官員特征對民生支出影響的實證分析

朱慶

摘 要：任期制實施以后，地方官員出現任期過短、變更頻繁的現象，同時經濟增長成為地方追求的重要目標，但地區之間民生發展越發不平衡?；?003-2015年間我國244個城市市長數據，實證分析地方官員特征對民生支出的影響。研究發現：市長任期與民生支出呈現顯著的倒U型曲線關系;官員變更與民生支出顯著負相關，官員發生變更的年份地方民生支出顯著降低;市長年齡與民生支出顯著正相關，年齡越大的官員對民生表現出更高的熱情。

關鍵詞：任期制;官員變更;民生支出;社會保障和就業支出

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.06.067

1 引言

近年來，經濟增長成為地方政府追求的重要目標，但以教育支出、醫療衛生、社會保障和就業等為代表的民生存在很多問題，例如地方教育支出不均衡，醫療衛生基礎設施落后以及社會保障服務不健全等，地區之間民生發展越發不平衡。十九大報告指出“民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題”，滿足人民群眾對美好生活的需要，需要下大力氣解決這些難題。

周黎安等人用“晉升錦標賽”理論解釋了改革開放以后中國經濟增長的奇跡，但任期制的實施也帶來官員過度追求政績而忽視經濟可持續發展。王賢彬、徐現祥等研究發現，經濟增長與官員任期呈現倒U型曲線關系，官員任期過短容易采取急功近利的做法，任期過長則會降低自己被晉升的預期，從而降低工作積極性。張軍、高遠的研究發現，晉升激勵下地方政府偏好大規模基礎設施建設，而教育、醫療等公共服務支出則相對缺乏激勵作用。另外一些關注民生的學者發現，民生支出能夠有效促進經濟的長期增長。由此可見，民生發展對經濟增長具有重要意義，但有限任期內官員更加注重經濟增長從而導致執政目標短視化，忽視需要對經濟發展具有長期效益的民生項目。那么，官員的任職特征是否是影響地方民生支出的關鍵因素？還受到什么因素影響？為了探討以上問題，本文在已有研究的基礎上，通過對2003-2015年我國244個城市市長數據的實證分析，考察官員特征對地方政府民生支出的影響。

2 文獻回顧

民生問題一直是社會關注的重點，學界有關民生的研究主要集中在以下兩個方面。

一方面，很多學者對民生與經濟發展關系進行了研究。例如，趙天奕有關民生與經濟增長的研究發現，民生支出的負增長率高于14.85%，經濟增長率下降，民生支出增長率大于18.875%，則促進經濟增長。有研究發現良好的教育能夠促進經濟的長期增長?？梢钥闯?，民生支出的增加在一定程度上有益于社會經濟的發展。然而，羅黨論對經濟發展與民生支出之間關系的研究中發現，經濟增長與民生支出之間存在顯著的負相關關系，地方政府在快速發展經濟時會忽略對民生的改善，導致一些地區的民生發展滯后于經濟增長，地區之間民生發展越發不平衡。

另一方面，一些研究集中于民生滯后于經濟發展的原因方面，有三種不同的觀點：一是現行財政分權體制下地方政府為加快經濟建設大規模投資交通基礎設施等基礎建設，有限的財力不會投入到醫療、教育、衛生等對GDP沒有顯著作用的軟公共物品上。二是圍繞GDP增長的績效考核機制帶來激勵扭曲。王珣等發現當地方政府政績考核偏重經濟指標時，財政自由度越大的政府越有可能將原來屬于民生性的公共物品投到基礎設施等經濟性公共物品上。地方政府有強大的動機來發展轄區內的經濟以謀求更高的晉升概率，民生滯后于經濟發展也日益凸顯。三是基于官員個體層面對民生滯后于經濟發展的解釋。有研究表明，官員個人特征、教育背景等也會影響政府經濟政策。宋冉，陳廣漢等認為，官員年齡與轄區教育支出呈現U型曲線關系，隨著任期增加市委書記會減少對轄區教育支出。這些都直接或間接表明政府決策過程官員的政治行為對民生具有很大影響。

