評《從地方分治到參與共治》
——中國流域水污染治理研究

王光宇

（首都師范大學，北京 100048）

在我國經濟的快速發展過程中，在很長一段時間內是以粗放型經濟發展模式為主導，在此背景下經濟增長與環境保護呈現了前所未有的矛盾。我國在治理水污染方面面臨諸多問題，一方面是由于我國的污染治理技術不成熟，另一方面是我國相關的地方行政分割制度造成了當前我國流域污染治理的困境。要想從根本上解決流域污染治理難題，制度創新顯得至關重要。胡若隱從制度創新的角度出發探討研究了當前我國水污染治理解決思路——參與共治［1］。他主張流域內的不同利益主體能以流域共同利益為根本出發點，共同參與流域水污染治理，以期實現參與共治。

1 我國流域水污染現狀和治理困境

《中國統計年鑒》2003—2009年公布的數據顯示，在統計的河流中，有20%以上的水體水質已經達到了劣Ⅴ類水，完全喪失了基本的生態功能。其中，遼河在劣Ⅴ類水體中占比達到了71.8%，海河達到了64.8%，遼河則達到了63.2%，太湖則常年占比62%左右。可見流經主要經濟區的各大流域均受到了嚴重的水體污染。2005年開始，我國將環境保護議題提升到了戰略高度，并制定了諸多的水污染治理措施，污染趨勢得以緩和并向好的方向轉變。

流域屬于準公共性物品，而流域治理具有正外部效應，流域內的各個行政區作為本地利益的代表而無法形成集體行動，因而在嚴格的行政分割體制下，流域治理責任被人為劃分，導致水污染條塊治理效率低下，屬地管理原則之下的地方分治無法解決流域水污染難題。實現流域治理是整個社會共同的要求和責任，當前我國流域治理的主體仍舊是政府，治理方式單一，主要采取行政手段和強制性命令。排污收費制度等市場型手段也曾被應用于我國的流域治理，但是由于產權確認等原因并沒有得到大范圍推廣。此外，我國的社會力量并沒有被充分調動和參與流域治理，造成了極大的社會資源閑置。這些因素都是現階段我國流域水污染治理的難點所在，必須深入探討問題產生的根源，尋找出科學的解決辦法。

2 我國地方行政分割體制參與流域治理的制度性缺陷

地方政府根據單一的行政權力對轄區內的流域進行治理，人為地將作為整體的流域分割為若干“行政流域”，每一個政府都無法承擔整個流域的治理重任，所有政府在“單干”之下付出的努力之和不能實現流域的有效治理，而且造成了地方政府陷入相互推諉扯皮、惡性競爭的循環。

地方行政分割體制作為現在我國流域水污染的主要制度安排，與流域整體的自然屬性形成根本性矛盾，體制結構本身無法對這一矛盾進行調和，導致其運轉低效以及內部不平衡，不能實現流域的有效治理。因此，在制定流域水污染治理制度時，一定要以尊重流域的整體性為前提來進行相應機構的設置。我國在七大水系都設置有相關的水利管理委員會，但是并沒有突破地方行政分割體制的約束，無法超越流域內各個地方政府的行政權，發揮的作用極其有限。

流域屬于準公共物品，其動力基礎包括政府、市場和公民3個方面的互動。三者中，政府具有基礎性作用，流域治理離不開政府的資源投入，也離不開政府的秩序維持，但是不代表政府的決定性地位。然而，在地方行政分割體制下，政府以單一的行政手段參與流域治理，而沒有注重市場手段的建立和社會力量的組織，同時政府作為地方利益的“企業人”也從本地利益出發，缺少制度創新與提高效率的動因。政府的單方面行政控制，難以調動流域內的各種力量參與，難以為流域治理注入足夠的動力。

3 治理流域水污染的制度安排和治理原則

朱麗群通過對三則典型案例的調查，得出了超越地方行政分割的流域治理合作原則——參與共治：對山東省、江蘇省兩省聯合治理龍王河的案例研究，認識到政府的行政權威引導是參與共治的前提；通過江蘇省、浙江省兩省三級政府對瀾溪塘的參與共治的分析，體現出不同利益主體間的互動共識是參與共治的制度動力；通過對太湖的治理研究，表明參與共治需要一系列的制度創新，如信息披露制度、行政監察制度等［2］。

進行流域治理要符合國情、符合流域特點，我國的環保事業起步晚，當前治污形勢較為嚴峻。在總結我國流域治理不足的基礎上，制定出具有特色的流域治理政策。第一，建立權威性的流域管理機構，賦予其流域治理資源調配權力，不受地方政府的牽制，打破地方保護主義的阻隔，保證流域的自然完整性和制度社會性的完美結合。第二，建立完善的流域水污染法律法規體系，明確什么污染物質可以排放、可以排放多少、超標排放有什么懲罰、哪些機構負責監管排放以及監管機構有什么權力等。從法律層面真正明確劃分排放責任等，堅決消除以罰款解決違規排污的亂象。第三，建立地方政府間的協商機制，打破流域治理屬地管理機制。建立地方政府間的信息公開機制，互相提供不同區域內水污染監測信息，降低社會整體治理成本，建立地方間利益分享與補償機制，下游適當補償上游地區，發揮每個地方政府的比較優勢，促進流域的良好治理；打通地方政府間的信任渠道，促進流域治理。第四，多個主體聯合參與流域水污染治理，水與每個人的生活都息息相關，而不僅僅是政府的職責，同時水質決定著當地的經濟發展，企業也有義務參與治理。因此，應成立由社區聯合而成的非政府組織，充分調動社會閑置力量，發起志愿者環保動，讓每一個人都形成保護水源的觀念，參與水污染治理活動；企業可以進行專項活動捐款，發揮企業組織的社會擔當，社會的共同參與為流域治理注入新的動力。