40年來我國高等職業教育政策演進歷程與特點

曲鐵華，王瑞君

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024）

40年來，隨著我國經濟的快速發展，綜合國力有了顯著的提升，這其中有著各行各業專業化職業技術人才的辛勤付出，與我國高等職業教育的發展密不可分。習近平在黨的十九大報告中提出要努力完善職業教育體系，實現高等教育內涵式發展，同時還要為使城鄉新增勞動力更多接受高等教育提供保障，加快建設學習型社會，努力提高國民素質。這一目標的完成需要不斷推動我國高等職業教育的健康發展，而高等職業教育的發展又依靠高等職業教育政策的指引和貫徹落實。

一、40年來我國高等職業教育政策演進的歷程

（一）初步探索階段（1978—1991年）

1.撥亂反正：職業大學及相關政策的萌芽

高考制度恢復之后，國內高等院校招生工作隨之開展，高等職業學校也逐漸開始設立。1979年，為中等技術教育培養師資的職業技術師范學院成立，這是中華人民共和國最早建立的具有高職教育性質的學校。1982年，第五屆全國人大代表第五次會議提出要試辦一批短期職業大學和?？茖W校。這些學校具有“花錢少、見效快、可收學費”[1]的特點，這是新中國首次以國家政策的形式提出大力發展高職教育。

1983年，國務院批轉了國家教委等部門提交的《關于加速發展高等教育的報告》，規定了成立高等?？茖W校和短期職業大學的審批“分別由主管的省、自治區、直轄市人民政府和中央各部委按規定的辦學標準和審批程序審批，報教育部、國家計委備案”[1]。該文件鼓勵大城市、部分發展較快的中型城市及大型企業積極舉辦短期職業大學，且規定這些短期職業大學的“規模不宜過小”[1]。職業大學的設置成為我國高等職業教育開始創辦的重要標志，我國高等職業教育政策也自此進入了初步探索的階段。

2.明確概念：提出構建職業教育體系的設想

在1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）中，強調了要大力促進職業教育發展，積極開辦高等職業院校，明確提出了建立職業教育體系的設想，并且規定這個體系應當“從初級到高級，行業配套”[2]，既結構合理，又能實現與普通教育的良好溝通。《決定》（1985年）還提出職業技術教育體系要實施兩次分流制度，即一部分高中畢業生升入普通大學，另一部分可選擇接受高職教育。該制度勾勒出了一個職普溝通、中高職銜接的職業教育“立交橋”雛形，為以后職業教育“立交橋”的搭建奠定了基礎。該文件成為中國第一個提出構建職業技術教育體系設想的政策性文件。同時，在這個文件中“高等職業教育”的概念首次被官方規范地使用，拉開了我國高等職業教育體制改革的序幕。

1991年，在《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》（以下簡稱《決定》）中對職業技術教育體系基本框架描述時，再次強調“從初級到高級”[3]“與其他教育相互溝通、協調發展”[3]的“立交橋”構建。不過，這一時期的有關政策仍以發展中等職業教育為重點，并沒有針對高等職業教育提出相應措施，對于建立職業技術教育體系還只是一個初步的設想。

3.指明方向：優化高等職業教育類型結構

改革開放初期，高等職業教育政策的重心就是適應經濟增長和社會發展的需要，在此過程中逐漸認識到調整高等教育結構的重要性。因此，政策的制定主要是對高職教育的發展方向以及辦學方式進行了規定。在借鑒職業大學辦學經驗、吸取其偏頗與教訓的基礎上，這一時期國家歷次發布的有關高等職業教育的政策文件，對于高等職業教育多種類型辦學方式進行了積極的探索和大膽的嘗試，并且明確了政府、行業、企業等高職院校和舉辦主體的職責，為合理規范高職院校的隸屬關系提供了依據。

《決定》（1991年）中再次強調了發展職業教育的重要意義，要求積極發展高等職業技術院校，正式提出中心城市政府辦學體制。同年，原國家教委決定試辦五年一貫制的技術專業教育，以三所中專學校作為試點校，實行“四五套辦”的辦學模式。通過一段時間的實踐發現，以五年一貫制進行的高等職業教育有很多益處，這種辦學模式的產生和發展為培養適應我國經濟建設的高技能人才提供了有力的保障，并得到了社會各界的認可。五年一貫制的高等職業教育辦學模式，走出了一條具有中國特色的發展之路，為以后我國高等職業教育的發展提供了辦學思路和模式。

1986年3月，國務院發布的《高等教育管理職責暫行規定》中規定了國家教育委員會（現教育部）、國務院有關部門和省、自治區、直轄市政府的高等教育管理職責。之后，1987年又頒布了相關政策，進一步明確要根據具體需求，通過“職工大學、職工業余大學以及管理干部學院”[4]等方式舉辦高等職業教育。此類政策的出臺明確了高職教育的類型，并確定了其基本結構。