綜上所述，現有文獻主要研究了民生支出與經濟增長間的關系，解釋了地方政府以及官員注重經濟而忽視民生支出的動因。但仍然存在以下不足：（1）以往研究多數以省級領導和地級市委書記作為研究對象，但“行政首長負責制”下地級市市長對地方社會民生的影響卻沒有給予更多重視。（2）對官員特征與民生發展間關系的研究卻相對較少。（3）在少量官員與民生支出的研究中，主要集中在官員政治行為對單一民生項目的影響，而缺乏對多個民生項目的整體分析。針對以上不足，本文對官員與民生發展的關系進行研究。

3 理論假說

3.1 官員任期與民生支出

晉升錦標賽解釋了地方官員為了晉升圍繞GDP展開激烈競爭的現象。晉升激勵使地方政府官員具有非常強的政治動力去發展地方經濟。而政府績效考核以地區經濟發展為重點，教育、科技等民生支出需要較長時間才能顯現績效，短期內對官員晉升的作用有限。因此，官員會根據任期長短做出有益于自身利益的政治選擇。張軍、高遠發現官員任期過長會改變目標函數和決策方式，任期過短會縮短時間眼界，改變行為。王賢彬和徐現祥也發現任期對官員在經濟績效上的影響存在顯著的異質性。因此，基于晉升錦標賽理論考察官員特征對經濟資源配置的影響具有重要意義。

晉升激勵作用下，官員在有限任期內會做出有益于當前利益而損害長期利益的“短視行為”。由于民生投入相較于交通基礎設施投資對經濟增長具有時滯性，需要一個較長的時間才能對經濟增長做出貢獻，因此短期追求經濟快速發展的政府會更加注重基礎設施建設。另外，民生支出具有時間累加性，例如教育、衛生支出對經濟增長的作用在短期內較不明顯，但長期來看會成為經濟增長的推動力。因此，任職初期地方官員對民生支出有很高的期望，但政治激勵作用下地方官員為了在短期內展示個人能力，將有限的財力支出到經濟增長的項目中去，忽視民生支出，任職初期民生支出被擠出。但官員任職一段時間以后，在民生滯后性、時間累加性的影響下，以及群眾對民生的需求反應劇烈，民生支出逐漸增多。任職末期，官員為了獲得最后的晉升機會而加快經濟發展，沒有晉升機會的官員則更加關注個人利益，對容易獲取賄賂的公共投資項目支出增多，而教育、科技等公共支出比基礎設施投資更難尋租，此時官員對民生支出缺乏動力。

假設1：地方官員任期與地方政府民生支出存在倒U型曲線關系。

3.2 官員變更與民生支出

任期制實施以后，地方官員更替越加頻繁，而換屆時對地方官員的政績考核形成中國的政治晉升體制激發地方官員對轄區經濟發展的熱情。地方官員發生變更時，官員在任職初期為發展經濟以及為適應新的環境，存在忽略民生的現象。首先，我國對地方官員的考核是相對前任的績效考核機制，考慮到未來的政治晉升，新上任的官員需要在新的崗位上做出比前任更為突出的政績。因此新任官員將有限的財力支出到能夠短期提高經濟的項目上而減少民生支出;其次，財政分權以后，地方政府獲得更多的經濟權利，要求地方官員向上級傳遞可相信的政績信號，地方官員會增加對容易獲取賄賂的公共投資項目的支出向上級表現政績，從而降低當地民生支出;最后，官員變更后需要一定時間適應新的崗位和新的環境，新任官員即便實施新政策也需要經過一定時間將政策成功推廣后才能產生效果，因此官員變更時若地方民生發展水平較低，新任官員在短期內會沿襲上一屆官員的做法，民生支出無法得到改善。

