新形勢下北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的思考
——關(guān)于鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃的探討

葛麗麗

北京北建大城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 北京 100000

1 背景

2018年以來，國家推動了一系列機(jī)構(gòu)改革。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃提出了多規(guī)合一、空間規(guī)劃等重大調(diào)整，將自然資源的全域管控提升到一個新的高度。

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國務(wù)院先后出臺了一系列鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃與舉措，將鄉(xiāng)村振興發(fā)展提高到了國家戰(zhàn)略層面。《北京市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出“堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，準(zhǔn)確把握北京的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局”。

新版北京總規(guī)進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，提出把城市和鄉(xiāng)村作為有機(jī)整體統(tǒng)籌謀劃，構(gòu)建和諧共生的城鄉(xiāng)關(guān)系。

北京市空間規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃——分區(qū)規(guī)劃——城區(qū)控規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃三個層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃是落實北京城市總體規(guī)劃以及分區(qū)規(guī)劃任務(wù)分解的最基層規(guī)劃。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的要點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃是覆蓋全鄉(xiāng)鎮(zhèn)域，以自然資源統(tǒng)一管護(hù)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、用途空間管控為主導(dǎo)，綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃、相關(guān)影響評價等多項內(nèi)容的“一張藍(lán)圖”、一本規(guī)劃，審批通過后作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制的依據(jù)，指導(dǎo)規(guī)劃相關(guān)的各項工作。總結(jié)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃編制工作的開展情況及相關(guān)專題會議研討分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃主要包含以下幾個方面主要內(nèi)容：

1. 落實功能定位，明確規(guī)劃目標(biāo)及規(guī)模；

2. 加強(qiáng)國土空間管控，合理統(tǒng)籌空間資源；

3. 加強(qiáng)自然資源保護(hù)與生態(tài)發(fā)展建設(shè)；

4. 構(gòu)建鎮(zhèn)村空間體系，明確用地布局；

5. 提高保障水平，合理配套基礎(chǔ)保障設(shè)施；

6. 挖掘特色資源，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)；

7. 景觀風(fēng)貌管控，塑造地方特色；

8. 研究實施路徑，保證規(guī)劃落地；

9. 完善分區(qū)指引與政策機(jī)制，保障規(guī)劃實施。

3 關(guān)于鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃的一些探討

鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的重要專項研究，對支撐規(guī)劃的功能定位、規(guī)模確定、生態(tài)保護(hù)、體系構(gòu)建、空間布局、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、風(fēng)貌塑造等內(nèi)容都具有重要作用。鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃的重點(diǎn)在于摸清現(xiàn)狀、掌握底數(shù)，補(bǔ)齊短板、挖掘潛力，工作重點(diǎn)在一下幾個方面的研究：

3.1 村莊現(xiàn)狀問題研判

現(xiàn)狀問題研判的重點(diǎn)任務(wù)即為摸清現(xiàn)狀、掌握底數(shù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃的編制夯實基礎(chǔ)。這一工作需建立在對現(xiàn)狀深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過多方式、多途徑的實地調(diào)研，掌握村莊現(xiàn)狀的第一手資料，經(jīng)過系統(tǒng)分析、充分研究所得出的結(jié)論才能夠真正反應(yīng)出村莊的實際情況。

3.1.1 現(xiàn)狀人口分析（人）

人口分析包括人口增減趨勢分析、人口結(jié)構(gòu)分析、人口素質(zhì)分析等基本分析，以及針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域的自身特點(diǎn)所進(jìn)行的針對性分析，如旅游人口分析等。

1.人口增減趨勢分析

統(tǒng)計村莊歷年人口規(guī)模，分析村莊人口增減趨勢及原因，作為判斷村莊發(fā)展活力、確定村莊分類及未來發(fā)展方向的重要依據(jù)。

2.人口結(jié)構(gòu)分析

人口結(jié)構(gòu)分析包括年齡結(jié)構(gòu)分析、勞動力構(gòu)成分析等。通過年齡結(jié)構(gòu)分析，可以了解農(nóng)村的老齡化程度；通過勞動力構(gòu)成分析可了解村莊現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。人口結(jié)構(gòu)分析也是了解村莊發(fā)展活力的重要標(biāo)準(zhǔn)，作為確定村莊分類及未來發(fā)展方向的重要依據(jù)。

3.人口素質(zhì)分析

人口素質(zhì)分析主要是對村莊人口的受教育程度進(jìn)行分析，從中了解村莊狀現(xiàn)狀人口素質(zhì)水平，為村莊未來發(fā)展定位提供依據(jù)。

4.旅游人口分析

針對開展旅游產(chǎn)業(yè)的或具有旅游資源的村莊，需對游客量及需求進(jìn)行分析，校核現(xiàn)狀服務(wù)配套設(shè)施，在規(guī)劃中針對性進(jìn)行旅游服務(wù)設(shè)施的配套或提升。

