新監察體制下人民監督員制度的轉向*

王學輝，劉昕苗

(西南政法大學行政法學院(監察法學院),重慶 400031)

一、問題的提出

人民監督員制度是通過規范的程序將檢察機關自偵案件活動置于人民群眾監督之下的一種制度創新。該制度不僅貫徹了黨的十八屆三中、四中全會提出的對公權力行使予以規范的精神，而且跳出了長期以來人民群眾對個案監督處于“有權利，無程序”的尷尬境地。該制度的設置不僅契合人民主權理念，還彌補了人大監督和媒體監督難以操作或無法進行有效監督的缺陷。更為重要的是，人民監督員制度一直以具體化、制度化、可操作的形式存在，在人員選任、管理、監督范圍等方面均有章可循，因此，該制度的創立和實施具有相當的現實意義。

自《中華人民共和國監察法》(下稱《監察法》)將檢察機關查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合至監察機關后，人民監督員制度面臨著存廢問題。作為一項以公民權利監督公權力的制度安排，在新的監察體制下該如何生存與發展已經在學術界引起了廣泛的討論。“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷休?！盵注][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍譯.北京：商務印書館，2012.185.基于人民監督員制度的本質屬性和加強監察機關自身監督和制約的要求，人民監督員制度應當轉向作為一種監督監察機關調查職務犯罪行為的一種外部監督制度,以期實現對監督權的人民監督這一美好的愿望。

二、人民監督員制度去留的爭論

自《監察法》規定由監察機關對所有行使公權力的公職人員享有調查職務犯罪的權力后，人民監督員制度存在的前提——檢察機關直接受理偵查案件的權力已不存在。新的監察體制下的人民監督員制度何去何從就成了亟須解決的問題。目前學術界爭議較大，提出了五種選擇方案：

(一)轉隸監察機關并保留原有的監督范圍。有學者提出將人民監督員制度并入監察機關使之成為監督監察機關的內部監督制度，并維持現有人民監督員制度的監督范圍[注]〔5〕秦前紅.國家監察機關制度試點改革中的兩個問題[J].四川師范大學學報(社會科學版),2017,(3).。該方案因繼受了人民監督員制度現有的實踐經驗而具有很強的操作性，避免了制度變革帶來的不確定因素。但該方案并未正確理解人民監督員制度的權利屬性問題。從人民監督員制度的發展歷程來看，人民監督員制度在對個案進行監督時行使的是一種公民權利。該制度產生的根本原因主要有兩點：第一，公權力與利益的聯系過于緊密；第二，公權力的運作過程不公開、不透明沒有來自權力外圍力量的牽制，權力尋租也就沒有了任何顧忌[注]黃鳳蘭,甫玉龍.論加強公民權遏制公權力腐敗的法律完善[J].理論前沿,2006,(17).。在這種環境下，為了確保公民權利不受公權力的肆意侵害，其必須參與公權力實施的過程以維護公民權利。由此可知，公民權利不僅僅是公共權力運行的終極目標，也是監督制約公共權力行使的最根本的手段。雖然法律賦予了人民監督員制度剛性監督的權力，但這并不表明人民監督員所擁有的公民權屬性會轉變成為公權力。公民權并不是一種單一的權利，而是一種權利的復合體。且其每個組成要素分別與其相應的制度機構緊密聯系，從而使得每種權利的實現獲得了制度化的保障。研究權利只有在特定的制度化環境中才有意義，因而也只有在特定的物質條件下才能實現[注]陳鵬.公民權社會學的先聲——讀T·H馬歇爾《公民權與社會階級》[J].社會學研究,2008,(4).。以前人民監督員對檢察機關自偵案件的監督制約機制是人民監督權具體化的表現形式，是為了讓公民權利能夠在公權力機關中得以有效地實施，其并沒有改變人民監督員制度的公民權屬性。因此若將人民監督員制度轉隸于監察機關成為監察機關一種內部監督制度則有違人民監督員的公民權利屬性。