假設2：官員變更與地方民生支出負相關。

3.3 官員年齡與民生支出

對我國政府官員而言，年齡界限往往是官員政治生涯晉升的一道門檻。徐現祥、王賢彬認為，官員年齡越小，未來職業生涯的發展空間越大，越重視自身的政績以追求更高的晉升，而年齡越大政治激勵作用越小。這表明地方官員因年齡關系致使晉升空間有限時，為晉升追求GDP所付出的努力程度會不斷降低。年齡越小，官員未來晉升的空間越大，晉升激勵下更加關注經濟發展;年齡越大，其未來晉升的空間越有限，此時官員不再只關注經濟發展的短期項目，更加關注個人聲譽而非職位晉升，官員可以將更多的精力和財力投入到有利于地方經濟長期發展的民生項目上，為地方提供更加全面的服務。

假設3：官員年齡與地方民生支出正相關。

4 模型與變量定義

4.1 樣本選擇與數據來源

本文選取2003-2015年我國主要城市作為研究樣本，并剔除缺失數據，最終獲得244個城市市長的個人詳細信息和任職經歷。數據來源于各地級市政府網站、人民網、百度百科網站等公布的干部資料以及歷年《中國城市統計年鑒》、地級市統計年鑒、市財政統計年鑒。需要說明的是：（1）2003年前后我國行政區劃做了較大調整，很多地區實行撤地改市、縣改市、市縣合并，且這之前領導信息缺失較多，因此只選取2003年以來的樣本。（2）考察市長對民生支出的影響，是由于我國實行“行政首長負責制”，地區具體日常行政事務由行政首長決定，重大事務則在集體討論的基礎上由行政首長定奪，在官員政治激勵下，市長的政治行為對地方民生有重大影響。（3）由于2007年我國實行財政體制改革，國家對統計年鑒的統計口徑重新調整，“社會保障補助支出”2007年后不再采用。為此，2007年之前的“社會保障和就業支出”以“社會保障補助支出”數據來代替，統一記為“社會保障和就業支出”，對歷年來該指標缺失較多的城市予以剔除。

4.2 模型設定與變量定義

4.2.1 計量模型的設定

為檢驗假設1、2、3，參考羅黨論等研究，計量模型設定如下：

4.2.2 變量定義

本文涉及的關鍵變量有三類，第一類是因變量，民生支出（Livelihood）;第二類是自變量，包括官員任期（tenure）、任期的平方（tenuresq）、官員變更（change）和年齡（age）;第三類是控制變量，包括性別（Sexual）、教育背景（Education）、籍貫（Localc）、異地交流（officialcom）、人均GDP的對數（lnpergdp）、財政分權（FD）、財政支出壓力（SR）。 目前學界對民生支出的認識尚不統一，但由于教育費用、醫療衛生、社會保障和就業是當前民生支出的重點領域，本文參考方大春的研究，從這三個方面對官員的民生支出行為進行分析，并以“（當年教育費用支出+醫療衛生支出+社會保障和就業支出）/當年公共財政支出”來衡量地方官員民生支出，在計算時對民生支出取對數。官員任期以官員在同一崗位任職年數來統計，并以每年6月30日為節點，在這之前上任的官員該年記為官員在該城市該職位的開始年份，之后任職的官員則將該年的下一年記為該官員在該城市該職位的開始年份。財政分權（FD），地方政府在經濟上的自主權影響其財政支出結構，具體用“本級公共財政支出/（本級公共財政支出+省級公共財政支出）”衡量。財政支出壓力（SR），地方財政收支差異造成的壓力影響其經濟政策，用“（本級公共財政支出-本級公共財政收入）/當年GDP”表示。