3.1.2 現(xiàn)狀用地分析（地）

1.從用地分類角度

需重點(diǎn)對村莊產(chǎn)業(yè)用地（C3）、村莊其他建設(shè)用地（C9）進(jìn)行分析，在北京總規(guī)減量提質(zhì)發(fā)展背景下，此類用地將成為規(guī)劃重點(diǎn)研究，進(jìn)行騰退、再利用的建設(shè)用地。

需關(guān)注村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地（C4）的分布情況，按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，了解村莊設(shè)施的配套情況，進(jìn)行綜合評估，以保證在規(guī)劃中能夠基于針對性的完善和提升。

2.從限制性因素角度

需重點(diǎn)基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、藍(lán)線、紫線、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、長城保護(hù)帶、地質(zhì)災(zāi)害范圍線等限制性因素范圍內(nèi)的建設(shè)用地。每種要素都有其明確的保護(hù)要求，對于現(xiàn)狀處于其范圍內(nèi)的村莊建設(shè)用地，在規(guī)劃中都需給予合理安排，保證各類紅線不受侵犯，同時保證村民的生產(chǎn)、生活的安定。

3.從生態(tài)保護(hù)角度

廣大的非建設(shè)空間，是提倡生態(tài)保護(hù)、環(huán)境優(yōu)先發(fā)展背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，規(guī)劃中需對非建設(shè)用地進(jìn)行分類、詳細(xì)的統(tǒng)計梳理。

3.1.3 現(xiàn)狀建筑分析（房）

通過現(xiàn)狀調(diào)研分析，需弄清楚以下幾個問題：

1. 現(xiàn)狀建設(shè)規(guī)模總量

通過現(xiàn)狀建筑規(guī)模與分區(qū)規(guī)劃分解規(guī)劃建筑規(guī)模的對比，可以了解未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)減量的壓力以及發(fā)展空間。

2.現(xiàn)狀宅基地情況

需通過系統(tǒng)的調(diào)研，了解現(xiàn)狀宅基地總量以及使用情況，通過統(tǒng)計分析，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的村莊發(fā)展情況，如空心村、險村等，這將對規(guī)劃中的村莊分類以及村莊體系建立起到重要的參考作用。

對于有旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的村莊，還需掌握村莊已有農(nóng)家樂情況，營業(yè)執(zhí)照的取得情況、無證經(jīng)營的原因等，掌握村集體或村能人統(tǒng)籌管理農(nóng)家樂的情況，這將對規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)起到支撐作用。

3.特殊建筑情況

調(diào)研中還需掌握村內(nèi)的特色建筑、歷史建筑、有保護(hù)價值建筑的情況，在規(guī)劃中，對于這一類建筑的保護(hù)和利用，都應(yīng)有合理的引導(dǎo)內(nèi)容。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建筑

掌握村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建筑規(guī)模，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行校核，了解村莊基礎(chǔ)設(shè)施配備情況。

5.產(chǎn)業(yè)建筑情況

集體產(chǎn)業(yè)用地騰退是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地減量的主要途徑，村集體產(chǎn)業(yè)建筑減量，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)域建筑規(guī)模減量的重要途徑，需在調(diào)研中明確核實集體產(chǎn)業(yè)建筑規(guī)模，為減量任務(wù)的落實打下基礎(chǔ)，同時，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域減量計劃至此能夠提供依據(jù)。

3.1.4 建立數(shù)據(jù)庫

作為專題研究，除了對上位規(guī)劃的編制提供支撐，還應(yīng)在某些方面進(jìn)行深入研究，發(fā)揮專題研究更加專業(yè)的作用。建議將上述現(xiàn)狀調(diào)研的人、地、房等數(shù)據(jù)，歸納整理，按照一地一檔的對應(yīng)關(guān)系，建立數(shù)據(jù)庫，行程村莊現(xiàn)狀系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃提供最完備的數(shù)據(jù)支撐，同時也是為政府部門提供最全最系統(tǒng)的管理基礎(chǔ)信息。

3.2 村莊空間布局體系構(gòu)建及分區(qū)、分類指引

自下而上的校核上位規(guī)劃所確定的村莊分類引導(dǎo)，建立更加符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)域發(fā)展方向的村莊布局體系，結(jié)合上位規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)發(fā)展引導(dǎo)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域空間發(fā)展定位及功能分區(qū)，對村莊相應(yīng)進(jìn)行分區(qū)劃分，并提出分區(qū)發(fā)展引導(dǎo)。

3.3 村莊產(chǎn)業(yè)用地減量實施方案

通過現(xiàn)狀調(diào)研，理清現(xiàn)狀集體產(chǎn)業(yè)用地分布及經(jīng)營情況，對屬于疏解騰退范圍的集體產(chǎn)業(yè)用地，結(jié)合相關(guān)集體產(chǎn)業(yè)用地改革方案及政策，研究鎮(zhèn)域內(nèi)的集體產(chǎn)業(yè)用地的減量實施方案；按照一定的拆占比，計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)需騰退的集體產(chǎn)業(yè)用地總量和可統(tǒng)籌利用的集體產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)專題研究，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)整合后的集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的布局方案及規(guī)模確定提出合理建議，并細(xì)化土地使用方案，為下一步項目的引進(jìn)方向及業(yè)態(tài)定位提供前期的方案建議。

