政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制研究

杜勝利

（中國(guó)人民警察大學(xué) 政工系，河北 廊坊 065000）

科技創(chuàng)新治理改革無(wú)疑要涉及到政府和市場(chǎng)這兩種基本的資源配置機(jī)制，這也是我國(guó)全面深化改革的中心問(wèn)題，無(wú)論是從經(jīng)驗(yàn)方面還是從教訓(xùn)方面，我國(guó)現(xiàn)在的改革方向，就是堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用，我國(guó)政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制的改革路徑也正是沿著這一方向而進(jìn)行的。

一、政府科技創(chuàng)新宏觀治理的必要性

科技創(chuàng)新是有規(guī)律的創(chuàng)造性破壞活動(dòng)，“深化對(duì)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、科技管理規(guī)律、人才成長(zhǎng)規(guī)律的認(rèn)識(shí)”［1］，是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵舉措。科技創(chuàng)新管理就是要根據(jù)科技發(fā)展規(guī)律和創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律，對(duì)復(fù)雜而不確定的科技創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行管理。管理與科技創(chuàng)新之間具有直接的正相關(guān)性，科技創(chuàng)新管理需要?jiǎng)?chuàng)造一種新的更有效的資源整合范式，在管理思想、管理制度、管理體系、管理組織、管理模式及管理人才的培養(yǎng)等方面符合科技創(chuàng)新規(guī)律，才能實(shí)現(xiàn)雙方的良性互動(dòng)。

20世紀(jì)中期以后，基于資源配置中的市場(chǎng)失靈和政府失靈的兩難境地，西方政治學(xué)家和管理學(xué)家率先提出了治理理念，試圖找出市場(chǎng)機(jī)制與政府宏觀干預(yù)機(jī)制的科學(xué)結(jié)合方式，治理被認(rèn)為是解決市場(chǎng)失靈和政府失靈的重要機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的第三條道路。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府管理理念和實(shí)踐也隨之發(fā)生了根本性變革，由公共管理發(fā)展為公共治理，注重強(qiáng)調(diào)企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)的多元主體作用。政府由“統(tǒng)治”變?yōu)椤爸卫怼保康氖峭ㄟ^(guò)協(xié)商與合作解決公共產(chǎn)品的供給和社會(huì)秩序問(wèn)題。根據(jù)新的政府公共管理理論，治理是指政府的權(quán)力或強(qiáng)制并不是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的唯一途徑或主要途徑，而是更強(qiáng)調(diào)非政府力量的參與，發(fā)揮多重治理主體的作用。治理強(qiáng)調(diào)的社會(huì)參與度，要求各科技創(chuàng)新主體之間密切合作，在治理過(guò)程和方法上，更加關(guān)注多方訴求，使之更具適用性，以達(dá)到共贏的局面。基于政府傳統(tǒng)治理理念的創(chuàng)新，在科技創(chuàng)新治理中，政府是治理主體之一，不再是資源和機(jī)會(huì)的絕對(duì)壟斷者，不能再主要依靠行政權(quán)力來(lái)分配科技資源以解決科技創(chuàng)新問(wèn)題，尤其是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，更多依靠政府之外的市場(chǎng)和社會(huì)力量去實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新目標(biāo)是科技創(chuàng)新治理的主要趨勢(shì)。總之，政府宏觀治理理念表達(dá)了這樣幾層涵義：一是市場(chǎng)的決定性作用是其應(yīng)有之義，政府宏觀治理是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，所有政府行為都是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用的；二是政府是宏觀治理權(quán)威主體，而不是可有可無(wú)的主體之一，政府不僅是治理活動(dòng)的參與者，而且是治理活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，政府行為是決定治理效率和效果的決定性力量；三是在前兩個(gè)前提的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化、治理過(guò)程的互動(dòng)性、治理機(jī)制的靈活性、治理行為的法治化和制度化等等。理想的治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和理性的政府行為的結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。改革的一切方面都是要達(dá)到這樣一種理想狀態(tài)的努力嘗試，改革的一切活動(dòng)也是無(wú)限接近這一理想狀態(tài)的過(guò)程。

