關(guān)于審計促進(jìn)我國地方政府性債務(wù)管理問題的探討

張婉慧敏/ 文

一、引言

分稅制改革后，地方政府的財政收入難以滿足財政支出的需要。在這種情況下，為了保證政府工作的正常運轉(zhuǎn)，地方政府普遍選擇對外舉債。從縱向來看，各級地方政府負(fù)債累累，債務(wù)管理問題在市級尤其是省會城市更為突出，借款規(guī)模較大。從橫向來看，無論是東部、中部還是西部，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)和國民經(jīng)濟(jì)、民生息息相關(guān)，它關(guān)系到政府的正常運行、社會的和諧穩(wěn)定和國家的經(jīng)濟(jì)安全。大量的地方政府債務(wù)意味著巨大的風(fēng)險。所以要加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，監(jiān)管地方政府債務(wù)過程中的債務(wù)規(guī)劃、舉借、資金的使用和償還，確保地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險，提高債務(wù)資金使用效率，為實現(xiàn)地方政府性債務(wù)全方位、全過程監(jiān)管打下基礎(chǔ)，避免違規(guī)、違法行為發(fā)生。

二、我國地方政府性債務(wù)管理存在的問題

（一）在立法上存在問題

1. 當(dāng)前我國關(guān)于地方政府債務(wù)融資監(jiān)管的法律規(guī)范以規(guī)范性文件為主。部委規(guī)章已是相關(guān)法律規(guī)范中位階最高的，且其所占數(shù)量非常少，大部分還是地方政府及其所屬部門發(fā)布的規(guī)范性文件，行政法規(guī)更是沒有。雖然修改后的《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，《擔(dān)保法》嚴(yán)格限制地方政府提供擔(dān)保，但是這些法律只是作出了原則性的規(guī)定，大量具體的監(jiān)管規(guī)則是以規(guī)范性文件為主。即使這些規(guī)范性文件合法，對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管作出了全面有力的規(guī)定，但其非常有限的效力范圍和約束力決定了其對地方政府債務(wù)融資監(jiān)管所能發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限。

2.目前的法律規(guī)范體現(xiàn)出“堵漏”的特點，對于存在風(fēng)險隱患的重點領(lǐng)域隨著風(fēng)險暴露而逐步進(jìn)行監(jiān)管，具有滯后性，不能很好地預(yù)防風(fēng)險。比如隨著PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)幾種新型融資方式發(fā)展起來，出現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險后，財政部等部門就針對這幾種融資方式出臺了一系列政策法規(guī)。

（二）管理沒有形成系統(tǒng)

從橫向來看，目前地方政府性債務(wù)的管理對于地方政府舉債的途徑界限、程序、信息披露及風(fēng)險應(yīng)對等尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范。各部門都針對自己管理方面的問題提出相應(yīng)的政策制度，相互沒有關(guān)聯(lián)，沒有形成一個規(guī)范的監(jiān)管系統(tǒng)來對政府性債務(wù)進(jìn)行管理，難以形成各部門間的有效監(jiān)督和管理，各部門的聯(lián)合監(jiān)管沒有做到。

從縱向來看，地方政府性債務(wù)管理沒有形成一個從中央到地方的系統(tǒng)規(guī)范。地方基本都是在中央后出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，比如各地出臺的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》。地方的政策法規(guī)都是仿照中央的政策法規(guī)，沒有太多差別，沒有與地方實際情況相結(jié)合，體現(xiàn)地方特色，也沒有一套相互呼應(yīng)、嚴(yán)密的管理系統(tǒng)。

（三）政府性債務(wù)管理主體責(zé)任落實不到位

近年來，國家持續(xù)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，防范財政金融重大風(fēng)險，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出：“各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任?！薄暗胤秸袑崜?dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任?！薄案鞯貐^(qū)、各部門要切實履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項工作，確保政策貫徹落實到位?！钡陙淼膶徲嫲l(fā)現(xiàn)，一些政府未積極履行政府性債務(wù)管理職責(zé)，對下級政府和部門政府性債務(wù)“借用還”的日常監(jiān)督管理不嚴(yán)格，從政府性債務(wù)管理使用情況來看，違規(guī)決策、違規(guī)舉債、要求企業(yè)為政府變相舉債、債券管理混亂等問題仍然突出。

（四）地方政府債務(wù)透明度較低

目前，我國地方政府主要采用政府預(yù)決算報告作為對外披露債務(wù)信息的渠道，對債務(wù)信息的披露不全面、不清晰、不完整。根據(jù)中央相關(guān)部口發(fā)布的公告和各自的職責(zé)，每個部門在地方債務(wù)信息公示方面有著不同的作用。財政部致力于推動地方政府預(yù)算改革，要求地方政府合理甄別篩選，將債務(wù)囊括在政府預(yù)算之中。審計署使用大量的人力物力對地方政府債務(wù)進(jìn)行攤查，全面系統(tǒng)地掌握地方政府債務(wù)的數(shù)額、來源、資金使用范圍等信息。但就目前為止，關(guān)于我國地方政府債務(wù)信息公開比較全面的就是審計署2011 年和2013 年的地方政府債務(wù)審計結(jié)果，此外中央相關(guān)部門并沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。到目前為止，我國并沒有相關(guān)部門公布截至2013 年12 月31 日之后的地方政府債務(wù)的增長額和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)。中央政府部門沒有制定明確的政策，要求地方政府債務(wù)逐年公布，導(dǎo)致現(xiàn)在地方政府債務(wù)的透明度依然很低。地方政府對各自債務(wù)的篩選排查工作做得還不夠充分，信息披露還不及時。