(二)轉隸監察機關并擴大人民監督員的監督范圍。有學者提出將人民監督員制度并入監察機關中，并監督監察機關的所有監督行為〔5〕。這意味著將人民監督員制度的職能與工作人員一并轉隸監察機關并擴大人民監督員制度的監督范圍，即監督監察機關調查職務犯罪行為和職務違法行為。該方案擴大了人民監督員制度的監督內容，肯定了該制度的監督地位。但人民監督員制度監督范圍的擴大，不僅會引發人民監督員相應職責的改變，還會使人民監督員制度的法律地位發生變化。由此可知，該方案使人民監督員制度變動的成本不可估量。筆者認為，人民監督員制度的變革應遵循制度創設的“路徑依賴”，既要加強人民監督員制的實效，又不能隨意擴大其監督范圍。在選擇該制度去留的方案中，應考慮變革所帶來的社會成本、預測變革的風險系數以及社會效果。因此，應將人民監督員制度的監督范圍限定在合理的范圍之內，使其在特定的范圍發揮重大的或決定性的作用。相比而言，如若保持人民監督員現有的監督范圍，只是轉變其所監督的對象，在現有的理論基礎和實踐經驗上進行調試，不但能夠大大降低制度變革所帶來的風險，而且還能提高人民監督員制度的效率。

(三)保留在人民檢察院以監督檢察機關公訴權的行使。有學者提出應將人民監督員制度保留在人民檢察院，并對檢察機關公訴權的行使且以職務犯罪公訴權的行為為監督重點[注]高一飛.國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路[J].中州學刊,2018,(2).。理由是，人民監督員制度設計初衷是該制度所監督的客體——監督檢察權是確定的，但職務犯罪偵查活動所具有的專業性、秘密性的特性使得人民監督員制度的監督效果不甚理想。新監察體制下人民監督員制度可以學習美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會制度的相關經驗，將檢察機關的起訴行為作為人民監督員制度所監督的對象。該方案的可取之處在于：第一，防止不當不起訴，我國現行法律規定檢察機關行使起訴權具有一定的裁量權，這給濫用公訴權留有一定的空間。人民監督員制度的引入有助于增強檢察機關起訴行為的透明度，規范起訴權的行使。第二，防止不當起訴，檢察機關應認知審查起訴材料及相關證據，對不符合起訴條件的案件應依法作出不起訴的決定，防止將其帶入審判程序。人民監督員制度的引入能更好的保障當事人的合法權益，實現懲治犯罪和保障人權的統一。但該方案忽略了檢察機關對起訴權的監督機制已趨于完備。我國刑事訴訟法第171條、175條、176條、177條已分別從公安機關、被害人、被不起訴人三方面對濫用起訴權的行為加以規制，對檢察機關的起訴權形成了完整的內外監督相結合的局面。若此時再引入人民監督員制度，在制度安排上則存在疊床架屋之嫌，且有可能讓監督流于形式，變成“監督秀”。

(四)保留在人民檢察院以監督除職務犯罪以外的其他法律活動。有學者主張維持現有的人民監督員制度不變，將其監督范圍調整為監督除職務犯罪以外的其他法律活動[注]秦前紅.國家監察機關制度試點改革中的兩個問題[J].四川師范大學學報(社會科學版),2017,(3).。該方案的提出意味著人民監督員職能和工作人員保持不變，只改變人民監督員制度的監督范圍，擴大人民群眾對檢察工作的“參與”度。但該方案會使人民監督員制度陷入新的困境。根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條的規定，檢察機關不但具有偵查職務犯罪行為的職權、還有對公安機關偵查案件的審查監督權、起訴權、以及對案件判決、裁定的執行和監獄、看守所的監督權。檢察機關的上述職能非常多，人民監督員是否能承擔如此廣泛的任務是值得思考的。筆者認為，人民監督員制度設計的初衷實際上是讓人民監督員來評價檢察機關的執法活動是否符合公平、正義的要求。這一特點決定了人民監督員只能是普通民眾而非專業人士。因此其監督的范圍只能限于事實判斷方面。如若把檢察機關的上述職能納入人民監督員制度的監督范圍，已經超出了人民監督員能力的承受范圍，成為其不能承受之重。

(五)保留在人民檢察院，監督職務犯罪的部分行為以及監督所有擬不起訴案件。有人提出檢察機關查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合至監察機關以后，人民監督員的監督范圍應只包括除“應當立案而不立案或者不應當立案而立案的”“違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的”“擬撤銷案件的”“檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的”以外的其他六種情形。同時基于對普通刑事犯罪中自由裁量權的濫用以及人民監督員制度如果是監督所有案件不具有可操作性，僅將檢察機關擬不起訴的案件監督范圍擴大到所有類型[注]尹戈.人民監督員制度的理論重構[J].成都理工大學學報(社會科學版),2018,(1).。該方案對檢察機關查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合至監察機關的認識存在偏差。當檢察機關職務犯罪偵查權轉隸于監察機關后，人民監督員制度運行的基礎不復存在，對上述提到的職務犯罪的程序事項再也沒有監督的權利，同時針對檢察機關擬不起訴行為的監督上文已加以論述，在此就不再贅述。