科技創(chuàng)新是科技與生產(chǎn)力發(fā)展緊密融合的復(fù)雜活動(dòng)，是推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的決定性力量，其構(gòu)成要素既包括創(chuàng)新主體，又包括創(chuàng)新環(huán)境，而政府既是科技創(chuàng)新的重要主體，又是科技創(chuàng)新環(huán)境的主要影響者。科技創(chuàng)新活動(dòng)本身的復(fù)雜性及其在社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展中的重要性，使得科技創(chuàng)新宏觀治理成為各國(guó)政府的必然選擇。又“由于科技創(chuàng)新事關(guān)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是國(guó)家安全的重要影響因素，因此，科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政府調(diào)控也成為現(xiàn)代國(guó)家或地區(qū)的一種常態(tài)。”［2］

新古典學(xué)派支持政府在科技創(chuàng)新中發(fā)揮重大作用的一般理論認(rèn)為，政府科技創(chuàng)新行為的合理性在于科技創(chuàng)新過(guò)程中的市場(chǎng)失靈，即在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮充分作用的條件下，無(wú)法有效配置科技創(chuàng)新所需的資源。作為市場(chǎng)主體的企業(yè)的生產(chǎn)和創(chuàng)新活動(dòng)不可避免地會(huì)存在外部性和風(fēng)險(xiǎn)性，其“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)于社會(huì)整體的邊際價(jià)值和對(duì)于私人部門的邊際價(jià)值不相等導(dǎo)致的自由市場(chǎng)在配置資源上的非優(yōu)”［3］，導(dǎo)致科技資源市場(chǎng)配置的失靈和低效率。在這種情況下，政府宏觀調(diào)控可以適時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，優(yōu)化科技資源的配置，促進(jìn)科技創(chuàng)新的進(jìn)程。

創(chuàng)新系統(tǒng)理論認(rèn)為，政府是重要的創(chuàng)新主體之一。政府、企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)以及教育、培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，他們的共同作用促進(jìn)了科技創(chuàng)新活動(dòng)的進(jìn)行，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的良性互動(dòng)促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新效率和科技轉(zhuǎn)化效率。特別是政府在制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、營(yíng)造良好環(huán)境等方面具有不可替代的作用。政府可以通過(guò)制定和實(shí)施政策法規(guī)，管理和規(guī)范系統(tǒng)中其它要素的創(chuàng)新活動(dòng)。政府可以持續(xù)推動(dòng)改革，不斷完善經(jīng)濟(jì)體制、行政體制、教育體制、金融體制、科技體制等，形成與新的科技創(chuàng)新模式相適應(yīng)的、并能促進(jìn)科技創(chuàng)新的制度體系。同時(shí)政府還可以根據(jù)國(guó)家重大發(fā)展需要，通過(guò)項(xiàng)目引導(dǎo)、直接投資和組織力量攻關(guān)等形式，直接參與科技創(chuàng)新活動(dòng)。

從現(xiàn)實(shí)科技創(chuàng)新治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在科技創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府也發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，世界各國(guó)政府在科技創(chuàng)新中的作用總體上呈現(xiàn)出加強(qiáng)之勢(shì)，所有科技強(qiáng)國(guó)無(wú)一例外都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的宏觀治理。一般認(rèn)為，根據(jù)政府在科技創(chuàng)新治理中的職能和作用發(fā)揮程度，世界各國(guó)有效的科技創(chuàng)新治理模式可以分為三種，一是以美國(guó)為代表的多元模式，二是以前蘇聯(lián)為代表的集中管理模式，三是以日、德等國(guó)為代表的混合模式。無(wú)論是哪種類型的國(guó)家，政府科技創(chuàng)新的宏觀治理功能都是顯而易見的。美國(guó)、德國(guó)、日本等科技先進(jìn)國(guó)家都普遍成立了由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人任主席的國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)或其他科學(xué)技術(shù)決策機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府高度重視科技創(chuàng)新管理，“總統(tǒng)科技助理（科學(xué)顧問(wèn)）、科技政策辦公室（OSTP）、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）、總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）共同組成美國(guó)科技政策管理體制中的‘四駕馬車’。OSTP是美國(guó)政府中唯一以科技管理為主要職責(zé)的部門。NSTC是美國(guó)重大科技政策、戰(zhàn)略和計(jì)劃的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員分別是副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員和部分主要官員。PCAST是美國(guó)重大科技政策、戰(zhàn)略和計(jì)劃的咨詢機(jī)構(gòu)，由OSTP主任和另外一名專家擔(dān)任共同主席，成員為來(lái)自科技界、教育界和企業(yè)界的專家，主要是向總統(tǒng)提供決策建議。”［4］各國(guó)還普遍通過(guò)立法、制定發(fā)展規(guī)劃、頒布國(guó)家科技政策等形式調(diào)動(dòng)國(guó)家科技資源為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展服務(wù)。而且政府在培育以科技創(chuàng)新為內(nèi)核的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面表現(xiàn)得尤為明顯，“近30年來(lái)，政府的作用總體上呈加強(qiáng)趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)了政府為企業(yè)提供商業(yè)環(huán)境并影響其競(jìng)爭(zhēng)力的作用。世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士國(guó)際管理學(xué)院在其每年進(jìn)行的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估中，都將政府作為決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的8個(gè)基本因素之一。”［5］總之，不論是從理論上還是從實(shí)踐上，政府科技創(chuàng)新的宏觀治理作用都是顯而易見的。