《決定》（1991年）盡管要求通過改革現有職業大學，“努力辦好一批培養技藝性強的高級操作人員的高等職業學?！盵3]，但對于高等職業教育的發展沒有起到明顯的推動作用。

（二）規范化建設階段（1992—1998年）

20世紀90年代是我國社會主義現代化建設關鍵的10年。社會主義經濟建設在這一時期取得了長足的進步，經濟活動對于高級技術人才在數量與質量層面都提出了更高的要求，積極發展高等職業教育成為社會主義現代化實現的基礎建設。但是，高職教育在當時整個教育事業中仍然是薄弱環節。多種形式、多種途徑和多種機制發展高等職業技術教育成為時代要求。因此，這一時期同樣也是我國高等職業教育發展的重要階段，高等職業教育此時還沒有形成一個明晰的體系框架，有關法規和配套政策尚不健全。這一階段的高職教育政策進一步明確了要改革我國高等教育結構，加快高職教育法制建設，以建立起完善的高職教育體系，形成高職教育的特色。

1.切實保障：高職教育納入國家教育體系

1993年，政府出臺《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》），闡述了職業技術教育的發展目標，提出各級人民政府要提高認識，廣泛地調動和鼓勵各部門、企事業單位以及全社會參與職業教育的積極性，努力營造大力舉辦“多形式、多層次職業技術教育”[5]的氛圍，與此同時，要關注地區性?？平逃陌l展，尤其強調“發展面向農村、中小企業以及鄉鎮企業和第三產業”[5]的?？坡殬I教育。《綱要》對教育體制改革做了明確的規定，是我國高等職業教育在新的階段發展的宏觀設想，具有十分重要的意義。1995年，國家教育委員會在教職12號文中正式承認了職業大學在高等職業教育中的地位，將其確立為我國一種重要的高等教育學校類型。至此，高等職業教育被正式納入國家教育體系。

2.“三改一補”：吸取高等教育資源轉入高職

為了促進各級各類教育均衡發展，在逐步將高等職業教育納入國家教育體系的同時，政府開始注重引導教育資源向高等職業教育領域調配。

全國教育會議于1994年6月召開，此次會議明確提出調整教育結構，將職業教育的發展擺在突出位置，通過職業教育提高勞動者素質。在今后一段時間內，擴大高等教育規模的重點主要在高等?？平逃透叩嚷殬I教育領域。會議還形成了通過“三改一補”基本方針促進高職教育發展的具體思路。所謂“三改一補”，就是通過改革和調整“現有職業大學、部分高等?？茖W校和獨立設置的成人高?！盵6]的辦學模式，以及培養目標來發展高等職業教育，在高職院校數量仍供不應求的情況下，可以嘗試在一些符合條件的重點中等專業學校，“通過改制或舉辦高職班等方式作為補充”[6]91。同年7月，在國務院頒布的《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中，提出了有計劃、有步驟地開展小學后、初中后和高中后三級分流工作，逐步構建起包括高等職業教育在內的各級職業教育與普通教育“共同發展、相互銜接、比例合理”[7]的教育體系，力圖促進高等職業教育的發展。

為了促進高職院校的健康發展，國家教委于1995年進一步提出了旨在“推動職業大學的改革與發展”“辦出高等職業教育特色”的示范性職業大學建設計劃，決定在專業改革的基礎上建設一批示范性學校?！蛾P于開展建設示范性職業大學工作的通知》中，提出了示范性職業大學建設的具體目標，其中要求在校生人數在3 000人以上，占地面積不低于250畝，建筑面積在8萬平方米以上，圖書總規模25萬冊以上，對于實驗設備的總值則要求不得低于1 200萬元[8]。同年10月，國家教委提出“職業大學是我國高等教育的一種辦學形式”[9]，其作為高等職業教育重要組成部分的地位進一步得到了明確。1998年，教育部提出“三多一改”的方針，重視教學改革，強調要真正辦出高職教育特色。同年，教育部又頒布政策，提出今后國家每年新增的高校招生計劃指標，應主要用于發展高等職業學校教育[10]。

3.依法治教：正式確立高職教育法律地位

《中華人民共和國職業教育法》于1996年9月1日起正式實施。該法以法律的形式規定職業學校包括初等、中等以及高等職業教育三種形式，其中，“高等職業學校教育根據需要和條件由高等職業學校實施”[11]。值得注意的是，這是我國首次確立了高職教育在國民教育體系中的法律地位，也是首次以法律條文的形式將高等職業教育確定下來。1998年，《中華人民共和國高等教育法》正式頒布。該法明確指出：“高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等?？茖W校”[12]，高等職業學校也包含其中。這一規定對“高等職業教育”的范圍進行了界定，進一步明確了高職教育作為一種高等教育類型的法律地位，標志著我國高等教育法律體系初步形成。