筆者認為，在新的監察體制下，人民監督員應成為監督監察機關調查職務犯罪行為，保障其有序、公正、廉潔運行，維護社會公平正義的一種外部監督制度。將人民監督員的工作機構和人員轉向監察機關，維持該制度現有的監督范圍，而諸如人民監督員制度的啟動、評議、復議制度等皆可遵循現有的相關規定。這條出路既體現了創設人民監督員制度的根本目的，又符合人民監督員制度的本質特征、性質、范圍及功效，具有相當的合理性。

三、為什么人民監督員制度要轉向監察機關

從《監察法》規定可知，監察機關的設立具有兩大特點：一是監督范圍廣泛；二是權力厚重，反腐敗力量集中?！侗O察法》第3條、第15條規定其監督范圍是所有行使公權力的公職人員。監察機關的設立是將行政監察部門、預防腐敗工作機制和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來。面對如此趨于集中的監察權，誰來監督監察機關成了人們心中的追問。而人民監督員制度秉承了人民主權理念和繼承了我黨依靠群眾的光榮傳統，轉向去監督監察機關是基于監察機關自身監督的要求和人民監督員制度轉型的需要。

(一)加強監察機關自身監督的需要

我國監察機關是法律規定的專職機關，其在履職中以監察權為核心可采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這樣的制度安排表明監察機關責任重大、位高權重。因此，我們不僅要強化對監察對象的監察，更要加強對監察機關自身的監督制約。目前我國對監察機關的監督制約機關已有不少，上至中共中央及政治局、政治局常委會和中紀委監督，下至地方本級黨委及其常委會和紀委的監督，在國家機構內有全國人大和地方各級人大及常委會的監督，還有各級政協的監督[注]〔11〕童之偉.對檢監察機關的自身監督制約何以強化[J].法學評論,2017,(1).?！侗O察法》第4條規定監察機關應與審判機關、檢察機關、執法部門相互制約。第54條規定監察機關應受民主監督、社會監督、輿論監督。第55條規定監察機關需要設立內部專門監督機構進行自我監督。上述所有的監督路徑都可對監察機關行使職權進行監督制約，但其具體形式可能過于抽象概括、實難落地?，F行的監督制約路徑中雖有眾多監督手段，但沒有穩定的制度安排往往難以操作，這使監督流于形式。域外成功的反腐經驗表明，建立以民眾參與的外部社會監督制度，不僅可以彌補現有監督路徑的不足，而且可以有效防止監察機關濫用權力，加強人權保障，這有利于增強社會公眾對監察機構的理解和信任，促進反腐工作的順利開展。

(二)人民監督員制度的轉型要求

人民監督員制度是基于監督檢察機關辦理自偵案件而設立的，這也是人民監督員制度存在的基礎，在過去十多年的實踐中，該制度對公權力的監督作出了巨大的貢獻。由于人民監督員制度存在的基礎發生了改變，該制度亦應進行相應轉型。筆者認為，首先，將人民監督員制度轉向監督監察機關調查職務犯罪行為的外部監督制度正是順應了國家監察體制改革的潮流。與被監察人的力量相比，作為擁有監察權的監察機關始終處于優勢地位，盡管我國《監察法》對被監察人的權利保障也有明確規定，對監察機關的權力也建立了相應的監督制約機制，但現有的監督制約機制明顯不足以制約監察機關和監察人員。這種明顯的優劣對比是無法在短時間內通過“補強——限制”的方式得到根本的扭轉。此時作為第三方的人民監督員制度的介入，對監察機關調查職務犯罪行為進行監督，則有利于促使已經失去平衡的杠桿再次趨向平衡[注]陳衛東.人民監督員制度的困境與出路[J].政法論壇,2012,(4).。其次，人民監督員制度轉向監督監察機關調查職務犯罪行為，不但能繼承該制度現有的理論和實踐經驗，而且可以降低制度轉型帶來的社會成本以及其他不確定因素，在監察體制改革中發揮更為積極有效的作用。最后，由于是人民群眾的監督，也可讓監察機關的權威性和可信度大大提升，這是外部監督的必然效應，同時也充分彰顯了保障人權的價值。