三、審計如何促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理

審計作為國家治理與監(jiān)督的重要一環(huán)，對于促進(jìn)地方政府性債務(wù)管理問題的改進(jìn)具有重要意義。而現(xiàn)在，在不能形成常規(guī)審計的狀態(tài)下，地方政府性債務(wù)往往是在風(fēng)險達(dá)到一定程度才會引起國家重視，而這時地方政府性債務(wù)風(fēng)險可能已威脅到金融安全、財政安全和經(jīng)濟(jì)安全，這樣的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，如果不在事前進(jìn)行防范，就很難對地方政府性債務(wù)的風(fēng)險進(jìn)行有效的控制。針對地方政府性債務(wù)存在的問題，審計機(jī)關(guān)要將債務(wù)審計常態(tài)化，關(guān)注債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險的變化，及時發(fā)現(xiàn)債務(wù)管理中存在的問題，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）構(gòu)建合理債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系

首先，為了降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險，審計機(jī)關(guān)需要構(gòu)建更加合理的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系。債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系可以反映債務(wù)資金的結(jié)構(gòu)和變動，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險。其次，債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系可以對債務(wù)資金進(jìn)行實時監(jiān)控，防患于未然。審計報告已經(jīng)具備債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，報告將負(fù)債按照不同的政府層級、不同的舉債主體、不同的債務(wù)資金來源、不同的債務(wù)資金投向以及不同的償債期限進(jìn)行了分類。但是審計報告只是給出了債務(wù)規(guī)模的絕對值，并未給出涉及債務(wù)結(jié)構(gòu)的比率指標(biāo)，因此，債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系需要補(bǔ)充債務(wù)結(jié)構(gòu)比率指標(biāo)。在審計報告中應(yīng)當(dāng)增加短期償債能力指標(biāo)，可以通過年末政府現(xiàn)金存量與一年內(nèi)到期債務(wù)額之比衡量政府短期償債能力，也應(yīng)當(dāng)添加資金使用績效指標(biāo)，可以通過借新還舊債務(wù)額以及未投入使用債務(wù)額與總債務(wù)的比例衡量資金使用是否有效。

（二）加強(qiáng)控制地方政府債務(wù)審計風(fēng)險點

一是通過發(fā)現(xiàn)債務(wù)產(chǎn)生的根源，指出債務(wù)管理中存在問題。地方政府債務(wù)審計應(yīng)當(dāng)通過查看政府債務(wù)管理制度是否頒布，風(fēng)險預(yù)警制度有無建立，政府外債償債準(zhǔn)備金制度是否規(guī)范；除此以外，還應(yīng)該對債務(wù)資金的舉借情況進(jìn)行監(jiān)督，例如在提供擔(dān)保時，是否以不合法的質(zhì)押物作為擔(dān)保獲取貸款，是否有同一擔(dān)保物反復(fù)質(zhì)押獲取貸款等。二是關(guān)注債務(wù)投向，提高政府性債務(wù)使用效率地方政府債務(wù)使用范圍廣泛，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)、教、衛(wèi)投入等。為了提高債務(wù)使用效率，在政府審計過程中主要從債務(wù)資金的投資方向著手，檢查項目建設(shè)是否合規(guī)、項目是否可行以及所投資項目的效益如何和項目資金使用的真實性等，保證項目資金能夠物盡其用，并在保證其安全的前提下，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的均衡。

（三）推進(jìn)審計信息化建設(shè)，創(chuàng)建聯(lián)動審計新模式

我們要不斷調(diào)整和改進(jìn)信息技術(shù)在審計實施中的應(yīng)用，積極推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計，將地方政府性債務(wù)審計過程中產(chǎn)生的電子數(shù)據(jù)存儲，同時，關(guān)注財政部門債務(wù)管理系統(tǒng)的運動維護(hù)情況，通過審計接口和計算機(jī)審計技術(shù)實時掌握債務(wù)數(shù)據(jù)和變化情況，動態(tài)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險變化。以已建成的各項軟、硬件資源為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府各部門電子政務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加大數(shù)據(jù)交換力度，提供多方數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和審計查證，采取整合分工、上下聯(lián)動、重點攻關(guān)的方式，推進(jìn)審計成果的全方位、多角度運用，建立一種聯(lián)動審計新模式。

（四）加強(qiáng)審計公開和整改追責(zé)問效管理

目前，對地方政府投融資平臺進(jìn)行資金行審計調(diào)查工作時，審計機(jī)關(guān)只是核實損失是不夠的，還應(yīng)注重審計后續(xù)整改，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)防和減少損失，強(qiáng)化向地方政府和投融資平臺持續(xù)跟蹤問責(zé)、問效。當(dāng)前審計工作對整改問責(zé)不斷提出新要求，一是及時公開，被審計單位要能主動并正確認(rèn)識到審計發(fā)現(xiàn)的問題，及時整改并將整改結(jié)果對社會公開，接受社會監(jiān)督。二是強(qiáng)化責(zé)任追究，建立整改檢查跟蹤問效機(jī)制，政府審計作為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的免疫系統(tǒng)，所以要念好權(quán)力運行的“緊箍咒”，當(dāng)好公共資金的“守護(hù)者”，及時發(fā)揮其主動性、獨立性、整體性、預(yù)防性、促進(jìn)性作用。