二、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向重構(gòu)政府宏觀治理模式

完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的決定性作用，政府調(diào)控作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分在資源配置中起輔助性作用，不論是古典的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是現(xiàn)代的有政府調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不論是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，本質(zhì)上都是以市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作為資源配置的基礎(chǔ)，而自發(fā)調(diào)節(jié)無(wú)所謂優(yōu)劣，規(guī)律都是自發(fā)的，否則不能稱之為規(guī)律，市場(chǎng)的缺陷本質(zhì)上是人對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識(shí)的局限性造成的。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，總有人適應(yīng)市場(chǎng)，總有人不適應(yīng)市場(chǎng)，政府宏觀調(diào)控本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的一個(gè)標(biāo)志就是有健全的政府宏觀調(diào)控機(jī)制。有效的政府宏觀調(diào)控是為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而不是代替市場(chǎng)，是為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展而不是阻礙市場(chǎng)發(fā)展，它是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下發(fā)揮資源配置的輔助作用，其作用范圍應(yīng)是市場(chǎng)不能或不該的領(lǐng)域。

當(dāng)前，很多研究把科技創(chuàng)新模式區(qū)分政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型，把以美國(guó)為代表的稱為市場(chǎng)主導(dǎo)型科技創(chuàng)新體制，把以日本、韓國(guó)等為代表的稱為政府主導(dǎo)型科技創(chuàng)新體制，而且兩者都取得了成功。這種涇渭分明的區(qū)分都忽略了一個(gè)基本的事實(shí)，那就是它們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都是發(fā)達(dá)的和較完善的，沒(méi)有完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府主導(dǎo)的成就不會(huì)持久。因此，我們現(xiàn)在必須明確回答，科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力和驅(qū)動(dòng)力到底是什么？唯一的答案就是市場(chǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類走向繁榮的唯一道路。歷史已經(jīng)通過(guò)正反兩方面的實(shí)踐反復(fù)證明了這一思想的正確性。我們看到，三次工業(yè)革命都是首先在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相繼發(fā)生，從而改變了人類的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式。我們還看到，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，是基于這樣一個(gè)發(fā)展事實(shí)：從數(shù)千年自給自足的自然經(jīng)濟(jì)到引入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立。從一定意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)“富起來(lái)”階段就是一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展和完善的階段。由此，我們可以認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)人類社會(huì)向更高文明發(fā)展的動(dòng)力源泉和制度保障。只有在充分競(jìng)爭(zhēng)和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，才能為各市場(chǎng)參與者提供發(fā)揮最大化潛力的空間，從而激發(fā)市場(chǎng)參與者不斷創(chuàng)新技術(shù)以反映自身價(jià)值的內(nèi)在沖動(dòng)，這與政府經(jīng)濟(jì)和政策經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下的市場(chǎng)本質(zhì)不同。