由此可知，“單靠運用權力來監督制約權力是不夠的，只有在以權力監督制約權力以外，人民群眾依據憲法享有和運用基本權利參與制約權力以后，歷史才真正翻到了嶄新的一頁。”〔11〕人民監督員制度的特性反映了權利監督制約權力的優勢，使得該制度在新監察體制下能夠更好地發揮作用。

四、轉向后與相關制度的銜接

我們應該肯定原有的人民監督員制度的總體設計思路是可行的。但若要提高人民監督員制度轉向后的監督效果，則應在既定框架內注意與相關制度的銜接，確保各種監督模式相互之間的配合以實現監督的成效。為了保證人民監督員制度與人大監督制度、檢察機關監督制度及監察機關自身監督制度的有機統一，在與相關制度銜接時應遵循以下三個方面[注]秦前紅等.人民監督員制度的立法研究[M].武漢：武漢大學出版社，2010.81.：一是對于成文法有明確規定的，必須嚴格按照有關法律、法規的規定辦理，人民監督員制度不能與現行法律、法規的規定相沖突；二是在制度銜接過程中，要遵循法律、法規的規定，正確適用相關法律規范；三是在銜接中，如果沒有明確的規范指引時，得遵守相關法律規范的基本原則，不能突破先前法律規范的目的與基本價值所昭示的評判標準。

(一)人民監督員制度與人大監督制度的銜接

人民監督員制度與人大監督制度分別是從微觀和宏觀的角度對監察權進行有效規制的制度安排。雖然它們均是基于人民主權思想而產生的，但在監督地位、監督方式和監督效力上存在明顯差異。從監督地位來看，人大監督權即人民代表大會的監督權是由憲法所賦予的，是憲法和法律明確規定的法定監督的范疇，雖然目前還沒有人民監督員監督監察機關的法律規定，但即便由監察機關制定相關的法律規范或者由全國人大制定《中華人民共和國人民監督員法》，其合法性也必須在現行憲法的框架內來構建。由此看來該制度的監督地位必須在人大監督之下；從監督方式來看，人大的監督是一種宏觀上的監督，主要通過聽取和審議專項報告、組織執法檢查、詢問或者質詢等方式進行，并不涉及具體的個案。人民監督員制度和人大監督相比是一種微觀的監督，如人民監督員對監察機關監督事項的答復有異議的，可以通過查看監察機關處理意見及主要證據目錄、相關法律規定的材料進行評議和表決，并可通過復議方式對監察機關聽取人民監督員意見決定后的情況提出異議。這樣一來，人民監督員所監督的案件可能更加全面、客觀；從監督效力上看，人大監督是一種由憲法規定的權力監督，代表著最高層級的國家機關的意志，其監督效力受憲法保護并具有強制性，因此監察機關必須服從人大的監督[注]青格勒圖,烏云巴特爾.人民監督員制度與人大監督銜接設想[J].人民檢察,2005,(1).。人民監督員制度是公民監督權的一種具體的實施形式，其主要依靠主觀判斷和常識積累來約束監察機關職務犯罪行為調查程序的制度。

兩者的共性是建立二者間銜接機制的前提，而差異性和功能互補性為建立銜接機制提供了必要性和可能性[注]陳新生.人民監督員監督與人大監督之互補與銜接[J].人大研究,2008,(11).。人大監督因憲法所賦予而具有最高性和根本性，也可以說人民監督員制度的監督是人大監督的具體化，因此該制度的構建必須在憲法規定的范圍內。在監督監察機關辦案的過程中，可規定人民監督員向人大報告監察機關接受人民監督員監督的具體情況，包括案件類別、監督內容、監督結果等，進而拓展人大對監察機關工作了解的渠道和途徑[注]周永年.人民監督員制度概論[M].北京：中國檢察出版社，2008.9.。特別是對經過人民監督員評議之后仍有異議的案件，要重點對人大進行報告和說明。這樣可以提高人大對監察機關的監督效率，也使人大的監督更加具有針對性。其次，人大監督也可對人民監督員的監督活動予以指導。如人民代表大會對監察機關的特殊案件進行質詢時，不但監察機關必須答復，人民監督員應積極配合針對此質詢案展開監督工作并將工作結果報告人大。