5 實證結果分析

5.1 實證結果分析

進行回歸分析之前，對面板數據進行Hausman檢驗，結果顯示檢驗值在1%統計水平下顯著，拒絕原假設，選擇固定效應模型。

5.1.1 官員任期與民生支出的回歸檢驗

表1報告了官員對地方民生支出的回歸結果。第1列是模型（1）的回歸結果，數據顯示官員任期一次項的回歸結果并不顯著，所以官員任期對民生支出的影響是非線性的。第2、3列是加入官員任期的平方項的結果，通過對變量進行控制采取不同的形式驗證模型（2）。第2列基于同省份城市將面臨相同的政策和激勵的設想，控制了省份和年份效應，第3列為了減小遺漏變量的影響，控制了城市和年份效應。結果顯示，兩種情況官員任期的一次項的系數均為正，且在1%水平下顯著，官員任期的平方項系數均為負，且在5%的水平下顯著。由此看出市長的任期與地方民生支出呈“倒U型”曲線關系，假設1得到驗證。市長在任期內對民生支出的熱情先增加后減小，雖然民生支出有益于經濟的長期發展，但“新官上任三把火”，新任職市長為了盡快樹立政治威望，需要做出比前任更好的政績，推動市長大力發展短期促進經濟增長的項目，忽視或放緩對民生的投入。隨著在任年數的增加，逐漸增加有益于地方人民幸福生活的民生項目。任職末期市長在強烈的晉升激勵下為了爭取最后的晉升機會大力發展經濟，減少民生支出。

5.1.2 官員變更與民生支出的回歸檢驗

表1中4、5、6列報告了模型（3）的回歸結果，從第4列可以看出，市長變更與民生支出在1%水平下顯著負相關，城市當年發生市長變更將導致當年民生支出對數占比下降5.32個百分點。結果與假設2相一致，民生支出在市長變更的年份顯著下滑，新任市長為了經濟發展的需要以及在新的崗位上需要一定的適應期，教育、醫療衛生、社會保障和就業等民生項目被關注的程度降低，民生投入減小。另外，由于民生帶來的影響具有滯后性，所以前任市長任期的長短在一定程度上影響地方民生的發展水平，若市長任期過長或過短，新任市長將面臨較低水平的民生發展。

5.1.3 官員年齡與民生支出的回歸檢驗

表1中1、2、3列的結果顯示，市長年齡與地方政府的民生支出都顯著正相關，說明年齡越大的官員，對民生的關注越高，驗證了假設3。中國干部管理制度對較高級別官員的晉升和任職年齡都做了具體的限制，如果副市長晉升為市長時的年齡超過任職界限，在未來獲得晉升的空間將小于年輕的官員，任期結束時退居二線的可能性也較大，晉升帶來的激勵作用有限。因此，相對于年齡較大的官員，年輕官員會注重短期經濟增長，而年齡較長的官員更加關注個人聲譽而非職位晉升，因此注重民生投入。

5.2 穩健性檢驗

對以上結論進行穩健性檢驗。考慮政策從實施到取得成效存在時滯性，本文參考羅黨論對教育支出的處理方法，對民生支出進行滑動平均處理，將當期和下一期民生支出的平均值作為考核當期市長在民生方面的努力。通過時滯處理，能夠降低時滯對回歸結果的影響，并且數據顯示，市長任期與民生支出呈“倒U型”曲線關系，拐點在3.75年。市長變更與民生支出負相關，市長年齡與民生支出正相關，檢驗結果與本文結論基本一致。

6 結論

基于官員特征與民生投入研究發現：市長任期與民生支出呈現顯著的倒U型曲線關系;市長變更與民生支出顯著負相關，市長發生變更的年份地方民生支出顯著降低;市長年齡與民生支出顯著正相關，年齡越大的官員對民生表現出更高的熱情。這對我國政府人事管理以及地方民生發展具有重要啟示。地方官員作為地方政策制定和實施的主體，其政治行為對地方社會經濟發展影響深遠。以GDP衡量政績的績效考核體系給許多地方行政首長發出錯誤的信號，導致忽視民生，官員任期過短或過度頻繁地變更也對地方民生支出帶來負面影響。因此，要繼續完善我國政府的人事干部管理體制，改變傳統以GDP論績效的觀念，構建科學合理的政府績效考核體系和晉升機制，穩定各地級市行政首長的任期，實現官員的合理調動。

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