國家能力、國家權力與國家治理現代化

左淑雅 吳新

摘 要：國家治理現代化是一個需要深入持續探討的重大時代命題。針對當前學界出現的相關意見，認為需要從現代國家構建的視角來深入分析國家治理現代化與國家能力、國家權力之間的關系，并且立足中國國情，推動國家治理現代向更深層次邁進。

關鍵詞：國家治理現代化;國家能力;國家權力

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.063

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大戰略舉措。隨后，黨的十九大報告高度重視社會治理問題，體現了以習近平同志維核心的黨中央堅定不移地推進國家治理體系和治理能力現代化的決心和毅力。針對這項重大的理論創新和戰略部署，學術界積極響應，從不同的層面和視角全方位的闡釋了推進國家治理現代化需要重視的相關理論問題?；诖?，本文擬從國家能力和國家權力的角度審視國家治理現代化，以期提供一種認識國家治理現代話的嶄新視角。

1 國家能力與國家權力的悖論

學術界對于國家能力的探討，以歷史社會學家邁克爾·曼的研究最有代表性。他認為，無論是自由主義、馬克思主義還是功能主義的學者，針對國家問題都持有化約論的立場，他們忽視了國家本身作為一個自主的領域這一基本特征。由此，邁克爾·曼依據國家對于諸社會領域權力的綜合使用和集中化得出國家自身的特征，即國家擁有兩種層級的權力。第一種稱為國家的專斷性權力，它是指國家精英階層能夠在不必與市民社會各個集團進行制度化商討的前提下能夠自主行動的領域。第二種稱為國家的基礎性權力，也就是國家能力，它是指國家在實際上滲入市民社會，并且在其統治的范圍內有效貫徹其政治決策的能力。至于這兩種層面的國家權力之間的關系，他認為國家的專斷性權力要以國家的基礎性權力作基礎，后者通過對社會的滲透來給國家自身汲取資源。如果一個專斷性的國家無法獲得強有力的基礎資源的支持，那么它對其領土僅僅具有一種名義上的專屬權。

其實我們對邁克爾·曼所討論的歷史現象并不算陌生，中國古代歷史上曾反復出現的“郡縣與封建之爭”恰恰反映了國家治理與兩類權力之間的復雜關系。近代以來，國人在討論傳統中國政治構架的基本特征時，曾經得出一些相互矛盾的結論。譬如，嚴復以來的自由主義學者往往突出傳統政治的專制主義色彩，認為普通人民因為權利得不到伸張而缺乏自由。與此同時，孫中山等人則注意到人民缺乏國家觀念，國家對社會的整合與組織能力薄弱，而這正是因為人民的自由太多。借助邁克爾·曼的兩種國家能力分析框架，我們可以看到上述問題恰恰說明了傳統的中華帝制所特有的兩個看似矛盾的基本特征，即權力的管控范圍過寬與權力的有效滲透能力不足。甚至在共和國以來“一統就死，一放就亂”的局面中，我們也能夠窺見帝國治理體系的歷史遺存。

2 現代國家構建的一般目標

根據韋伯的經典理論，國家的特征有三項，分別是一套特定的機構、一定范圍的領土和該機構對暴力的合法壟斷。埃利亞斯在此基礎上對西歐的現代國家形成歷程進行發生學分析，并首先概括出現代國家有別于既往國家形式的兩項主要特征：國家對軍事手段和賦稅的獨占。埃利亞斯之后也指出，現代國家之所以具有“現代性”，還在于其公共性，這就是說對合法暴力與稅賦的支配權趨向于“從個別人手中逐漸過渡至越來越多的人的手中，最后變為作為整體的相互聯系的人際網絡的職能，這是一個由相對的‘私人獨占走向‘公共獨占的階段。”

為了洞悉現代國家的公共性這一本質特征，奧爾森將國家政權與土匪進行比較。當一組土匪有能力保持對一片土地的穩定而又長期的控制時，他們就可能基于利益沖動，將之前的隨意打劫、盜竊活動轉變成遵守某種固定方式的攫取行為，而這種攫取一般體現為稅收的形式。為了謀取長期而穩定的收益，“一個有足夠力量控制與保護一塊領土的土匪就會有強烈的興趣定居下來，穿起王袍，成為一個提供公共產品的獨裁者?！碧峁┕伯a品就是從土匪轉變為國家統治者的關鍵標志。我們將韋伯、埃利亞斯以及奧爾森的概念綜合在一起，可以概括出現代國家的基本特征。