在20世紀最后的10年間，中國高等職業教育在政策法規建設方面取得了顯著的成績。一系列法規分別從“職業性”和“高等性”兩個方面對于高職教育的法律地位進行了正式確立，成為我國此后一段時期內相關政策法律制定和實施的依據及指導性法律。

由于當時我國高等職業教育還處于初創探索階段，因此形成的法律法規對高等職業教育做出的規定難免不夠具體和詳盡，此后的教育立法工作一直在對其進行補充和完善。

4.督導辦學：規范高職學校教育活動

1997年，為了進一步明確和細化高等職業院校設立的條件，國家教委頒布了《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟罚?997年）提出了“高等職業學校的全日制在校生規模不得少于2 000人，新建學校應在五年內達到要求”[13]等要求，并在高等職業院校的稱謂上做出了規范：“新設高等職業學校一般稱為職業技術學院，高等職業學校的英文譯名必須與中文名稱相一致”[13]。這個文件明確了建立高職院校的基本要求，有利于其健康發展。此外，這一階段的教育政策對高等職業教育人才培養模式的主要特征及基本原則也進行了初步規范。

在國家政策的引導下，高職教育的法律地位得到確立，使其在規范化、法制化的道路上得以健康發展?！叭囊谎a”“示范性職業大學建設計劃”“三多一改”等政策，立足于職業教育發展的現實狀況，充分激活和優化了我國當時有限的高等教育辦學資源，在推動高職教育快速發展的同時，突出其發展特色。但此階段的政策也存在一定的不足，轉入高職教育行列的普通?？茖W校和成人高等學校，在教育觀念、培養目標、教學模式、師資力量、課程教材及實踐條件等方面難以適應培養技術型、應用型人才的現實要求，嚴重影響了高職教育質量的提高。

（三）跨越式發展階段（1999—2005年）

世紀之交，經濟、社會與教育諸方面的發展要求繼續大力發展高職教育。在這樣的背景下，高等職業教育迎來了跨越式發展的良好契機。此階段的政策旨在促進高職教育規模的快速增長、提高教育教學水平、推動高職教育跨越式發展。

1.多途徑辦學，推動高職教育規模擴張

1999年1月，《面向21世紀教育振興行動計劃》（以下簡稱《計劃》）頒布，對高等職業教育的發展做了更為詳細的說明?！队媱潯分赋隽烁呗毥逃叭囊谎a”的發展途徑，即通過“對現有高等?？茖W校、職業大學以及獨立設置的成人高校，進行改革、改組和改制，選擇部分符合條件的中專改辦”[14]來發展高職教育。此外，一些本科院校也可以設立高等職業學院。

生源數量是高職教育規模擴張的基礎。因此，《計劃》還對考試和招生方法進行了明確的指導。首先，對高職教育同其他各級各類教育的銜接溝通進行了具體規劃，要求加強研究，逐步搭建起普通高等教育與職業技術教育互相溝通的“立交橋”，賦予職業院校畢業生經過考試接受更高級別學歷教育的權利與途徑。同時，探索招生方法多樣化，保障中職學校畢業生進入高職院校深造的升學比例，鼓勵普通高中畢業生接受多種形式的高等職業教育，不盲目選擇普通高等學校。此項計劃的制定與實施顯示出國家政策方面對于多渠道發展高等職業教育的引導，為高等職業教育的多渠道、多途徑發展拉開了序幕，成為高職教育規模迅速擴張的加速器。

在此之后，政府又出臺一系列政策，極大地促進了高職教育規模發展。以2002年國務院出臺的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》）為例。該《決定》（2002年）提出，通過加強中、高等職業教育的銜接促進職業教育與普通教育的溝通，建立人才培養的“立交橋”，以保障和擴大高職教育的生源?！稕Q定》（2002年）具有很強的針對性和可操作性，對我國高等職業教育的發展具有積極的推動作用。2005年，國務院下發了《關于大力發展職業教育的決定》。在這份文件中，明確提出了高職教育在未來五年內，要實現“招生規模占高等教育招生規模的一半以上；為社會輸送1 100多萬名高等職業院校畢業生”[15]的發展目標。這份文件還決定增加國家財政對于高職教育的支持，為其發展提供了資金保障。

2.明確管理職責，改革高職教育管理體制

1999年的《計劃》中，對于高職教育管理體制改革進行了探索?！队媱潯诽岢隽素煓嘀鸩较路胖潦〖壵蛯W校的建議，主要包括高職教育招生、考試、文憑發放等，并且要求“省級人民政府在國家宏觀指導下，對本地區高等職業教育現有資源進行統籌”[14]。

