共享單車無序停放的規制現狀探析

沈宇晨

摘 要：近年來，共享單車的急速發展一方面解決了城市出行最后一公里的難題，廣受民眾青睞;另一方面也帶來了以無序停放為代表的諸多城市治理難題，如何通過立法手段對其加以規制已成為了學界的研究熱點。立足這一背景，選取了16個較大城市針對共享單車運營管理的法律規范，從發布主體、監管主體、責任主體和規制措施等方面對其中針對停放管理的相關規定進行分析，總結了目前立法中的不足，并提出了相應的完善措施。

關鍵詞：共享單車;無序停放;立法

中圖分類號：F27 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.032

0 前言

“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，2016年，以摩拜和ofo為代表的共享單車井噴式進入大眾視野。作為新興互聯網交通工具，共享單車一方面解決了城市出行最后一公里的問題，得到民眾的廣泛青睞。但同時也帶來了以無序停放為代表的一系列城市治理難題，如何通過立法手段對其進行規制也成了學界的研究熱點。立足于這一背景，本文試圖通過歸納總結和比較分析已經出臺的相關規定，描述共享單車無序停放問題的規制現狀，并提出相應的完善進路。

1 共享單車的概念、特點及規制必要性

共享單車是企業在人流量較高的公共區域提供的自行車分時租賃服務，更為準確的定義是“移動互聯網租賃自行車”，即在“互聯網+”的背景下，依托移動通信技術和大數據，基于手機應用完成用戶需求與企業供給的匹配。

共享單車最早的發展形態是政府投放的市政單車，但是作為有樁模式的代表，這種模式投資成本和運營成本都很高，盈利和維護均有困難。2016年，目前大眾視野中的“移動互聯網租賃自行車”式的共享單車業態開始進入大眾視野，與過去政府主導的有樁模式不同，由企業主導的無樁共享單車具有利用方便、自由度高的特征，廣受民眾青睞，截至2016年底，中國共享單車整體用戶數量已經達到1886萬，2017年，這一數字更是攀升到了2.21億。同時，隨著行業競爭的加劇，部分資金實力較弱、產品創新能力不強的廠商逐漸退出市場。小藍、小鳴、酷騎等品牌陸續出現無法退還用戶押金的情況，但民眾對于共享單車的依賴卻日益加深。

就目前共享單車的發展模式而言，其主要具備以下幾方面的特征：

第一，使用便捷性。隨著移動互聯網的不斷發展，今日，共享單車的用戶只需要在手機上下載APP，找到附近單車再掃描開鎖，就可以享受用車服務，全程使用“隨取隨放”，且共享單車品牌眾多，在較大城市的人流密集地均有投放，用戶選擇范圍廣泛，使用極為便捷。

第二，用戶海量性。基于使用的便捷性，共享單車逐漸擁有了非常廣泛的用戶基礎。作為一個已擁有近4億 的用戶的新興業態，它的發展已成規模且必將發展得更猛烈。

第三，目的私益性。目前，以ofo、摩拜等為代表的共享單車投放主體均為市場而非政府，其運營目的在于私益而非公益。共享單車企業以盈利為導向，注重投入成本與預期回報之間的動態平衡，相較于之前的市政單車模式更具長期運營的可能性。

第四，發展野蠻性。在共享單車為城市出行帶來便利，為低碳環境帶來助力的同時，其在一定程度上也有野蠻生長的特性，這一特性主要表現在兩個方面：一方面，共享單車的海量用戶性和使用便捷性使得對于共享單車的規范管理成為了城市治理難題，共享單車在街頭亂停亂放的景象隨處可見，嚴重影響了城市交通和市容市貌。另一方面，各大共享單車企業基本都以大量投放單車作為搶奪市場份額的手段，但對已投放單車的管理維護力度則遠遠不夠。

基于共享單車這一野蠻生長的特性，筆者認為，通過立法手段對其進行規制勢在必行。在相應法治手段缺失的背景下，“以繳治亂”往往成為城市管理者的治理思路，而粗暴的收繳無益于化解矛盾，反而會進一步滋生新的矛盾，加劇共享單車擠壓公共空間，添堵城市交通的負面效應。因此，共享單車不應成為法外之地，以立法手段科學管理共享單車的運營不可或缺。