(二)人民監督員制度與檢察機關監督制度的銜接

人民監督員制度與人大監督制度的銜接問題屬于縱向層面的范疇，橫向層面則是人民監督員制度與檢察機關以及監察機關自我監督制度的銜接問題。人民監督員制度與檢察機關監督制度均是基于權力制衡原則對監察機關調查職務犯罪行為進行程序性監督的制度。權力制衡原則分為以權力制約權力和以權利制約權力兩種基本形式。以權力制約權力的典型特征是在工作流程中給相互沒有隸屬關系的工作伙伴設置制度性關卡或限制[注]童之偉.對檢監察機關的自身監督制約何以強化[J].法學評論,2017,(1).。權利制約權力，則是指給民眾“廣泛分配權利——擴大權利的廣度，以抗衡權力的強度”[注]郭道暉.權利與權力的對立統一[J].法學研究,1990,(4).。

在筆者看來，人民監督員主要是對監察機關調查職務犯罪行為中的八種情況進行監督，檢察機關則是通過審查起訴對監察機關辦理的案件進行監督。其主要審查的內容包括：犯罪事實、證據、非法證據排除、查封、扣押、凍結財物的清單及擬不起訴的決定。檢察機關需要依法對監察機關移送職務犯罪案件的事實進行審查，因犯罪事實是檢察機關提起公訴的重要理由之一。因此檢察機關對監察機關所辦案件的審查應屬于一種實質性的審查。查清事實后，檢察機關應依據我國刑事訴訟法第52、56、57條的規定對監察機關移送的證據材料進行審查，審查監察機關收集的證據是否符合我國刑事訴訟法對證據的“三性”要求，并且所有案件均要遵守非法證據排除規則。由于人民檢察院在法庭的調查階段需要對證據的合法性作出解釋和說明，因此人民檢察院在審查階段，必須對證據的合法性進行嚴格的審查[注]我國法院通過非法證據排除規則，排除了一部分非法證據，并且在個別案件中被告人獲得無罪釋放，顯示法院對公安機關和檢察機關的制約，實現了審判中心主義的訴訟模式。參見易延友.非法證據排除規則的中國范式[J].中國社會科學,2016,(1).。

其實，人民監督員制度與檢察機關的監督交叉點是“擬不起訴”情形?！皵M不起訴”的情形主要有兩種狀態：首先，如果人民監督員不同意“擬不起訴”，筆者認為，當檢察機關決定不起訴時，不但需要把處理結果告知監察機關，同時也應向人民監督員作出不予起訴的說明。這樣可以很好地把人民監督員和檢察機關對監察機關的監督權結合在一起形成一個完整的監督程序。其次，人民監督員同意“擬不起訴”，監察人員無需向檢察機關制作起訴意見書和移送相關證據材料，直接對被監察人員作出撤銷案件的決定。

(三)人民監督員制度與監察機關自身監督工作的銜接

人民監督員制度與監察機關自身監督制度均是在監察機關履行職務犯罪調查權的過程中來展開的。為了保障人民監督員制度與監察機關監督制度的相互配合與銜接，應注意以下兩個具體問題：

1.人民監督員制度與監察機關自身監督制度的銜接。筆者認為，這兩種監督制度均指向監察機關及人員辦理職務犯罪案件是否存在違法的情形，所以，兩者具有一致性。人民監督員制度的設計本是為了加強對監察機關辦案的監督，防止出現違法辦案，從這個意義上講兩者的關系是一種相互配合以加強監督的正向關系，不能作誰高誰低或者誰更有效力這樣的簡單判斷。

