對《反傾銷協定》進行了技術性解釋。在核查規則、損害調查規定以及2004年條例中都使用“已經獲得的事實和可獲得的最佳信息”,問卷調查中則采用“可獲得的事實和現有最佳材料”。不同文件中的語詞表述混亂極易對后續立法以及實踐操作中的解釋程序造成極大困擾。而在《反傾銷協定》中用“可獲得的事實”(facts available)來表述,其所采用的信息則用“最佳可獲得信息”(best information available)。筆者認為,為了保證術語的準確性與嚴謹性,不應草率地界定。由于2004年條例是上位法,故理應以其為基準。可獲得事實是調查機關從利害關系方以外的來源獲得的事實,而不包括從利害關系方已經獲得的事實,從這個角度來講,中國將“可獲得事實”的外延進行了擴大,混淆了“可獲得事實”的具體概念。綜上,筆者認為2004年條例應與《反傾銷協定》協調一致,采用“可獲得事實”一詞為宜。

2.未納入“不利的可獲得事實”。各國調查當局在適用“可獲得事實”規則時,將“可獲得事實”區分為“無偏向的”(neutral)或“不利的”(adverse)。該區分的依據在于《反傾銷協定》附件2第7段的規定,即利害關系方不予合作,將會導致比與該方合作更為不利的后果。由于上述區分對于利害關系方的商業利益將產生重大影響,在充分尊重反傾銷目的的原則下,為了更好地維護國內產業的發展,有必要制定“不利的可獲得事實”條款,以實現程序的連貫性,增加透明度與操作性。

3.“間接來源信息”檢測程序缺失。我國有關反傾銷立法文件中并未規定“間接來源信息”檢驗的具體方法。反觀《反傾銷協定》附件2第7段,其雖規定了間接來源信息使用的慎重性,并且對其進行不完全式列舉,包括公布的價格表以及海關報表等，但是卻未對具體的檢驗程序作出詳細說明。從《反傾銷協定》該條款的設置初衷,可以知悉檢驗的目的在于使“間接來源信息”真實可靠,防止調查當局在此過程中滋生出自由裁量權,從而影響結果的公正性。在此方面,美國的反傾銷法律做出了詳實的規定,不僅使申訴方所提供的信息作為“間接來源信息”的首要選擇,還將其證據效力區分為可靠性與關聯性。而且在實踐中,也存在利害關系方要求調查當局對“間接來源信息”進行核實的情形。

(三)積極尋求出口企業應對“可獲得事實”規則適用之策略

面對中國在反傾銷程序中始終扮演“傾銷方”的窘境,有必要使我國出口企業在應對反傾銷調查程序時積極行使貿易策略,以防止“可獲得事實”尤其“不利的可獲得事實”的濫用。采取的措施主要包括:在遭遇反傾銷調查時,積極應訴,并及時提交調查問卷所要求的信息。在調查當局給予的截止期限有失公允的前提下,可以申請延長,實現自己的程序權益。