同年1月，《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）決定開展試點工作，在1999年的高等教育招生計劃中，“安排10萬人專門用于部分?。ㄊ校┰囆信c現行辦法不同的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育”[16]。文件同時明確了這種通過新的運行機制和管理模式舉辦的高職教育為?？茖W歷教育。招生方面，招生計劃為指導性計劃；經費方面，教育事業費的來源以學費為主，政府投入為輔；就業方面，畢業生不包分配，就業方式以學校推薦和自主擇業為主，不再使用普通高等學校畢業生的《就業派遣報到證》。該《實施意見》對后來我國高職教育的發展產生了極大而持久的影響。

3.推進教學改革，關注高職人才培養質量

首先，政府對于高職教育人才培養的目標、模式等問題進行了明確規定。2000年，教育部在《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》中全面總結了高職高專教育人才培養的目標、模式及基本特征，并對課程體系建設和教育教學工作提出了具體要求。2004年，《關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》正式頒布，對高職教育的人才培養目標、特點以及總體思路進行了更為明確的闡釋[17]。

其次，為完成招生計劃，同時確保教學質量，政府還出臺了一些針對性強的配套政策，涉及眾多方面。教育部首先對于高職教育的教材建設進行了積極的探索，下發了《關于1999年新增10萬高職生使用高職高專教材的通知》及《關于印發〈高職高專推薦教材書目〉的通知》等。2004年，教育部出臺的《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》中對?？圃盒Ｃつ可粳F象進行了修正，明確規定“?？茖哟蔚穆殬I院校不再升格為本科院?！盵18]，意在通過提高高職辦學門檻，提升辦學質量，同時頒布了人才培養工作水平評估方案和工作指南等。

此外，國家還十分注重示范性院校在提高高職教育質量方面發揮的帶動作用。國務院在2005年制定的《關于大力發展職業教育的決定》中進一步提出建立100所示范性高職院校，提升示范院校的人才培養能力，充分發揮它們在“深化改革、創新體制和機制中起到示范作用，帶動全國職業院校辦出特色，提高水平”[15]。這些政策旨在通過提高示范性高職院校的辦學實力、教育教學水平、管理能力及輻射帶動能力，引領高職教育加快改革與發展，更好地為經濟建設和社會發展服務。

21世紀初，高等教育的擴招和第三產業的發展為高職教育發展帶來了機遇，同時也提出了挑戰。在一系列政策的推動下，我國高職教育實現了跨越式發展，辦學規模和教學質量有了很大的提升，體制的改革充分保證了高職辦學的主體力量及辦學方式的靈活性，促進了高職教育體系的建設與完善。但不可忽視的是，發展速度過快、規模擴張過大必然會帶來高職教育規范化的問題，而這些問題至今仍未得到很好的解決。

（四）特色化發展階段（2006—2018年）

2006年后的高等職業教育政策，主要體現在提升教育質量和促進特色化發展方面。國家強調通過合理布局努力提高高職院校的辦學水平，特別強調通過示范性高職院的建設帶動整體水平的提升，強調人才培養模式的根本轉變和通過課程建設、專業建設切實提高教學水平。

1.示范性高職院校建設，帶動整體水平提升

教育部于2006年11月下發了《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》（2006年）中指出，“國家將實施示范性高等職業院校建設計劃，重點支持建設100所示范性院?！盵19]，希望通過示范性高職院校的設立，形成和強化高職教育辦學特色，促進教育教學質量的全面提升，提高高職院校對經濟社會發展的適應能力和服務能力，為高等職業教育的持續健康發展創造動力。該《意見》（2006年）為“十一五”期間開展國家示范性高等職業院校建設提供了政策依據。

同年，在相關政策的指導下，國家示范性高等職業院校建設計劃啟動實施。這是我國首次在高等職業教育領域進行大規模投入的專項建設計劃，充分體現了黨中央、國務院對高等職業教育發展的重視和支持，是我國高等職業教育邁向穩定完善和特色化發展階段的標志性政策。2007年6月，“國家示范性高等職業院校建設計劃”啟動半年后，教育部和財政部聯合頒布了《關于國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法的通知》，在附件中再次強調了“地方為主、中央引導、突出重點、協調發展”[20]的原則，對審批、監督與驗收等工作也做出了具體的要求。

2010年，中共中央和國務院聯合印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出，要以職業教育基礎能力建設為契機，繼續“支持高等職業教育示范院校建設，支持一批示范性職業教育集團學校建設，促進優質資源開放共享”[21]。2014年6月，《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》頒布。該文件提出“鼓勵本科高等學校與示范性高等職業學校通過合作辦學、聯合培養等方式培養高層次應用技術人才”[22]。

