環境公益訴訟中檢察機關與社會公眾合作機制構建初探

劉永紅，劉利紅

（西華師范大學 法學院，四川 南充 637009）

黨的十九大報告提出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。”要求加快生態文明體制改革，建設美麗中國。當前，隨著經濟社會的迅速發展，損害公共利益的環境問題越加嚴重，破壞生態環境的事件時有發生，這嚴重影響了人民群眾的生產生活以及生命財產安全，也嚴重影響了經濟社會的可持續發展。因此，在新的歷史條件下解決環境問題是我們面臨的嚴峻的現實課題。保護生態環境有多種途徑，既包括發揮黨和國家的政策引導，也包括發揮社會公眾的參與及監督作用，而建立檢察機關與公眾有效合作機制，讓公眾參與生態環境利益的保護，是解決生態環境問題、建設美麗中國的有效途徑。

一、環境公益訴訟制度概述

環境公益訴訟，既是行政訴訟的一種類型，也是公益訴訟的一種方式。公益訴訟的發展有其特定的歷史淵源與時代背景，古羅馬法中最早提出公益訴訟的法律內容，明確規定“私益訴訟是為保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可以提起;公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。”［1］到了近代，一些有影響的法學派包括社會法學派、實用法學派逐漸興起，它們開始關注“社會利益”“公共利益”“個人利益”三者的關系。例如20世紀社會法學派代表人物龐德就認為“社會利益是包含在文明社會的社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望。”這充分說明從古至今人們都比較關注公益訴訟的問題。特別是到了當代，世界上許多國家都在不斷完善環境公益訴訟，并將其作為保護生態環境、維護生態平衡的重要制度。總體來說，環境公益訴訟作為一種新興的訴訟形態，產生的社會背景是環境問題日益嚴峻、環保運動逐步興起以及國家在環境規制問題上承擔越來越多的責任。［2］

我國的環境公益訴訟的倡議始于2005年國務院發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，在該《決定》中首次提出了要“推動環境公益訴訟”，標志著我國開始對環境公益訴訟制度的探索與嘗試。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改《行政訴訟法》的決定，正式建立公益訴訟制度。環境公益訴訟制度的建立，對于司法解決環境糾紛公益案件，對于監督行政機關認真履行生態環境的行政職責具有十分重要的現實意義。

環境公益是環境公益訴訟的法理基礎，保護環境公益正是建立環境公益訴訟的目的之所在。［3］新時代，環境公益作為公共利益的一種，越來越受到政府及公眾的關注。環境行政公益訴訟制度的宗旨在于監督環境行政行為，制止環境公共利益受到侵害。環境公益訴訟作為一種典型的公益訴訟形式，是約束行政權力并實現環境公共利益得到有效保護的重要訴訟形式，優先保護公共利益是其最重要的訴訟功能。此外，環境行政公益訴訟作為我國環境公益訴訟的發展方向，其在人權的司法保障中也發揮著十分重要的作用。

人類生存和發展必須要以良好的環境作為基礎，一系列的國內和國際法文件都將環境權作為一項人權加以確認。而環境公益訴訟作為一種新型的訴訟形態，是保障公民人權的一項有效司法舉措。它不僅需要檢察機關運用公益訴訟充分發揮法律監督職能，用檢察權來制約行政權，而且需要進一步構建一套符合環境公益訴訟發展規律及特點的司法制度,以實現保護生態環境公共利益的司法目的。

二、當前檢察機關提起環境公益訴訟面臨的困境

檢察機關是我國的法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益始終是檢察機關的重大責任和重要使命，基于此，環境公益訴訟制度自然成為檢察機關維護公益的又一項重大制度設計。

檢察機關依法提起環境行政公益訴訟，“不僅進一步有效發揮了檢察機關作為國家法律監督機關的職能，而且大大釋放了行政訴訟制度的能量，積極拓展了對行政機關違法行為司法監督的空間，開拓了司法維護國家利益和公共利益的領域，開辟了司法維護國家利益和社會公共利益的中國式道路。”［4］但是，由于實踐中的諸多原因，檢察機關提起環境公益訴訟還面臨一些現實的困境：

（一）環境公益訴訟案件線索來源少

在環境公益訴訟中，環境案件通常來源于檢察機關在履行職責中發現行政機關在生態環境和資源保護領域中沒有履行或錯誤履行監管職責。①這表明環境公益訴訟案件線索一般源于檢察機關自己履職過程中，主要包括檢察機關內設的偵監、公訴、預防、控告等機構在履職中發現環境公益訴訟案件線索。這說明檢察機關的案件來源僅限于其履行職責中主動發現，而不是被動接受公民或其他社會組織的舉報，甚至也不包括有關國家機關交辦或轉辦的案件。這在一定程度上限縮了公益訴訟案件的來源，單渠道的案件來源不利于案件線索的及時發現。由于強制性規定的缺乏和協作機制的模糊化，民事行政檢察部門陷于“被動接受”案件線索的局面，導致檢察機關在“履行職責中發現”的案件線索非常有限。

