關于中國農業適度規模經營的思考
——基于文獻綜述的視角

劉 蓉

（貴州大學 經濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

在農業發展政策中，家庭聯產承包責任制作為農村改革土地政策的開端，對改革初期農村農業的發展起到了不容忽視的積極作用。隨著農業機械化和新技術的推廣，家庭承包經營受限于土地規模小，家庭成員的分工等，其獨立經營的落后性和局限性逐漸暴露。改變傳統的小規模發展模式一直是幾十年農業的探索方向，也是農業經濟研究恒久的議題。農業適度規模經營自1987 年首次提出，多次成為中央一號文件重點內容。2013—2017 年，中央一號文件多次提及布局規劃發展多種形式的農業規模經營，甚至上升到了“農業現代化必由之路”的戰略高度。然而，小農分散化經營一直是中國農業經營的現狀，如何加快規模經營，多少面積方為最適當的經營規模一直是政策當局探究的問題。在我國，農業規模經營的主要目的是增加農民收入還是提高糧食產量的議題也是含混不清。

二、國內外研究現狀

（一）規模經營的“必要性”之爭

土地規模的適度擴大對農業生產提高具有正向效應（韓俊，1998[1]；夏永祥，2002[2]；錢貴霞和李寧輝，2005[3]；范紅忠和周啟良，2014[4]；仇煥廣等，2017[5]）。小規模經營限制農業投資，難以實現種子、化肥、農藥、勞動力等可變要素投入規模經濟效應。規模經營能在生產成本方面占據優勢。適度擴大經營規模有利于實現機械對人工的技術替代和先進工業技術的利用，能有效利用經濟發展帶來的機械化耕作便利，從生產、流通環節降低成本，擴大農地經營規模有助于提高農民收益（董秀茹等，2014）[6]。在當前的生產水平下，與傳統的小農經濟相比，適當擴大經營規模能帶來顯著的規模效應（朱方林等，2017）[7]。

小農經濟是中國歷史的選擇，現階段小農經營是有效的，而且必將是未來中國的長期選擇（賀雪峰，2011[8]；隋福民，2017[9]）。我國人均耕地面積少，農業投入資金短缺、農產品供給短缺，經濟發展水平滯后，土地大規模流轉對糧食增產、農民增收、農村基本秩序維護相當不利（隋福民，2017）[9]，改善農業基礎設施建設、加快農業新技術的推廣和普及，應摒棄盲目擴大經營規模（羅必良，2000）。限制土地的大規模正式流轉，允許農戶之間的非正式流轉才是正確的制度選擇（賀雪峰，2011）。

經營規模的擴大因根據述求而定。從生產中幾乎不存在顯著的規模收益遞增的結論，經營規模的擴大不能成為糧食增產的充分條件，土地規模經營對單位產量總成本有顯著的負效應（許慶等，2011[10]；唐軻等，2017[11]）。土地規模的增大對土地的生產率并沒有特別明顯的促進作用，卻能降低農業投入總成本。隨著時間的推移，經營規模對單產和生產成本的影響逐步減弱（唐軻等，2017）[11]。農場規模超過一臺中型拖拉機可管理的范圍，規模效應喪失。農地規模并非越大越好，適合我國農戶的小規模經營才能實現單產的提高（楊春華和李國景，2016）[12]。

（二）規模經營的途徑與類型

山東農業大學關于農村土地制度的調查研究指出規模經營土地面積僅占總面積的3.04%；對已經存在規模經營的村，其規模經營程度低，且其實際效果和迫切性落后于理論研究，大部分群眾對土地規模經營持不贊成或者反對態度，土地規模經營的發展主要依賴“行政推進”[13]；羅伊-普羅斯特曼（1995）發現一旦村里決定規模經營，土地就通過行政手段而非資源原則集中，部分反對規模經營的農戶被“說服”，“自愿”放棄責任田的墾種。

農戶間自發行為、土地參股合作社及農業企業土地租賃是土地實現規模經營的三種途徑，前者是流轉是主要形式。隨著流轉市場的發展，流轉紐帶由親緣式向租金式轉變，主要發生在欠發達地區，發達地區主要以土地股份制合作社為主（何秀榮，2016）[14]。土地與勞動力是農業適度規模經營的短板（柳曉倩等，2018）[15]，適度經營包含社區型合作社和非社區型合作社組成的合作社（何秀榮，2009）[16]，以租賃他人土地自主經營的農業大戶，及以企業為主體租賃土地整合后轉包給農民經營的形式（湯建堯和曾福生，2014）[17]。