第一，現代國家體現為在特定領土上存在的一套獨特機構，該機構壟斷了合法使用暴力的權力。第二，現代國家對使用暴力權力的壟斷是以它對稅收權的壟斷聯系在一起的。國家通過壟斷稅收、建立公共財政，以滿足自身的財政需求。第三，國家壟斷合法使用暴力的權力與稅收的權力，目標不是為國家機構自身或其成員謀取特殊福祉，而在于提供一國人民必需的 “公共產品”。這種公共產品至少包括在國內提供服務與秩序、對外提供安全保障兩方面。確保公權力以提供公共產品為職責是政治理論關注的永恒主題。

就現代國家構建問題而言，我們所關注的重點是從國家治理現代化設置的目標看，國家權力機構的職能行使與其提供公共產品這一根本目標之間的關系。這涉及我們上文提到的國家能力問題，也關乎國家在治理現代化進程中的角色問題。

3 中國國家治理現代化的現實啟示

中國的改革開放已經歷了四十年，經濟上取得了巨大成就。但是，改革開放之前的全能主義后遺癥依舊蔓延在各個角落。改革開放以來，中國的發展取得了舉世矚目的成績，而且市場經濟的有效治理也離不開政府。然而，后全能主義時代仍然存在政府的過度嵌入、功能分殊不足與社會力量萎縮的問題。面對這一復雜的局面，我們很容易陷入兩個相反的陷阱。一方面，凱恩斯主義的政府調節思維根深蒂固，認為只有政府干預才能成功避免市場的失靈。另一方面，哈耶克式的市場至上原則也很有吸引力，即認定以市場為基礎的原生演化機制可以解決一切問題。

實際上，回到中國當前的情境，前一種觀點忽視了政府的管理范圍和幅度已經深入日常生活。政府常常無力分身，無法從容應對過載的公共性訴求。后一種觀點忘記了現代國家對于市場經濟的推進性作用。無論是經典版本的市場經濟的演化路徑，還是面對當代的全球化大趨勢，國家都具有保護社會和治理經濟的重要意義。上述看似對立的兩種傾向，都存在一種問題語境的誤植。無論是凱恩斯主張的干預主義，還是哈耶克等人倡導的新自由主義，兩者均產生于二十世紀的發達國家。也許是因為上世紀的理論家太過天然地享受著現代國家構建完成的果實，國家與市場經濟的關系反而成了為人所遺忘的主題。

改革以來，全能體制有所松綁，民間社會也曾經涌現出其內在活力。但是囿于規模之累和歷史慣性，政府的身影借助于龐大且精密的官僚組織縈繞在普通人的生活中。固然，共和國的管理幅度與范圍較從前大為提升，同時動員能力也更為強化，但處于網絡社會崛起、公民權利意識高漲的年代，國家的權威性資源也因其機器裸露太多而不堪重負。特別是“帕累托效優”式的改革已經難以持續，既有的管控“放松→收緊→放松→收緊”式的循環所面臨的騰挪空間也越來越局促。基于此，可以看出十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”這一決定的偉大意義。

4 結論

借助現代國家構建這一視角，我們對于現代國家與市場經濟發展的關系可以獲得一些更為深層的認識，有助于推進國家治理體系和治理能力現代化向更深層次邁進。推進國家治理體系和治理能力的現代化，一個前提工作就是國家要從“過度嵌入社會”的狀態中調整出來，厘清自身與社會的界限，讓國家有能力聚焦于基本規則的制定和執行。把市場的還給市場，重新釋放社會的活力。如是，國家在聚焦為人民提供公共產品服務這一目標的同時，也能夠確保其不因深陷市場社會事務而缺乏專斷性能力，實現政府與市場、社會之間具有正和博弈性質的國家治理現代化制度構建。

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