2015年，《教育部關于印發〈高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）〉的通知》，鼓勵“示范性和沿邊地區高等職業院校利用學校品牌和專業優勢，積極吸引境外學生來華學習”[23]。2017年1月，《教育部2017年工作要點》中要求全面推進職業教育基礎能力建設。“國家示范性高等職業院校建設計劃”的開展，使得高等職業院校的辦學水平得到了很大程度的提升，有利地帶動了其他高等職業院校教育教學改革活動的積極開展，提高了主動為區域經濟社會發展服務的意識和能力，給我國高職教育帶來了難得的發展機遇，為建設中國特色高職教育提供了重要的實踐探索。

2.促進高職內涵建設，推動現代職業教育發展

2006年，教育部在頒布的《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》中，要求對高職院校招生數量進行限制，“把工作重點放在質量提高上”[19]，體現出我國高職教育有了更清晰的培養目標定位，成為引領高職教育改革的綱領性文件?！兑庖姟罚?006年）還明確提出要促使高職院校建立有效的質量管理體系。此后的一系列政策文件都圍繞這一指導思想進行了具體落實，高職院校發展進入以教學質量作為發展重點的轉型時期。2006年，“國家示范性高職院校建設計劃”啟動，力圖引領和帶動全國高職院校的深化改革，帶動高職教育提升整體水平。

2009年，教育部頒布了《教育部關于加快高等職業教育改革促進高等職業院校畢業生就業的通知》，鼓勵高職院校更加靈活設置專業，適應市場需求的變化；加強頂崗實習，增強畢業生職業崗位操作能力和適應能力；協調人力資源和社會保障部等部門、行業，開展針對高職畢業生的專場職業技能鑒定服務；推進“雙證書”制度的實施。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布實施后，辦學體制機制、辦學基礎能力建設機制、校企合作制度化建設、職教集團發展等影響高等職業教育改革發展的重大問題均列入國家層面教育體制改革試點范圍。2011年，國家又出臺相關政策，特別強調了提升高職教育服務經濟社會的能力及堅持高職教育發展方向和專業建設。

2014年，職業教育改革與發展獲得國家高度關注。國家頒布了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等一系列文件，全面加快了職業教育從規模發展向內涵發展的轉型，為高職教育發展贏得了新機遇。2015年，教育部頒布了《普通高等學校高等職業教育（專科）專業設置管理辦法》及《普通高等學校高等職業教育（?？疲I目錄（2015年）》，明確了教育部、各省教育廳以及高職院校的職責，對專業設置的條件與要求、程序以及指導監督進行了規定。

與此同時，國家提倡高職教育創新發展，在《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》中，將擴大優質教育資源、增強院校辦學活力、加強技術技能積累、完善質量保障機制、提升思想政治教育質量作為推動高職教育創新發展的主要任務與舉措，并強調從組織領導、管理督查等方面加強保障。2016年，“十三五”規劃綱要從宏觀角度為高職教育規劃了發展路線。

2017年12月的《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》，提出“將產教融合作為促進經濟社會協調發展的重要舉措”[24]。2018年1月，《教育部關于印發〈教育部2018年工作要點〉的通知》，將推動《職業教育法》起草修訂、加強職業院校教材建設、開展第二次全國高職院校適應社會需求能力評估，以及制定國家高職教育專業評估試行方案等工作列入其中。經過這一階段政策的不斷調整與完善，我國目前已經初步構建起現代職業教育體系。

二、40年來我國高等職業教育政策演進的特點

（一）高職教育政策目標指向日益明晰

經濟社會發展為高職教育打下了良好的現實基礎。40年來，我國高等職業教育所面臨的客觀環境和基本條件有了極大的改善，高職教育的地位和作用也逐漸得到社會的認可。在這樣的背景下，政府政策對于發展高等職業教育的目標指向也日益明確，高職教育的定位也更加清晰。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了建立職業技術教育體系的設想，并進而提出了“從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通”[2]的具體要求。而到了1991年，在我國急需多樣化人才投入社會建設的背景下，《關于大力發展職業技術教育的決定》提出了要在20世紀末初步搭建起從初級到高級、與普通教育互相銜接、能夠協同發展的體現中國特色的職業教育體系框架。1996年，《中華人民共和國職業教育法》中則進一步強調了建立健全職業教育體系的目標，再次重申要兼顧學校教育與職業培訓，其他教育與職業教育應加強相互溝通，實現共同發展。

21世紀初，高職教育進一步得到了中央和地方各級政府的重視，一系列政策相繼出臺，明確了21世紀高職教育的發展方向和任務。在各級各類討論會上，關乎高等職業教育體系的重大問題得到了關注和研討，對于高職教育的辦學宗旨、目的進行了明確，在辦學模式和方法上也得到了從宏觀到微觀的全面指導。2002年，《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求初步建立起具有鮮明特色的現代職業教育體系，其基本特征是能夠與社會主義市場經濟體制相適應，能夠緊密結合市場和就業的需求，注重體系結構的合理性、靈活性和開放性。