（二）環境公益訴訟案件調查取證難

最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，該《解釋》第六條規定：“檢察機關辦理公益訴訟案件,可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據保全措施的,依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。”這一規定為檢察機關辦理公益訴訟案件的調查取證途徑指明了方向，具有一定的積極意義。但受內部機關設置、辦案力量、職責權限等客觀因素的影響，檢察機關往往面臨調查取證難的困境。

三、環境公益訴訟中建立檢察機關與公眾合作機制的必要性分析

（一）法理基礎

我國《憲法》明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”環境問題是國家事務和社會事務的組成部分，環境公益訴訟是解決環境問題的有效司法途徑之一。建立檢察機關與公眾合作機制，讓公眾參與檢察機關提起環境公益訴訟的實踐，屬于公眾參與管理國家事務、社會事務的表現。且公民既是環境資源利益的享有者，也是環境資源破壞的受害者，應當有理由、有資格參與環境公益管理。這充分說明，廣大社會公眾參與環境公益訴訟具有憲法法理基礎。

與此同時，我國《憲法》第41條也規定，“我國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有提出申訴、控告、檢舉的權利。”由此可知，公眾監督環境行政機關、檢察機關依法履行環境監督也具有憲法依據。社會公眾與環境息息相關，廣大社會公眾是關注各類環境問題、解決各類環境問題的重要力量源泉，建立檢察機關與公眾合作機制，從法律上保障公民對于環境公益違法行為的監督權，有助于實現保護生態環境，維護社會穩定。也有利于調動全民參與環境保護問題的積極性，更有利于發揮環境公益訴訟在維護人民合法權益方面的重要作用。

（二）權力制約的內在要求

環境公益訴訟制度建立的初衷在于監督環境違法行為尤其是監督環境行政違法行為，并對侵害環境公共利益的違法行為進行制止。檢察機關是我國的法律監督機關，其不僅要對刑事訴訟實施監督，也應對行政權的行使進行監督。在推進法治國家建設的進程中，加強對權力的制約和監督始終是全面依法治國的重要內容，是實現國家治理體系與治理能力現代化的重要一環。不受制約和監督的權力必然走向腐敗。因此，檢察機關提起環境公益訴訟也是對國家行政機關的權力制約與監督，是對掌握國家行政權的行政機關的權力制約的需要。在這個過程中，檢察機關與廣大社會公眾建立合作機制，充分發揮廣大社會公眾參與環境公益訴訟，也體現了廣大社會組織、公民個體、輿論媒體等社會力量對公共權力的監督和制約。只有這樣，才能使環境行政機關行政權力得到全方位的制約與監督。英國學者維爾曾言：“在一個多樣化的社會中，必須用沖突利益的多元性來制約和平衡權力的思想，仍然是一個堅定的、可以為今天的立憲主義者所掌握的思想。”［5］實踐中，檢察機關監督環境行政機關依法行使權力是維護環境公共利益的主要途徑，但是僅僅依靠檢察機關顯然無法實現對環境違法行為的完全監管。社會公眾的監督具有廣泛性、直接性和靈活性，是法律監督體系的基礎。在這里作為國家法律監督機關的檢察機關與作為廣泛參與的社會公眾都具有制約與監督國家行政機關及企業的作用，具有建立合作機制的重要基礎。因此，建立檢察機關與公眾合作的機制，不僅是對廣大人民群眾期待參與公益保護的回應，更是權力制約的內在要求，對于環境公益實現全方位保護、促進法治政府建設具有深遠的歷史意義。

（三）發揮公眾參與優勢，強化公眾環保意識的需要

在環境公益訴訟制度的發展過程中，公眾的力量是不可忽視的。環境問題并不是某一特定群體的問題，而是全體社會成員共同面對的問題。檢察機關與公眾合作機制的構建不僅是對公眾參與原則的遵循，而且有助于發揮公眾積極參與環境公益訴訟，增強自身的環保意識。

一方面，由于檢察機關工作的特殊性，其參與環境公益訴訟具有滯后性、被動性。而廣大社會公眾可以直接在現實生活中了解并及時發現各種環境案件的線索，體現其參與環境公益案件的直接性、主動性、及時性。因此，廣大社會公眾是環境公益訴訟的最廣泛主體，檢察機關加強與其他公民的聯系，可以更早發現環境破壞的案件并及時進行環境訴訟，維護生態環境利益。