市場(chǎng)在資源配置中的高效率，意味著必須確立市場(chǎng)機(jī)制在科技創(chuàng)新活動(dòng)中的決定性作用。科技創(chuàng)新是一種復(fù)雜的知識(shí)生產(chǎn)勞動(dòng)，它與一般的物質(zhì)生產(chǎn)勞動(dòng)有著類似的要素和結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)要素也包括勞動(dòng)者、生產(chǎn)資料和生產(chǎn)工具。科技資源配置主要是指在科技活動(dòng)主體、時(shí)間和空間上，依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)由各種生產(chǎn)要素組成的科技資源的合理流動(dòng)，以最大限度地提高科技產(chǎn)出效率。科技資源的合理配置和科技創(chuàng)新活動(dòng)的順利開展都離不開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置功能和信息傳遞功能。一方面，科技創(chuàng)新中各主體創(chuàng)新活動(dòng)所需要的各類要素都處于市場(chǎng)機(jī)制的配置范圍中。我國(guó)市場(chǎng)化的成就首先表現(xiàn)在企業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)入和退出，市場(chǎng)價(jià)格及其背后的供給和需求引導(dǎo)資源流向效率更高的企業(yè)和行業(yè)。在市場(chǎng)條件下，高校等科研機(jī)構(gòu)也面臨著越來(lái)越多的市場(chǎng)影響，包括其經(jīng)費(fèi)來(lái)源越來(lái)越依賴于滿足市場(chǎng)需求的技術(shù)供給能力，其科研力量越來(lái)越依賴于人才價(jià)格或者來(lái)自科研工作預(yù)期收益的激勵(lì)。另一方面，大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的產(chǎn)出將接受市場(chǎng)的嚴(yán)格檢驗(yàn)，通過(guò)選擇機(jī)制逐漸淘汰劣勢(shì)部門。這表現(xiàn)在作為教育部門產(chǎn)出的畢業(yè)生需要與社會(huì)發(fā)展需求、特別是市場(chǎng)需求相吻合；大學(xué)的技術(shù)供給必須與企業(yè)的需求相吻合，才能獲得足夠的科研經(jīng)費(fèi)支持；企業(yè)的產(chǎn)品必須能夠滿足和吻合市場(chǎng)的需求，才不至于被市場(chǎng)淘汰。這兩方面都意味著，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色，企業(yè)面臨國(guó)內(nèi)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，科研機(jī)構(gòu)也面臨越來(lái)越明顯的國(guó)內(nèi)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)（引進(jìn)技術(shù)與自主研發(fā)呈現(xiàn)替代關(guān)系）。科技創(chuàng)新的最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的微觀表現(xiàn)，一定是能夠滿足市場(chǎng)需求的企業(yè)利潤(rùn)和產(chǎn)值的增加。市場(chǎng)機(jī)制有效配置科技資源的模式，一般可以保證創(chuàng)新體系內(nèi)科技、生產(chǎn)、銷售三個(gè)環(huán)節(jié)的高投入（資金、技術(shù)、人才等）、高轉(zhuǎn)化率和高產(chǎn)出效應(yīng)。

所以，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號(hào)）提出，“要把握好技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)成為優(yōu)化配置創(chuàng)新資源的主要手段，讓企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體力量”［6］，構(gòu)建政府支持企業(yè)科技創(chuàng)新“市場(chǎng)需求—能力供給—環(huán)境制度”結(jié)構(gòu)框架。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的迫切任務(wù)不是討論政府該不該參與科技創(chuàng)新，也不應(yīng)借口由于我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府直接參與科技創(chuàng)新活動(dòng)。當(dāng)務(wù)之急，一是加快全面深化改革，盡快健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；二是政府時(shí)時(shí)要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下活動(dòng)，不能借口市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不成熟來(lái)不斷強(qiáng)化政府功能，否則政府和市場(chǎng)的關(guān)系永遠(yuǎn)不清晰。

三、不斷創(chuàng)新政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制

政府宏觀治理機(jī)制是一個(gè)各要素相互聯(lián)系的體系，它不是單一的、孤立的抽象存在。其要素包括目標(biāo)、環(huán)境、主體、動(dòng)力和方法等，政府宏觀治理機(jī)制就是指政府作為治理主體在一定的環(huán)境或范圍內(nèi)，在某種驅(qū)動(dòng)力的作用下，通過(guò)選擇某些方式方法實(shí)現(xiàn)政府宏觀治理目標(biāo)的過(guò)程。政府科技創(chuàng)新宏觀治理機(jī)制的不斷創(chuàng)新，是通過(guò)政府宏觀治理系統(tǒng)的組織或要素之間的相互作用，實(shí)現(xiàn)科技持續(xù)創(chuàng)新。政府治理機(jī)制創(chuàng)新是科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保障，目前關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府管理職能，創(chuàng)造有利于科技創(chuàng)新的科技管理體制。