為了促進高等職業教育政策目標的實現，政府對于高等職業教育的發展進行了針對性的引導和強有力的支持。教育部等六部門于2003年聯合實施了緊缺人才培養培訓工程，在全國范圍內建立起250多處示范性培養培訓基地，用以培養高質量技能型緊缺人才，以滿足服務業和制造業的需求。

2004年3月，教育部提出實施“職業教育與培訓創新工程”[25]。該工程目的在于通過支持職業教育的發展推動高素質的高技能型人才的培養，在促進就業的目標指引下，改變和完善職業教育的辦學模式和教學方式。此外，教育部還同時開展了示范性軟件職業技術學院的試辦工作，以及“制造業高等職業人才培養工程”。這一系列項目的提出與落實使得高職教育的發展有了實質性的進展，跨越了初級層面的引導和規劃，在實踐探索層面邁出了重要一步，真正成為高等教育體系的關鍵部分。

目前，我國職業教育體系建設已經得到確定，較為清晰地對高職教育體系的層次和級別進行了細化。從高職?？频膭撧k到應用型本科教育，以至專業型研究生的培養，這種層級分明、以就業為導向的高等職業教育體系，為技術型人才提供了進一步提升專業技能的學習途徑和學歷資質。在40年的發展歷程中，我國高職教育政策的發展目標逐漸清晰，總體上得到了極大的優化與細化，更加具有針對性和科學性。在高職教育發展的關鍵節點上，我國高等職業教育政策提出了新的發展目標，即促成2020年高職教育發展目標的實現，形成充分體現中國特色、躋身世界水平的現代職業教育體系。

（二）高職教育政策從注重單一功利目的到注重多元價值追求

一方面，高等職業教育政策通過促進高職教育的發展，從而實現其服務社會經濟發展的功用。這種功用實際上體現了高等職業教育政策的外在價值取向，側重于協調和化解高職教育與經濟、政治、文化等社會子系統間的關系和矛盾。這種價值取向更多地反映在國家功利主義取向上。

另一方面，高等職業教育政策也同樣具有其內在價值。這種價值取向的主要表現是在特定的時期內，政府為了促成高職教育發展目標以及教育任務的實現和完成，為了持續高等職業教育的生存和發展，為了使受教育者實現全面、自由而和諧的發展，制定和頒布一系列準則性的規定[26]。高等職業教育政策的價值取向并非是一成不變的，而是隨著社會的發展進行不斷地調整，我國高等職業教育政策演進體現了從注重單一功利目的到注重多元價值追求的轉變。

高等職業教育是各種社會因素的綜合產物，它不可避免地要受到政治、經濟及文化等社會因素的影響，反映了國家和政府的意志，從而發揮滿足社會需求的功用。20世紀80年代，在當時強調經濟發展第一位的價值理念的時代背景下，我國包括高職教育政策在內的各項教育政策均側重于強調國家和政府的意志，以能否促進經濟發展為價值標準，體現出了計劃經濟時代的特色。在萌始之初，高等職業教育政策的出發點就極為突出地表現為以支持國家社會經濟建設為中心。

改革開放初期，國家對于高素質應用型人才的需求量較大，而高等教育資源則較為緊缺。高職教育要充分、高效地利用有限的高等教育資源，培養數量更多、質量更高的職業技術人才。因此，這一時期的政策更多考量的是培養合格勞動力、轉移勞動力、推動現代化建設等，注重經濟發展效率的提高，強調“效率優先”。此時的高等職業教育政策更突出的是強調對于經濟價值的單一追求。

在深化改革開放的過程中，社會經濟也取得了長足的進步。20世紀90年代末，中國的社會轉型進入到了一個新的歷史階段，市場經濟體制的改革促進了多元利益主體的形成，而利益主體多元化成為社會利益結構變化中最為顯著的標志。為此，中國的高等職業教育政策也應當向著更符合時代發展趨勢的方向轉變，在政策目標和政策內容上，轉向對于社會發展、學校發展、個人發展等多個方面的關注，即對單一的教育價值觀提出了挑戰，其多元價值逐漸顯現?？茖W發展觀所強調的“以人為本”的內涵在教育領域也逐漸得到重視。

教育不僅要滿足社會需要，也要“以人為本”，更多地關注人自身，滿足人的需要，促進人的全面、和諧和可持續發展。因此，政府政策逐漸改變，由以前專注于以促進經濟增長為目標，開始對教育價值和個人價值投入更多的關注，將實現個體自身的發展作為著力點，以提高技能為重點，同時努力提高高職學生綜合素質和思想道德水平。