另一方面，環境公益訴訟中公眾參與中所指公眾，既包括單個的公民個人，也包括環保組織、其他社會組織等環保第三方主體，尤其是環保組織、其他社會組織等環保第三方主體等往往具有較高的技術水平和業務能力，可以彌補檢察機關在生態環境專業技能方面的不足。檢察機關具備豐富的法律知識并精于訴訟實踐，兩者合作有利于減輕檢察機關的工作負擔，擴大檢察機關提起環境行政公益訴訟的案件來源，實現資源整合及公共利益的保護。還有，檢察機關與公眾合作機制的建立能夠調動公民、法人和其他組織參與環境保護的積極性，使環境保護從國家、政府的單方行為轉變為國家、政府、社會以及公民的整體行為。［6］

（四）是落實多元共治生態環境保護的需要

博登海默說:“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”［7］檢察機關提起環境行政公益訴訟的目的在于維護生態環境公益。檢察機關作為公共利益的代表，在生態環境公益的維護上居于首要地位，但公眾是環境問題的直接感受者，資源破壞的直接受害者，與環境侵權行為在事實上、法律上都存在直接利害關系。生態環境公益一旦遭到破壞，必將損害不特定多數人的利益，因此，廣大的社會公眾也是維護生態環境公共利益的重要主體。在環境行政公益訴訟中，檢察機關與公眾合作機制的構建，可以有效發揮廣大社會工作參與生態環境保護的作用，是落實生態環境保護多元共治理念的需要。

在環境公益訴訟中，建立檢察機關與公眾合作的機制，在鼓勵公民個人、環保社會組織、環保行政機關等參與公益訴訟，提高各種主體尤其是公眾參與公益訴訟的熱情的同時，也發揮了公眾充分、全面監督行政機關履行行政職責、實施合法行政行為的作用，貫徹了多元共治的環保理念，為生態環境公益提供了多元化的保護。環境行政公益訴訟的目的是維護生態環境公共利益，若放任生態環境的惡化，社會公共利益將會受到極大破壞，社會損失也會極高，嚴重危害經濟社會的可持續發展和廣大人民群眾生命財產安全，而多元共治的生態環境公益保護方式，對于有效防止一些企業違法行為、對于督促環境保護主管部門得以適時、勤勉履行其義務均具有重要意義。總之，環境公益訴訟中檢察機關與公眾合作機制的建立，不僅調動了公民、法人和其他組織參與維護生態環境公益的積極性，還豐富了維護生態環境公益的形式，為環境問題的解決創造了更多的條件，是有效維護生態環境公益的途徑之一。

四、檢察機關與社會公眾環境公益訴訟合作機制的構建路徑

（一）加強檢察機關與社會公眾聯系

線索收集是提起環境公益訴訟最為基礎的工作，因此，案件線索對公益訴訟具有十分重要的作用。推動環境公益訴訟，僅依靠檢察機關主動去查獲有關線索顯然是不夠的，必須拓寬檢察機關環境公益訴訟案件的來源。然而，受各種主客觀因素的影響，檢察機關提起環境公益訴訟的案件來源的能力有限，無法有效地滿足環境公益訴訟的基本要求。加強與公眾聯系，構建檢察機關與社會公眾環境公益訴訟的合作機制有助于豐富環境公益訴訟案件線索來源、提高線索質量。首先，檢察機關在主動履行職責過程中發現線索的同時，要注重接受來自公民、法人或其他社會組織的舉報、控告或反映，在調查取證工作中聽取并關注社會公眾對環境公益案件的評價與期盼。其次，完善污染或破壞環境行為舉報制度，在拓展環境公益訴訟案件線索來源的同時，不斷提升檢察機關參與環境公益訴訟的影響力。特別是要在環境脆弱地區、環境保護重點地區以及生態環境破壞嚴重地區等構建暢通的公眾舉報、控告等信息平臺，積極發揮社會公眾力量，為公眾舉報、控告提供便捷和寬松的途徑，使受損害的環境公共利益真正享有完整的救濟途徑。

（二）建立檢察機關與社會組織的銜接平臺

所謂社會組織，是指有著共同目的、利益的人通過某種形式而組織在一起的互惠團體，包括各種各樣的公益性質組織:如綠色環保組織、動物保護組織等，該組織的主要功能是維護成員利益和社會公益，參與和監督政府相關活動。［8］現代社會中社會組織的發展，體現了民主法治發展的需求，是生態維護環境公益的有力保障。環境案件具有極強的專業技術性，其辦理難度比一般案件更大。因此，有必要建立檢察機關與社會組織的銜接平臺，以實現生態環境保護信息共享，便于檢察機關及時發現生態環境保護中存在的問題，從中發現環境公益訴訟案件線索。其一，要完善檢察機關與社會組織的協作機制，特別是加強環保組織與檢察機關內民事行政部門的協作配合，當發現存在污染或破壞環境的事實時，及時向檢察機關內民行部門移送行政公益訴訟線索。其二，充分發揮環保組織作為專業性組織對環境公益案件的優勢。由于環保組織在判斷環境污染方面專業性更強，而且在處理環境破壞案件時，可以收集到主要證據，也可以對環境污染的程度進行初步判斷，從一定程度上彌補了檢察機關在生態環境污染破壞等技術性分析方面的不足，有助于提升檢察機關提起環境公益訴訟的效能，發揮檢察機關作為國家公權力參與環境公益訴訟的應有作用。