第一，建立健全科技創(chuàng)新政策法規(guī)。科技先進(jìn)國(guó)家的一個(gè)共同特點(diǎn)就是支持科技創(chuàng)新的法律法規(guī)比較完善，而且更新及時(shí)，能夠做到與時(shí)俱進(jìn)。在科技創(chuàng)新治理方面主要是依法而行，不論是從立法方面和還是從執(zhí)法方面效率都很高，法律體現(xiàn)的中心思想就是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，激勵(lì)創(chuàng)新，保護(hù)創(chuàng)新，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)科技創(chuàng)新的活力，加速科技成果的轉(zhuǎn)化。在我國(guó)目前的科技立法中，某些領(lǐng)域存在立法真空點(diǎn)，存在滯后性，一些科技法律制度還欠完善，科技法律的實(shí)施仍不盡如人意。在我國(guó)，一方面，建立健全促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)。一是進(jìn)一步完善《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。應(yīng)該在企業(yè)界和科技教育界專家的廣泛參與下，結(jié)合國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，完善作為科技基本法的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的結(jié)構(gòu)體系和具體內(nèi)容。二是進(jìn)一步完善促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)體系。圍繞科技創(chuàng)新中的人、財(cái)、物和保障措施等創(chuàng)新要素以及科技計(jì)劃、科技研發(fā)、科技應(yīng)用等創(chuàng)新環(huán)節(jié)，分別制定和完善各科技單行法規(guī)，根據(jù)地方科技創(chuàng)新實(shí)踐的需求推進(jìn)地方科技立法，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建較為完善的科技法體系，為科技創(chuàng)新提供有力的法治保障。另一方面，完善促進(jìn)科技創(chuàng)新政策。進(jìn)一步落實(shí)普惠的財(cái)稅政策，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)技術(shù)中心以及民辦科研機(jī)構(gòu)、進(jìn)口科研用品實(shí)行關(guān)稅優(yōu)惠。繼續(xù)研究和推廣技術(shù)人員和管理人員股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)分期納稅，有限合伙制創(chuàng)投企業(yè)投資高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，非獨(dú)占許可使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收減免，中小高新技術(shù)企業(yè)向個(gè)人股東轉(zhuǎn)贈(zèng)股本個(gè)人所得稅分期繳納等政策。通過(guò)財(cái)稅政策調(diào)整和金融手段應(yīng)用來(lái)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)，引導(dǎo)科技企業(yè)向高校和科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入。另外，國(guó)家可以比照在基礎(chǔ)教育方面收取基礎(chǔ)教育附加費(fèi)和公路收取車輛“路橋費(fèi)”的形式，對(duì)企業(yè)增設(shè)科技創(chuàng)新附加稅。同時(shí)對(duì)于那些主動(dòng)投入科學(xué)技術(shù)和新產(chǎn)品自主研發(fā)、或通過(guò)科技研發(fā)合同向高校、科研機(jī)構(gòu)注入創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)的企業(yè)，可免除同等數(shù)額的科技創(chuàng)新附加稅，投入巨大者，國(guó)家還可給予一定補(bǔ)貼。收取基礎(chǔ)教育附加費(fèi)和公路收取車輛“路橋費(fèi)”的形式有效地促進(jìn)了基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，并在短短十多年間就實(shí)現(xiàn)了我國(guó)公路特別高速公路建設(shè)的跨越式發(fā)展。國(guó)家對(duì)企業(yè)增設(shè)科技創(chuàng)新附加稅的目的不在于國(guó)家財(cái)政增收，更不是要增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，而是希望通過(guò)建設(shè)一種機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)合與互動(dòng)，促進(jìn)和激勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新。

第二，賦予科技創(chuàng)新活動(dòng)更大的自主權(quán)。充分發(fā)揮企業(yè)科技創(chuàng)新的主體作用，鼓勵(lì)支持高科技企業(yè)發(fā)展，支持大中型企業(yè)建立高水平的研發(fā)機(jī)構(gòu)，加大研發(fā)資金投入，積極進(jìn)行產(chǎn)品關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)的研究。激發(fā)小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，政府要不斷完善有利于科技創(chuàng)新的平臺(tái)建設(shè)。再造科研項(xiàng)目管理流程，賦予科研人員更大的科技創(chuàng)新自主權(quán)。2018年7月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》。《通知》指出，要“貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域‘放管服’改革要求，建立完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，按照能放盡放的要求賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，減輕科研人員負(fù)擔(dān)，充分釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。”［7］為此，要充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理中的重要作用，通過(guò)實(shí)行項(xiàng)目委托管理制度，改變目前行政主管部門對(duì)項(xiàng)目管理偏多、偏細(xì)、不夠科學(xué)的狀況。各委托方（各行政主管部門）規(guī)定好權(quán)利義務(wù)、成果交付形式和雙方認(rèn)可的監(jiān)管方式后，不再過(guò)問(wèn)日常科研過(guò)程，把更多的精力放在做好項(xiàng)目服務(wù)上。在研究任務(wù)部署和整個(gè)研究開發(fā)過(guò)程中，科研人員具有技術(shù)路線制定的決策權(quán)，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按規(guī)定具有科研團(tuán)隊(duì)組建的自主權(quán)，并根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)展需要具有相應(yīng)的調(diào)整權(quán)。在科研經(jīng)費(fèi)管理方面，按照資金分類實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的資金協(xié)商管理制度，進(jìn)一步下放科研資金管理權(quán)，在加大資金宏觀監(jiān)管的基礎(chǔ)上擴(kuò)大科研單位的管理權(quán)限，項(xiàng)目承擔(dān)單位依據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡使用、共用共享的原則對(duì)直接費(fèi)用具有調(diào)劑權(quán)。處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系，堅(jiān)持監(jiān)督檢查的“減法”原則和服務(wù)方式的“加法”原則相結(jié)合，強(qiáng)化單位法人責(zé)任，為科技創(chuàng)新活動(dòng)創(chuàng)造寬松自由的環(huán)境。