2 共享單車無序停放問題的規則現狀

2.1 國家層面的規制現狀

從北大法寶的相關檢索結果來看，國家層面上針對共享單車規制的相關法規文件，僅有2017年5月交通部會同其他九個相關部門出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（征求意見稿）》。從具體內容上來看，該指導意見分為總體要求、實施鼓勵發展政策、規范運營服務行為、保障用戶資金和網絡信息安全、營造良好發展環境五大部分。其中，針對無序停放問題的規定集中于第二、三部分，在二、三部分中，該指導意見簡要規定了停放管理的責任部門，列舉了停放管理的具體措施，如推廣電子圍欄技術等，但是未明確無序停放的責任主體和責任承擔方式。其規定多為原則性表述，且效力層級較低，總體來說未形成具體制度，但給地方立法留下了較為充分的空間。

2.2 地方層面的規制現狀

在交通部出臺這一指導意見后，共享單車較為風靡的各大中城市紛紛根據該指導意見制定了相關規范性文件，以規制共享單車的發展。本文選取了部分省會城市或較大城市的相關規范性文件共16個，擬從立規主體、監管主體、責任主體、規制措施等多個方面對規范性文件中針對無序停放問題的立規現狀進行評析。

2.2.1 發布主體

在發布主體方面，樣本中的所有規范性文件均由市級人民政府發布。從規范統計結果來看，筆者發現，僅有1個城市的規范性文件的發布主體為交通運輸部門，為天津市。8個城市的立規中，市人民政府辦公廳為發布主體，分別為武漢市、銀川市、杭州市、上海市、合肥市、福州市、青島市、長沙市。除此之外，7個城市，包括北京市、成都市、昆明市、南京市、深圳市、廈門市、廣州市的規范性文件的發布主體為多個相關部門，如昆明市的《昆明市關于規范共享單車管理的實施意見（試行）》由城市管理部門和公安部門聯合發布。

2.2.2 監管主體

在具體的規范層面，對無序停放監管主體的明確是其中重要內容。從對樣本的規范統計中，筆者發現，絕大多數城市的立規中，針對無序停放，往往都確立了多元化的監管體系，監管主體都不唯一，監管責任大多由城管部門、交通部門、公安部門等共同承擔。如上海市印發的《上海市鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（試行）》中，規定由各區交通行政管理部門根據道路非機動車停放點設置技術導則，落實道路非機動車停放點設置。由城管部門、交通執法部門、公安部門對違規停放加以處罰。

2.2.3 責任主體

在責任主體方面，絕大部分規定都未對無序停放的責任承擔主體加以明確，即未具體規定出現無序停放問題時由經營企業或單車使用者承擔相關責任。或雖進行了初步規定，但未明確追責情形和責任承擔方式，如成都市的《成都市交通運輸委員會成都市公安局成都市城市管理委員會關于鼓勵共享單車發展的試行意見》 中規定，市民使用共享單車時違反城市管理有關規定，應自覺接受城市管理部門處罰。但并未規定違反規定的具體情形和相應的處罰方式。

2.2.4 規制措施

針對無序停放的規制方式，各市的相關規定中，基本都遵循了屬地管理的原則，一方面要求相應的政府部門承擔編制停放規劃、確立單車停放點、查處違規停放行為等責任，另一方面要求企業規范停放管理。在規范企業運營的相關規定中，部分規范性文件只進行了原則性規定，如銀川市出臺的《銀川市共享單車項目實施方案》僅規定“企業作為市場主體，應承擔共享單車運營管理的主體責任”、“共享單車運營企業應依托現代信息技術在車輛設施設備和服務管理上技術創新，提升共享單車服務和管理水平。”亦有部分城市政府規定了較為具體的規制措施，其措施可以大致分為以下三類：第一類是要求企業配備相應一定比例的運維人員，保障車輛停放管理;第二類是要求企業利用衛星定位等技術手段設置電子圍欄區域，同時建立文明用車獎懲制度和個人信用評價體系，雙管齊下，有效規范用戶停車行為;第三類是要求企業向相關部門開放運營數據，包括車輛投放、借還車輛軌跡等，保障政府監管職能落到實處。