（三）規模經營的“規模”之爭

規模經營的規模多大的經營面積最為合適，目前學界暫不存在“普適性”的標準（趙穎文等，2017）[18]。從大部分農戶視角，經營規模要擴大到“適度”，還需擴大10 倍以上的規模（何秀榮，2016[14]；張磊和羅光強，2018[19]）。從保障糧食安全角度，最適宜的耕地規模在80～120 畝；從農民增收入角度，最佳耕地面積在80 畝以上。綜合兩種目的，最佳的經營標準在80～120 畝左右（李文明等，2015）[20]。從勞動力成本的邊際變動來看，無地租成本時最佳規模為30 畝，需支付地租時規模經營面積上升至60 畝，如具備自有機械和農機具修理能力，則最佳經營規模擴大至200～300 畝（周娟，2018）[21]。具體的實證研究也是各執一詞。

從全國糧食主產區看，各個學者對各省市的實證研究表明：第一，不同糧食產區最優經營規模不同。對我國糧食主產區農戶實地調查發現，要實現勞均最優土地經營規模，必須增加耕地規模。勞均最低土地面積需在原基礎上平均增加22 畝/人（錢貴霞和李寧輝，2004）[22]。侯淑濤等（2017）[23]認為黑龍江省主要平原區勞均最優適度經營規模超過200 畝。第二，不同作物的最優經營規模不同。水稻和小麥的經營規模與單產呈現“U”型特點，玉米呈現倒“U”型，最優經營規模超過大部分農戶的實際經營面積。水稻最佳規模經營面積在35～70 畝之間（熊鳳水和劉夢蘭，2018）[24]。與小麥相比，水稻經營規模擴大會引起要素冗余和生產效率下降（朱方林等，2017）[7]，過大或過小不利于提高生產效率（冀縣卿等，2019）[25]。玉米最優生產規模為400 畝（陳菁和孔祥智，2016）[26]。通過擴大耕地規模對增加糧食單產意義不大（李谷成等，2010[27]；張紅梅等，2018[28]），甚至導致實際收入下降，規模報酬遞減（趙金國和岳書銘，2017）[29]。

從各個省域看，浙江省生產要素配置經營規模在2 公頃以下時更加合理，但是經營規模超過2 公頃，特別是超過5 公頃時，農戶資源配置平衡被打破，每公頃土地的平均純收入下降（衛新等，2003）[30]。江蘇省農戶的生產效率隨土地經營規模存在規模報酬遞減的現象，適度規模范圍內，農業的每畝邊際收益為31.841 元，生產拐點為14.17畝。適度土地規模與資金、勞動力的配置更優化，并實現全要素的節約（胡初枝和黃賢金，2007）[31]。對于四川省這種人多地少的山地丘陵地區，25～35畝才是最適合的經營規模（王國敏和唐虹，2014）[32]。

（四）適度規模經營的績效

適度規模經營的績效可以用實物和貨幣計量衡量土地的生產率（仇煥廣等，2017）[33]、勞動生產率。不同經營主體的經營績效有所差別，企業以種植蔬菜、花木、瓜果等高效優質農產品為主，人均純收入最高。農業大戶為主體的形式最適合種植糧食，但是“非糧化”種植傾向明顯（湯建堯和曾福生，2014）[17]。就糧食單產而言，糧食主產省經營規模與糧食單產呈現反向關系，且這種影響在山地、丘陵為主的地形區更為明顯。規模經營能降低生產成本，但對單產和生產成本的影響隨著時間的推移逐步減弱（唐軻等，2017）[11]。

三、農業適度規模經營的制約

（一）“失地”農民社會保障

2017 年，我國鄉村就業人口超過3.5 億，其中農業就業人口約2.6 億。鄉村人口龐大，加之農民的受教育水平低于企業對知識型或技能型勞動力的綜合需求，難以實現農業人口快速非農化。即使已經在城市就業的人口超過一億，其“市民化”道路也很艱難，隨著年齡增長和勞動能力減弱，大部分農民還是會選擇回到農村。在社會保險未全方位覆蓋之前，農村土地仍是其生存的最低生存保障，也是未來的養老保障。優先解決農村居民的“基本生存”，提高農村土地流轉價格，將對促進農村土地流轉實現適度規模經營起到積極作用（拜茹，2019）[34]。因此，在國家還不能充分實現農村人均居民收入達到城鎮人均收入，社會保障體系尚未完善之前，不能貿然采取強制推行規模經營的手段，而是應該逐步推進。