3.4村莊用地規(guī)劃整理

3.4.1 各類基礎(chǔ)保障設(shè)施完善提升

以現(xiàn)狀設(shè)施評估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等補(bǔ)充完善村莊各類設(shè)施，規(guī)劃完善的村莊基礎(chǔ)保障配套服務(wù)體系。

3.4.2 閑置宅基地整理

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多村莊存在大量閑置宅基地占用著大量的城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，在減量發(fā)展的背景下，有必要對這部分用地進(jìn)行整理，集約高效利用土地。

文中對閑置宅基地的利用提出以下兩種途徑：

1．對于有旅游發(fā)展基礎(chǔ)的村莊，可通過政府引導(dǎo)、企業(yè)介入或能人帶動等方式，將閑置宅基地統(tǒng)籌利用打造精品民宿，促進(jìn)村民增收。

2．對于沒有旅游基礎(chǔ)的村莊，可考慮通過政府收購的方式，將部分閑置宅基地收回，建設(shè)用地指標(biāo)由政府統(tǒng)籌利用，原宅基地減量還綠。

3.4.3 小結(jié)

村莊住宅建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域建設(shè)用地總規(guī)模中占比最大，在減量發(fā)展的背景下，如何有效整理農(nóng)村的住宅用地，做到建設(shè)用地的集約、節(jié)約利用，將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的一項重要工作，村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的專題研究，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的建設(shè)用地統(tǒng)籌布局提供重要支撐。

3.5村莊非建設(shè)用地規(guī)劃研究

新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)以生態(tài)空間的保護(hù)和修復(fù)為第一要務(wù)，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境底線，科學(xué)確定集中建設(shè)區(qū)外的村莊居民點(diǎn)、耕地、林地等的綜合布局，充分發(fā)揮生態(tài)價值和生態(tài)功能，優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建山水林田湖草“生命共同體”，實現(xiàn)自然資源要素的統(tǒng)一管控。對于村莊統(tǒng)籌規(guī)劃專題中的非建設(shè)用地研究，主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.非建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃

結(jié)合產(chǎn)業(yè)研究專題研究，如何在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)各類生態(tài)紅線的前提下，充分利用非建設(shè)用地，合理布局，為農(nóng)民增收。如，整理耕地地類，結(jié)合基本農(nóng)田，使其形成連片空間，提升農(nóng)業(yè)科技含量和種植特色，發(fā)展農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)。

2.土地綜合整治規(guī)劃

通過對產(chǎn)業(yè)用地及村莊住在用地的整理，將會產(chǎn)生大量騰退用地，研究中需對這部分用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，提出土地綜合整治方案，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃提出騰退用地還耕、還林等的方案建議。

3.6村莊風(fēng)貌引導(dǎo)

規(guī)劃應(yīng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化脈絡(luò)和歷史底蘊(yùn)，明確鎮(zhèn)域整體風(fēng)貌特色與管控要求，劃定重要的開敞空間、景觀視線通廊和空間節(jié)點(diǎn)，打造獨(dú)具特色的精致美麗鄉(xiāng)村。

梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化脈絡(luò)和歷史底蘊(yùn)——通過調(diào)研走訪、資料研讀、專家訪談等方式，充分挖掘、梳理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化、歷史、民俗、技藝等重要信息，匯總提煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史文化特色。

鎮(zhèn)域整體風(fēng)貌特色——通過地形、地貌、山、水、林、田、路、建筑、院落、景觀、植物等特征分析，提煉特色風(fēng)貌元素，形成特色記憶。

景觀視線通廊——結(jié)合河道、公路、山脊、河谷等空間，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域整體的景觀視線廊道。

開敞空間——結(jié)合農(nóng)田、濕地、湖泊等自然要素，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的開敞空間，打造自然景觀本底。

空間節(jié)點(diǎn)——以標(biāo)志性建筑物、構(gòu)筑物、山體、水體、特色景觀等形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的特色空間節(jié)點(diǎn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)辨識度。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃分為對鎮(zhèn)區(qū)空間的研究和鎮(zhèn)域空間的研究，在空間規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先、鄉(xiāng)村振興的新形勢下，除了鎮(zhèn)區(qū)之外的廣大鄉(xiāng)村空間，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展將起著至關(guān)重要的作用，因此，村莊統(tǒng)籌規(guī)劃是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃的重要專題研究，是決定鎮(zhèn)域空間規(guī)劃科學(xué)性、合理性的重要因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃中需深入研究，科學(xué)分析，統(tǒng)籌決策。