其實，人民監督員制度和省級以上監察機關監督制度的交叉點在于“對被調查人采取限制出境”的情形。《監察法》第30條規定對被調查人采取限制出境的措施要經過省級以上監察機關的批準。這種批準權理應屬于人民監督員的監督范圍。從性質上看，人民監督員對被調查人限制出境的監督是外部性的權利監督，沒有最終的裁決性，省級以上監察機關對限制出境的批準權實質上屬于內部業務審核，從效力上講它具有強制性。兩者的銜接問題應存在不同情形：一是，如果人民監督員表決同意采取限制出境措施，省級以上的監察機關也同意的，則按照規定予以批準。如果省級以上監察機關不予同意的，如何對待不同意見？筆者認為，應以省級以上監察機關的意見為主，不過省級以上的監察機關在作出決定之前，應慎重參考人民監督員的監督意見，作出決定以后也應向人民監督員說明情況。這樣可以保證監察機關在作出此批準時的公正性和權威性。二是，如果人民監督員表決不同意采取限制出境措施，省級以上監察機關卻同意采取限制出境措施的，筆者認為，此時則以省級以上的監察機關意見為主。若參加監督評議的多數人民監督員仍有異議的，可以向監察機關提出復核，監察機關應當進行復核并告知復核結果。

2.省級人民監督員與省級監察機關集體領導人員的關系?！侗O察法》第43條規定監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。由此可知，是否留置的決定權在本級監察機關集體領導人員手中。當然，人民監督員也享有對留置措施的監督權，當兩者決定相悖時如何理順兩者的關系，筆者認為，基于兩種制度的權利屬性和監督效力，省級檢察機關集體領導的決定權應優于本級人民監督員的評議權。但在集體領導人員作出正式決定之前，要充分聽取人民監督員的監督意見，即是說人民監督員的監督是集體領導人員作出最終決定的前置程序。這既符合監察機關設置的初衷，又不會使人民監督員制度成為監察權的附庸，保持了人民監督員制度的獨立性。

五、人民監督員制度轉向的具體設計

雖然人民監督員制度轉向監督監察機關已經具有了正當性，但在新的監察體制下，如何設計好轉向后的制度框架和具體方案顯得十分重要。前文已從宏觀角度對人民監督員制度與相關監督制度的銜接進行了深入分析，若要充分激活人民監督員制度，僅從宏觀方面著手是不夠的，還需要從微觀視角對該制度進行具體的規劃。

(一)完善人民監督員制度的選任機制

人民監督員制度本是為了保證監察機關職務犯罪調查權的正確行使，防止監察權濫用的一種外部監督制度。因此，選擇什么樣的人擔任人民監督員非常重要。

人民監督員的選任機關。在監督檢察機關的職務犯罪行為時，其選任機關是司法行政機關，并只在省級、設區的市級和縣級才設有人民監督員。當人民監督員制度轉向監察機關以后，該制度所設立的范圍會隨著監察機關的設立范圍而擴大?！侗O察法》規定應在省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察機關。為了實現監督的效力，人民監督員制度應對應每級監察機關而設立，并沿用現有人民監督員制度中人民監督員的選任機關。該舉措既可保證人民監督員的獨立性和中立性避免該制度成為監察機關的附屬品，又可實現該制度的實效性。

人民監督員的選任條件。新的監察體制下對其選任條件應該注意以下四個方面：(1)擁護中華人民共和國憲法、遵守法律，品行良好，具有正常的履行職責的身體條件，能夠擔負起對監察機關的監察職責；(2)年滿二十八周歲，具有較高的政治素質，有廣泛的人民群眾的基礎，能夠充分地代表人民的意愿；(3)具有一定的工作經驗和相關的專業知識[注]尹維達.監察體制改革背景下人民監督員制度轉型[J].南海法學,2017,(5).；(4)人民監督員制度的性質決定了能夠擔任人民監督員的只能是公職人員以外的人。只有這樣才能保證監督的有效性。因此，人民監督員只能從律師、法律工作者、工會、從事高等教育的工作人員、從事科研工作的人員、企事業單位、民間組織、婦聯中產生。

人民監督員的選任程序。每級司法行政機關與同級監察機關協商，根據本轄區案件的需要來確定人民監督員的人數并向社會公布，一般不得少于五人。由司法行政機關會同監察機關從推薦的人選中確定候選人，但候選人必須為擬任人選的五倍以上。并對人民監督員候選人進行資格審查與考核，征求候選人意見，向社會公布名單。

人民監督員的任期為五年，并且連續擔任人民監督員不得超過兩屆。

(二)改革人民監督員的管理方式

人民監督員的辦公場所可以設在司法機關內，由司法機關進行監督管理。司法行政機關要定期對人民監督員進行考核，及時掌握人民監督員的履職情況，防止出現“在其位，而不謀其政”的現象。對不認真履職的人民監督員，司法行政機關應對其進行勸誡，長期不認真履行職責或者違法履職的，應當免除其人民監督員的資格。