在“堅持以人為本，突出以誠信和敬業為重點的職業道德教育”[15]等思想引導下，我國高等職業教育政策的價值取向逐漸實現向“和諧政策，以人為本”轉變。在此之后，我國高等職業教育政策開始以滿足個體需求為出發點，積極探索微觀層面的高等職業教育改革，關注師資隊伍的建設、教育教學質量的提高、人才培養模式的優化，以及產學研機制的完善等眾多方面。

同時，在政策的制定過程中，政府開始更多地考慮公平性、多元性，充分考慮老、少、邊、窮地區的現實情況，給予政策幫扶，滿足他們接受高等職業教育的需求。同時，政策也給予了特殊人群更多的優惠，解決其在接受教育和就業過程中可能存在的困難，這在很大程度上增加了高等職業教育的吸引力，使得優質的高等職業教育資源能夠惠及更多的地區和學生個體，以促進區域協調發展和個人價值實現。

在國家加強高等職業教育基礎能力建設的號召下，中央財政和各級地方政府都給予了高職院校一定的財政政策支持，提高了高職教育辦學模式的多樣化和開放性，促進了有限的教育資源的合理配置，使得高等職業教育的價值得到了充分的發揮。這些舉措有力地推動了高等職業教育政策由注重單一經濟價值轉向追求多層次價值。

（三）高職教育政策在激進與穩健的有機融合中不斷完善

我國高等職業教育政策在發展過程中既表現出一定的激進性特征，又具有穩健性的特點。激進性特征主要是指出于迅速改善高職教育現實境況的目的，高等職業教育政策采取的迅速行動和反應，如在政策制定過程中所體現出的反應迅速、決定果斷以及決策靈活等特性。而穩健性特征則主要表現為以科學有效地應對高等職業教育現狀而進行的有計劃、有步驟的穩步行動。

在我國高等職業教育政策不斷調整與完善的過程中，依靠政策的激進性來提高效率，又結合現實的需求通過穩健性的政策對于當前政策中存在的不足加以修正，提高其科學性，從而形成穩定有效的政策方案。正是在激進性與穩健性的有機融合之下，我國高等職業教育政策的效率與質量才能始終保持平衡，進而推動著我國高等職業教育的健康、可持續發展。

激進性特征在高等職業教育政策的制定、發展和改革過程中體現較為明顯。綜觀改革開放以來我國高等職業教育的發展歷程，一系列體現激進性的政策決定在其中發揮著不可忽視的作用。改革開放初始，黨的工作重心逐步轉移到社會主義現代化建設上，高等職業教育在規模、層次和結構上都難以滿足經濟和社會的發展需求。在此背景下，我國政府迅速出臺和實施了短期職業大學的相關政策，為20世紀90年代高等職業教育的發展奠定了基礎。90年代，中國開始全面向市場經濟體制過渡，為了盡快培養出一批能適應基層工作，能快速投入生產、服務和管理第一線的實用型專門人才，為高中畢業生創造更多升學機會，高職教育政策發揮引導作用，通過多種途徑、多種方式和多種機制促進高等職業教育的發展，推動高職教育改革走向更深層次。

同時，為了盡快扭轉我國教育法制建設滯后于實踐活動的窘迫局面，短短幾年內，《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國高等教育法》等相關法律相繼出臺，我國迅速搭建起了高等職業教育法律體系的基本框架。在高等教育大眾化趨勢的影響下，我國的高等職業教育政策在這一時期也傾向于促進高等職業教育規模的擴張，使高等職業教育迅速成為高等教育的“半壁江山”。正是受益于高等職業教育各項改革政策的制定與落實，高職教育才能夠在短短的十幾年時間內，形成了一個與經濟社會發展相適應的、相對成熟的體制，在規模化、結構化、質量化和效益化相統一的發展道路上迅速前進，初步建立起了層次多元、形式多樣的高等職業教育體系，為我國高等職業教育的穩健發展奠定了深厚的基礎。

穩健性是我國高等職業教育政策的另一重要特征。在規模不斷擴展的同時，政府在高職教育政策中對于教育質量的重視程度隨之提高，通過多項政策的頒布與實施，為我國高等職業教育的健康可持續發展提供了堅實的保障。以人才培養質量評估政策為例，教育部通過組織和建立專門針對高職教育人才培養工作的水平評估委員會，在2003年，初步完成了包括政策文件制定、評估組織建立以及評估培訓在內的等一系列基礎工作，并選擇了26所院校開展評估試點工作。

2004年，教育部正式下發《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》等一系列文件。作為統一的高職評估方案，該文件在很長時間內被用來具體指導評估工作的進行。一系列高職教育質量評估政策的出臺，進一步明確了高職評估制度的指導思想，使得評估工作在內容和方式方面獲得了更為具體化的指導，擺脫了專科評估的束縛，高職教育獨立的質量評估制度得以初步確立。同時，教育部開始重視高職教育人才培養質量的評估工作，對現有評估方案進行了修改和完善。