（三）發揮輿論監督的積極作用

隨著生態文明建設工作的開展，輿論監督作為我國重要的監督方式之一，在保障公眾環境知情權、打好污染防治攻堅戰、監督環境行政執法等方面扮演著越來越重要的角色。檢察機關應當轉變觀念，積極建立與媒體監督工作的協作關系，促進環境公益訴訟制度的發展與完善，進一步發揮輿論監督對于環境公益訴訟的作用。首先，檢察機關應當意識到隨著信息化時代的發展，網絡論壇、微信微博、廣播電視等媒介的公開曝光是檢察機關獲取環境公益案件線索的重要渠道，檢察機關可以通過新聞媒體所傳達的正面信息，不斷拓寬案件線索來源。其次，環境公益訴訟制度的目的是保護生態環境，新聞媒體的正面宣傳與監督可以在提升廣大社會公眾的環保意識并減少環境污染行為，滿足人民日益增長的優美生態環境需要的同時，積極關注環境事件并投身于環境公益訴訟，這從另一個側面有助于發揮檢察機關的環境公益訴訟的效果。最后，要發揮輿論監督對環境行政權的有效監督和制約。環境公益訴訟制度的建立與完善必須強化對公共權力的制約和監督,而輿論監督作為權力制約和監督體系中的組成部分，是監督公權力的重要社會力量。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是千古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［9］由于行政權力具有擴張性、主動性等特點，在行使過程中更容易被亂用。建立檢察機關提起公益訴訟制度不失為一種掣肘行政權的有效機制，但檢察機關與輿論監督的配合協作更能有效地彌補檢察機關案件來源單一、辦案能力有限等缺陷，進一步強化對環境行政權力的制約與監督，以規范行政權力的合理運行。

（四）在環境公益訴訟中引入專家意見

環境公益訴訟案件，與傳統的刑事、民事、行政法律糾紛有很大區別，它具有涉及領域廣、專業性強、技術性高、受眾較多、影響大、耗時長等諸多特點。一直以來，在行政訴訟中，我國法律主要采取運用司法鑒定來對其中的專門性問題作出認定的立場，隨著環境訴訟對具有科技性的復雜問題的應對需要，現有的司法鑒定制度難以滿足辦案的專業化要求，不能有效應對環境公益訴訟案件的復雜性。環境公益訴訟是為了保護生態環境公益，專家輔助人在此過程中提出的專家意見，也是以維護生態環境公益為目標，且專家輔助人提出的專家意見具有專業性與客觀中立性。所以，應當將專家意見引入環境行政公益訴訟。

在環境公益訴訟中引入專家意見有利于檢察機關更好地應對環境行政公益訴訟的復雜性和專業性，確保檢察機關的辦案效果。首先，應將專家意見作為鑒定人制度的有益補充。專家根據自身積累的理論知識、技術和經驗對環境訴訟案件中涉及到的污染損害成因、損害范圍、損害程度等專門性問題做出解釋和說明，就鑒定意見或專業問題提出意見，并對一些有技術要求的環境損害事實、因果關系作以專業性的結論，提出專家意見有利于生態環境損害的科學化認定。其次，應在環境公益訴訟中將專家輔助人界定為一類新的訴訟參與人。應通過法律規定的形式固化專家輔助人的中立性地位，使其在接受委托方聘任的同時，也能提供科學合理的技術支持。最后，應逐步補充完整專家輔助人的意見效力、參訴程序、權利義務等，保障專家輔助人參與環境公益訴訟在實體法理上的合法性和程序運行上的規范性。

結 語

環境保護同每個社會公眾的利益息息相關，任何國家機關、組織、團體、個人都應該做生態環境保護的踐行者、推動者，而建立檢察機關與廣大社會公眾參與環境公益訴訟的合作機制無疑是解決環境糾紛，維護生態環境安全，推動經濟社會可持續發展乃至建設美麗中國的有效路徑之一。新時代，生態文明建設已經成為黨和國家推進改革發展的重要戰略舉措，并納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，在這樣的時代背景下，我們必須建立檢察機關與廣大社會公眾參與環境公益訴訟的合作機制，通過各方的努力讓環境公益訴訟制度得到更好地落實。這既是實現對環境公益訴訟常態化、規范化的一種現實性舉措，也是為廣大人民群眾享有更優美的生態環境提供制度支持。

注 釋：

①《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第二十八條第一款：“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”