第三，加強(qiáng)科技創(chuàng)新基地布局和資源開放共享。研究科技創(chuàng)新基地和平臺(tái)建設(shè)的總體布局，探索穩(wěn)定支持機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)；按照分層建設(shè)、分級(jí)管理的原則，推進(jìn)科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)，提升開放共享服務(wù)水平；落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開放的意見》，加強(qiáng)科研儀器設(shè)施、科學(xué)數(shù)據(jù)等科技資源的開放共享；建立統(tǒng)一開放的網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和評(píng)估激勵(lì)辦法，推進(jìn)科技資源開放共享；加快發(fā)展技術(shù)市場(chǎng)，研究制定技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)高校和科研院所建立健全技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，以信息化網(wǎng)絡(luò)連接各區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)，推動(dòng)跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移。

第四，建設(shè)全流程“嵌入式”科技監(jiān)督評(píng)估體系，為科技計(jì)劃管理改革保駕護(hù)航。建立科技計(jì)劃管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，成立戰(zhàn)略咨詢與綜合評(píng)審委員會(huì)，初步建成公開統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)。研究制定專業(yè)機(jī)構(gòu)遴選規(guī)則，改造現(xiàn)有科研管理事業(yè)單位；制定監(jiān)督評(píng)估通則和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，初步形成新的管理體制和組織實(shí)施機(jī)制。在各級(jí)科技管理部門設(shè)立科技監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保政府科技計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，并動(dòng)態(tài)跟蹤科技創(chuàng)新績(jī)效。要重點(diǎn)加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理方面的制度化建設(shè)，嚴(yán)格科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，明確各類科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍。綜合運(yùn)用“制度+合同+技術(shù)”手段，實(shí)行事前承諾、事中隨機(jī)抽查和重大監(jiān)督、事后績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，提高科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和效益，注重方式創(chuàng)新，實(shí)施包容審慎監(jiān)督，強(qiáng)化精簡(jiǎn)檢查，為科研人員“松綁助力”。基本建成統(tǒng)一開放的國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)和中央財(cái)政科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。制定五類國(guó)家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）和經(jīng)費(fèi)管理辦法，實(shí)行項(xiàng)目分類管理。

第五，不斷完善科技創(chuàng)新相關(guān)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體之一，具有企業(yè)性質(zhì)，生產(chǎn)以知識(shí)服務(wù)為主的勞動(dòng)價(jià)值，其機(jī)構(gòu)主要包括各類孵化器、科技信息中心、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)等。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生不是政府培育的結(jié)果，而是和其它各種企業(yè)一樣產(chǎn)生于市場(chǎng)需求，具有技術(shù)服務(wù)、信息咨詢、技術(shù)評(píng)估、技術(shù)經(jīng)紀(jì)等功能。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是各創(chuàng)新主體聯(lián)系的紐帶，政府應(yīng)通過(guò)立法明確科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)地位。具有研發(fā)性質(zhì)或直接服務(wù)于高科技企業(yè)的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)可享受與高技術(shù)企業(yè)相同的政策。確認(rèn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍和利用相關(guān)資源推介科技項(xiàng)目的權(quán)利，明確保護(hù)科技經(jīng)紀(jì)人的合法利益，鼓勵(lì)其參與科技成果的經(jīng)紀(jì)活動(dòng)，切實(shí)保障中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益與收益。另外，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要不斷完善信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建服務(wù)于科技創(chuàng)新主體的信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)做好市場(chǎng)供求之間的信息溝通、項(xiàng)目中介和咨詢服務(wù)。