（二）農業的公平與效率

我國的農業適度規模化經營步伐不可逆轉，推進農業的規模經營改革，必須把土地流轉和農民利益保障相結合。農業比較收益低，農地粗放經營甚至撂荒現象不斷浮現，農戶農地流轉意愿較之前有較大的改變，農地流轉后的規模經營出現契機。但大規模流轉農地規模經營存在困境：第一，農地流轉后難以分享規模經營的利潤，使得農民對土地流轉積極性不高。由于各種原因流轉后使農村內部的貧富分化嚴重。第二，流轉后新產業種植品種對土地形態、肥力的破壞嚴重，如何彌補地力損害成為流轉主體新障礙。第三，各農業經營主體推進農業經營的能力不同，國家補貼力度有失公平。2016 年國家農業部、財政部和各地方政府推出的農業生產經營補貼向規模經營主體補貼的方式，農業綜合開發財政補助由2016 年126 億元①財政部農業綜合開發辦公室：《關于下達2016 年農業綜合開發財政補助資金的通知》財發〔2016〕5 號，http://nfb.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuotongzhi/201606/t20160622_2334393.html.增加至2018 年293 億元②財政部農業綜合開發辦公室：《財政部關于提前下達2018 年農業綜合開發補助資金的通知》財發〔2017〕6 號，http://nfb.mof.gov.cn/zxzyzf/nyzhkfbzzj/201711/t20171108_2746103.html.。高額農業補貼激勵土地經營戶向規模經營轉變和增加生產投入的積極性。但是家庭農戶、農民專業合作社長期處于小、散、弱的狀態，組織化程度低，獲取農業補貼的能力明顯低于農業大戶、產業基地、農業龍頭公司。一方面，由于各主體的資金獲取能力不同導致農業補貼范圍和程度顯失公平；另一方面，前者的農業發展能力有限又會造成一定程度的農業要素資源浪費，制約農業效率提升。上述種種因素使我國推行多種形式的適度規模化經營不可一蹴而就。

四、農業適度規模經營的實現方式

完善農地流轉制度。隨著多形式農業適度規模經營改革，土地流轉愈演愈烈。據農業部公布數據，全國承包耕地流轉面積由2010 年2.28 億畝上升至2017 年5.12 億畝，年均增長率超過12.25%；流轉面積占家庭承包耕地面積的比重由14.5%上升至37%。盡管農地流轉面積逐漸增大，但當前農業內部存在的問題仍是土地流轉困難。要順利發展規模經營，最主要就是完善土地產權制度。2016 年來，全國土地確權制度推行保障了土地的使用權的穩定性。土地確權解決農民以各種形式流轉的后顧之憂，實現土地的快速高效流轉。除此之外，規范土地流轉程序、完善流轉制度有利于規模經營主體做長短期規劃，規避流轉后因道德風險帶來的逆向選擇問題，避免經營主體前期投資變成沉沒成本。加強司法制度建設，淘汰低效率的經營規模及形式，支持高效率的規模經營主體實現農業規模的帕累托最優。在土地經營權分散，品種選育、生產服務、流通銷售等環節統一，實現“統分結合”的創新成為推進農業適度規模經營的關鍵（周振等，2019）[35]。

五、發展農業適度規模的“適度”判斷

目前各界對于農業適度規模經營“適度”規模面積尚未形成一致認識。經濟規模和技術規模是土地流轉“適度”的標準（陳錫文，2017）[36]。中國疆域遼闊，各區域農業資源稟賦、經濟發展程度、技術應用能力、政府規劃等存在差別，因而對于農業的適度經營規模不可一刀切。應根據各個區域的差異實行差異化策略。如對于主要糧食產區和平原地區，可參照美國、歐盟等農業經營模式，進行土地的規模化的同時達到大型農業機械對人工耕作替代的技術規模。對于四川、貴州等山地丘陵地區，不可盲目擴大農業經營規模，特別是耕地規模，這些地區地形不適宜大型機械作業。可視地形情況借鑒日本、韓兩國發展模式，利用丘陵、洼地等相對較平坦的土地資源，以小型農機具耕作為主。通過土地規模化、技術規模化和服務規模化等多途徑發展農業規模經營，實現要素的充分利用，促進大部分農村勞動力實現就業。

六、總結

有效規避農業規模經營的多元性風險，農業規模經營的“適度”標準是提高農業規模效應亟待解決的問題。農業適度規模經營必須與當地的資源稟賦、要素構成、經濟水平、政策環境等相適應，要在確保生產率提高、農民社會權益、社會公平效益的基礎上有序展開，滿足不同經營主體基本利益訴求，因材施教、分類施策發展多元化、多層次的農業適度規模經營。

小農經營對推動農業生產和農村經濟發揮了不可替代的作用。在中國的農業格局中，大規模經營主體可能會成為市場的主要力量，但小規模經營主體是主體地位這一現實難以改變，要重視小農戶在未來經營體系中的主體地位（李先德，2017）[37]。推行農業適度規模經營不可盲目取締小農戶，農戶家庭與其他形式規模經營并不沖突。同時，要注重規模土地的連片，避免僅是地塊的增多造成的土地細碎化導致“規模陷阱”。要嚴格限制流轉土地的用途，嚴防農業耕地紅線，在確保糧食生產安全前提下，合理優化農業產業結構，加快農業“接二連三”步伐，加速農村剩余勞動力轉移就業。

總之，農業適度規模經營是一個長期的演變的過程，需遵循農業經濟發展的基本規律和進程適時推進。同時，要立足各區域的農業資源稟賦，綜合工業化、城鎮化的發展水平和農業人口的轉移程度，尊重民眾的意愿，因地制宜相機而動，提高農業生產效率和實現農村社會的可持續發展。