3 共享單車無序停放立規中存在的問題

從共享單車無序停放的規制現狀來看，目前我國對此采取分權主導型立法的規制模式，在交通部下發指導意見之后，由地方權力機關或政府在其權限范圍內制定效力級別較低的法律規范。立法主體基本均為地方政府，而非人民代表大會及其常務委員會，因此立法程序相應靈活，法律規范實效性較強。同時，共享單車停放一般呈現多部門聯合的監管趨勢，即多為城市管理部門、交通運輸部門等分責監管。具體到規范細節來看，共享單車這一新興事物對地方政府的行政立法能力帶來了較大考驗，目前的立法實踐中仍存在著一些問題。

3.1 立規效力層級過低

從各個城市的立規層級來看，普遍存在著效力層級過低的問題。在16個樣本中，所有的城市均以規范性文件的形式來對共享單車的運營進行規范指導，始終沒有上升到地方性法規或地方政府規章的高度，法律位階較低，無權設置行政處罰、行政強制等，故而造成了其適用范圍和適用力度都有不足。

3.2 立規雷同性強，缺乏地方特色

從各個城市規范性文件的具體內容來看，針對單車的停放管理，不同文件在規制措施、監管主體等方面的規定相似性較強，缺乏因地制宜的地方特色。但是，不同城市共享單車的停放管理模式與城市的地理環境、經濟環境、科技水平、民眾素質等都密不可分，舉例而言，重慶作為山城，在設置單車的投放規模、劃定停車區域等方面，自然需要與平原城市有所不同。而在立規時忽視這些差別，采用雷同的規制措施，極有可能導致相關規定“水土不服”，無法落到實處，發揮實效。

3.3 責任主體、責任承擔方式等均不明確

誠如2.2.3所述，相關規定大多未明確出現無序停放問題時的責任主體，也有部分城市明確了由共享單車企業承擔相應責任，但未明確具體情形及相應的責任承擔方式。筆者認為，如果責任主體和責任承擔方式模糊不清，則針對無序停放問題的追責就難以真正進行，會導致相關制度的象征意義遠遠大于實際意義，影響整個制度的推進落實。

3.4 部分規制措施可行性相對欠缺

誠如2.2.4所述，在設置具體的規制措施時，絕大多數城市都通過一些具體規定要求企業規范管理，北京市、深圳市、南京市等出臺的文件中，均要求企業通過設置衛星定位電子圍欄區域，建立用戶信用評價體系等方式規范用戶停車行為。而具體到現實生活中來看，這些措施在可行性方面有待進一步提升。以電子圍欄技術為例，從理論上來講，在廣泛運用電子圍欄技術的基礎上，只要企業能夠嚴格遵循一定的獎罰標準，那么就能最大程度上實現有序停放。但是，在目前的實踐中，電子圍欄技術在實際使用中存在著單車無安裝藍牙裝置導致電子圍欄“不靈光”、尋找推薦停車點費

時費力等問題，對該技術規范停車秩序的效用起到了較大的負面影響。

4 完善共享單車停放規制的相關建議

4.1 合理定位立法層次，適當提高效力層級

筆者認為，在共享單車停放規制的未來立法中，需要堅持以地方立法為主的基本原則。原因在于，共享單車的投放主要集中于一二線城市，呈點狀分布的發展趨勢，尚未在全國范圍內得以普及，且其發展模式與不同地方的基本市情密不可分，因此，需要堅持以地方為主導的立法模式。同時，適當提高立法的效力層級是擴大相關立法的適用范圍，提升法律規范實效性的必然要求，相應的，在地方性法規和地方政府規章的立法選擇上，針對共享單車的運營管理，應當以地方政府規章的形式進行立法。原因在于，地方性法規屬于綜合立法，而地方政府規章則是針對具體行政管理事項的立法。顯然，共享單車的運營管理屬于具體管理事項，應當制定地方政府規章來進一步規制。

4.2 因地制宜，提高立法針對性

誠如前文所述，針對共享單車的停放管理，目前相關立法存在著立法雷同性強，缺乏地方特色的不足。在共享單車未來的立法規制中，通過地方規章對其進行進一步規范是應有之義。在未來地方規章的立法過程中，地方政府應當重視區域特色，結合實際市情，因地制宜，提高相應立法的針對性和可行性。

4.3 進一步明確無序停放責任的承擔主體和方式

為保障共享單車停放的合法化與規范化，在未來的立法過程中，應當進一步明確無序停放責任的承擔主體和承擔方式。筆者認為，應當針對共享單車企業監管不力和共享單車用戶不當使用的行為，視其具體情節和后果嚴重程度，分別設置具體的法律責任。

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