養老服務應從管理推動走向治理趨動

莊寧

近日，民政部印發新年一號文件，即《關于貫徹落實新修改的〈中華人民共和國老年人權益保障法〉的通知》（以下簡稱《通知》），明確要求做好貫徹落實深化養老服務“放管服”改革、推進養老服務發展的關鍵舉措，一是不再實施養老機構設立許可，二是依法做好登記和備案管理，三是加強養老機構事中事后監管，四是做好法規政策修改和宣傳引導。

對于各級民政部門不再受理養老機構設立許可申請，不得再實施許可或者以其他名目變相審批，而是改為“備案登記”的舉措，輿論普遍認為，這是對于2018年7月18日國務院常務會議決定取消養老機構設立許可等17項行政許可事項的法治化與制度化響應，同時也是養老服務業深化“放管服”改革的切實舉措。此舉將在更大程度上激發市場活力、調動人的積極性和社會創造力，聚焦市場主體和人民群眾的切身利益，營造公平競爭的市場環境。

站在新時代黨和國家事業發展全局的視角，我們不難發現，取消養老許可折射出我國的養老服務業終于開啟了從“管理”向“治理”改革邁進的關鍵一步。

黨的十九大報告提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”等社會治理創新的新理念與新舉措，由“社會管理”向“社會治理”的轉變表明，由政府單方面提供公共服務向協調社會力量共同參與解決社會問題的轉變已成為新時代的重要特征。

具體到養老領域，從頂層設計到基層執行，“老有所養”的重要發展目標需要一整套完善的制度體系來全面支撐與維系，只有在法制規范、政府主導的同時，努力調動社會各方力量，形成以家庭為基礎的多方參與、共同分擔的格局，才能真正實現老有所養的民生目標。

養老機構許可制度自2013年7月1日起施行以來，最主要的窘境是“錯位問題”長期得不到解決。首先是制度設計錯位，體現在民政部門出具的行政指導意見書在實體機構辦理建設、消防、衛生環保等審查或驗收過程中，不具備相應的行政效力，辦理難度大。第二是制度與現實的錯位，大部分社會力量采用廠房、學校、醫院等改建養老機構，消防驗收前置與機構許可成立之間形成自矛盾循環，從發展角度看，“放管服”是大趨勢，“放水養魚”是社會剛需。“許可制”一定程度上制約了社會資本投入，制約了產業發展，特別是制度設計、制度與現實這“兩個錯位”，已成為行業發展的瓶頸。

取消許可后，我們又要以何種姿態面對一個新的行業環境呢？社會治理理論無疑為我們提供了一種新的富有創見的思路，以“治理”為核心的制度改革趨動相較于以“管理”為習慣的傳統行政運行更具有效率。

社會治理研究發現，居民滿意度是社會治理創新的出發點與落腳點，涉及養老服務的研究則提供了明確的信號：其一，我國目前養老滿意度水平還有待提高;其二，養老資源的充足性與方便性是民眾最關心的因素;其三，居住地區與養老社區類型均對居民養老的滿意度存在顯著影響。正是基于這些情況，《通知》中強調，各地要按照國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的要求，創新養老機構管理方式，推動建立養老機構綜合監管制度。此外還要求各地積極探索建立健全養老服務信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度。

當前，我國社會治理模式面臨著快速發展和不斷涌現的新社會事實及社會問題的挑戰，在一個高度復雜性和高度不確定性的“新技術社會”時代，社會治理的變革和創新不僅是對歷史發展的邏輯回應，更是緊迫的時代主題。在養老服務領域推動社會治理的重心下移，提高養老服務的社會參與和市場機制建設，注重多部門合作，提升服務的價值與人文關懷，是養老服務從“管理推動”走向“治理趨動”的有效探索。

（作者系清華大學社會治理與發展研究院培訓辦公室副主任）