為了對2004年的方案進行補充和完善，教育部又于2008年頒布了新的評估方案，促進了評估制度向更符合高職教育發展現實情況與基本特征邁進。通過上述各項政策的不斷完善，可以發現，政府在制定政策時做了充分的準備，如選取試點進行實踐檢驗，并在前期政策的基礎上不斷修正和完善，其所具備的穩健性特征始終在為我國高等職業教育的穩定發展保駕護航。

（四）高職教育政策由數量擴張轉向特色化與內涵式發展

改革開放伊始，我國社會經濟百廢待興，急需大量的技術型人才，因而舉辦一批數量可觀的職業院校以滿足人才培養的需求成為當務之急。在這樣的現實情況下，這一時期高等職業教育政策的關注點主要放在了擴大教育規模上。經過十余年的快速發展，我國高等職業院校在數量和規模方面得到了長足的進步，高職教育在規模上已經可以與普通高等教育等量齊觀。據統計，我國高職院校在2007年已有近1 200所，在校生人數達到860余萬。隨著規模的擴張，高職教育對于經濟社會的服務能力得到了顯著的提高，有效地促進了我國高等教育結構的完善。

然而，在高等職業教育快速發展的同時，高等職業教育規模持續擴張的弊端開始顯現，其教學質量問題凸顯出來。與規模迅速擴張的盛況不同，高職院校在軟硬件教學條件方面的困境卻得不到有效的改善。投入的不足使得辦學條件難以滿足教育教學的需要，各種配套設施供不應求，教學、實訓等活動難以開展。與此同時，教師隊伍素質參差不齊。整體而言，高職教師在學歷和職稱結構方面均無法滿足高職教育的需求；人才培養與經濟社會的發展不能相適應，高職教育的專業及課程建設與企業、行業的崗位需求脫節，缺乏對于社會需求和就業形勢的深入了解，不能及時更新教學內容，教育教學方法欠缺科學性，不能通過及時有效的調整，以應對經濟社會對于高質量人才素養要求的變化。

在認識到高職教育規模擴張所帶來的負面效應之后，政府適時地對我國高等教育發展的戰略重點進行了調整，提出“十一五”期間應由強調規模和速度轉向對于質量提升的關注，加強高等教育的內涵式發展與特色化建設。受這一宏觀指導思想的影響，我國高等職業教育在今后的發展過程中也將重點強調內涵式發展與特色化建設。政府在決策上開始制定相關政策引導高等職業院校向內涵建設方向發展，在專業和課程建設、“雙師型”師資隊伍建設及產學研結合等方面做出努力，保證高等職業教育的功能得到最大的發揮，以建設示范性高職院校為手段，促進全國高等職業教育質量提升，注重高等職業教育特色化建設[27]。

綜觀我國現有高等職業教育政策，在學科建設、師資培養、課程研究、質量評估及實訓基地建設等多個方面做出了積極探索，在推動高職教育政策內涵式發展和特色化建設過程中發揮了重要的作用。如《關于大力發展職業教育的決定》將專業建設與實踐基地建設放在了突出地位，提出“大力推進精品專業、精品課程和教材建設”[15]，加快建設高等職業教育實訓基地，促進優質教育合理配置。2006年，教育部對各級教育行政部門和高職院校提出了明確要求，要求其切實將工作重點轉移到質量提高上來，“控制高等職業院校招生增長，相對穩定招生規?！盵19]，強調了課程和教材建設的重要性，并進而提出開發1 000門工學相結合的精品課程，重點編著約3 000本國家規劃教材。

這些具體政策和舉措充分體現了科學發展觀的內涵與要求，即以提高教育質量和加強內涵建設為出發點，以高職院?；A能力建設為著力點，將高等職業教育的發展與經濟社會的需求緊密結合在一起，深刻調整高職院校改革與發展的重點與方向，實現高職教育的質量提高和全面發展。

三、結語

當前，我國處于經濟快速發展的非常重要的階段，產業結構優化程度越來越高，科技發展日新月異，國與國之間的競爭日益激烈，同時，國際的合作也日益加強。在此背景下，社會對高等職業教育提出了更高的要求，市場對技能型人才的需求量也不斷增加。但目前的高職教育體系還存在著不足，還不能很好地應對瞬息萬變的形勢，仍需進行不斷地改革和創新。社會進步和歷史發展要求高職教育必須健康發展和穩步提高。

高等職業教育的進步必然需要系統全面的高職教育政策來引導。我國高等職業教育政策在40年的演進歷程中不斷發展和完善，逐漸形成了自己獨有的特征。深入剖析其演進特點，有助于我們在總結歷史成就與不足的基礎上準確把握未來高職教育政策的發展趨勢，更好地制定與時俱進的高等職業教育政策，從而持續推動我國高等職業教育事業不斷取得新成績。