人民監督員選任以后，應由司法行政機關和監察機關對其進行初任培訓，使人民監督員能夠快速掌握專項業務知識，便于其行使監督權。

(三)確定人民監督員的監督范圍

原來人民監督員的監督范圍主要有“十一種情況”[注]十一種情況分別是：1.應當立案而不立案或者不應當立案而立案；2.超級羈押或者延期羈押期限決定違法的；3.采取制定居所監視居住強制措施違法的；4.違法搜查、查封、扣押、凍結或者違法處理查封、扣押、凍結財物的；5.阻礙當事人及其辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利的；6.應當退還取保候審保證金而不退還的；7.應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的；8.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的；9.擬撤銷案件的；10.擬不起訴的；11.犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；，其來源于對檢察機關自偵案件的監督。當該職能轉向監察機關后，其所監督的范圍理應得到一定的調整。筆者認為，人民監督員制度面對新的監督對象，其監督范圍應根據《監察法》的規定基于監察機關的監察權限與程序來制定。主要有以下幾種情形：廢除“超期羈押或者延長羈押期限決定違法的情況”“采取指定居所監視居住強制措施違法的”“應當退還取保候審保障金而不退還的”“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”這四種情形，增加“決定留置、超期留置或者延長留置決定違法的情況”“決定限制出境的”這兩種情形。根據《監察法》第22條規定，監察機關對嚴重的職務犯罪行為享有留置的權力，對于留置措施的實施和延長期限的決定，人民監督員有權對其進行監督，防止監察機關的工作人員濫用私權?！侗O察法》第30規定，監察機關對防止外逃的被調查人可以采取限制出境的措施。對于是否能夠對被調查人采取限制出境的措施，人民監督員有權進行監督，以保障被調查人的基本人權。另外，把“阻礙當事人及其辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利的”改為“阻礙被調查人依法行使救濟權利的”?！侗O察法》第49條規定被監察對象有申請復審的權利。為了保證被監察人能夠正確的行使自己的救濟權，可以在這方面對監察機關進行監督。

這樣，人民監督員的監督范圍主要包括：1.應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；2.決定留置、超期留置或者延長留置決定違法的；3.決定限制出境的；4.違法搜查、查封、扣押、凍結或者違法處理查封、扣押、凍結財產的；5.應當給予國家賠償的而不依法予以賠償的；6.監察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀的；7.擬撤銷案件的；8.擬不起訴的。

(四)推進人民監督員制度的立法進程

人民監督員制度的產生源于最高人民檢察院發布的《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定》，經過十多年的實踐和經驗總結，最高人民檢察院對于人民監督員的規定已日漸詳實，但最高人民檢察院所頒布的相關條文只是特定的司法政策文件，效力較低，而且也有強烈的部門色彩。《監察法》是由全國人民代表大會通過并向社會頒布。作為監督監察機關的人民監督員制度如果仍由某部門的內部文件對其加以規定，則有違我國法律位階相關規定，也不利于人民監督員制度的開展。

習總書記曾說過：“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議?！盵注]習近平.全面推進依法治國也需要深化改革[EB/OL].[2018-07-23].http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/27/c_1112998021.htm.因此，在人民監督員制度轉向監察機關以后，要推進人民監督員制度的法制化進程，提升該制度的法律位階，使其成為一項基本的外部監督制度。應當單獨制定《中華人民共和國人民監督員法》，以基本法律的形式確定人民監督員制度的選任辦法、監督職責、監督范圍、人民監督員的權利與義務等相關的內容，實現人民監督權的具體化和法制化。

六、結語

眾所周知，絕對的權力導致絕對的腐敗。監察委員會的設立是我國監察體制改革的重大舉措，改革成功與否，不僅要保障監察權的切實運行，同時也應注重防止監察權的濫用。人民監督員制度是人民群眾監督權具體化與法制化的表現形式，符合我國人民當家做主的基本要求。在監察機關自身監督不足的情況下，人民監督員制度可以成為規制監察權行使的強有力的監督制度，把社會評價和法律評價結合起來，保障法治與情理的平衡。但作為一種新的制度設計，在尊重現行法律體系保障監察權獨立行使的前提下，應通過試點來逐步完善人民監督員制度。正如培根所言“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人民不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程?！盵注][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃風譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.卷首語.