全面實施預算績效管理視角下政府購買服務績效評價體系構建

●劉國永 熊 羽

2018年9月1日，中共中央、國務院出臺 《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發 〔2018〕34 號）（以下簡稱 《意見》），指出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措”。《意見》的出臺，既是黨的十九大報告“全面實施績效管理”精神的具體落實，也是對十余年來預算績效管理改革經驗的總結提升，更是對未來預算績效管理工作的全面規劃，特別是將預算績效管理上升到國家治理現代化戰略高度，標志著我國預算績效管理改革事業翻開了新的一頁。

黨的十八大以來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央的決策部署，積極開展預算績效管理工作。預算績效管理制度逐步建立，組織機構不斷健全，增強了預算績效管理的工作保障；績效目標管理日益加強，績效評價范圍不斷擴大，促進了財政資金使用效益的提高；探索績效評價結果應用，增強了結果導向的管理理念和部門支出責任意識；全過程預算績效管理框架逐漸清晰，中央地方協同推進的工作格局初步形成，推動了預算績效管理工作的有序開展。整體上來看，財稅體制改革加快推進，預算管理制度持續完善，財政資金使用績效不斷提升，對我國經濟社會發展發揮了重要支持作用。但也要看到，在績效理念的貫徹、績效管理的廣度和深度、績效激勵約束的強化等方面，還存在著較大的提升空間。

政府購買服務作為創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。隨著我國各地政府購買服務范圍不斷擴大、購買力度不斷加大、公共服務供給模式不斷完善，政府購買公共服務方式也在不斷更新。將政府購買服務績效評價作為今后評判改革工作推進狀況、規范標準建設、衡量購買服務行為的重要工具，也逐步成為各級財政部門的基本共識。為此，中共中央、國務院在《意見》中特別指出，建立完善一般公共預算績效管理體系，需要積極開展政府購買服務績效管理工作。政府購買服務績效評價工作的成效，對政府購買服務績效管理工作的開展具有先導性、示范性、關鍵性影響，也關系到全面實施預算績效管理的具體要求能否落實到位。

一、全面實施預算績效管理是國家治理現代化的內在要求

預算是政府運轉的血液和生命，治國理政離不開預算體系的完善。全面實施預算績效管理既是完善預算體系的關鍵工具，也是國家治理的重要抓手，可以通過預算管理幫助實現提升國家治理效能、理順國家治理關系的雙重目的。從深化機構改革、優化行政運行的角度看，通過全面實施預算績效管理，可以改變預算資金分配的固有格局，依照績效標準確定各級政府、各職能部門的財政資源配置規則，進而影響政府施政、部門履職、政策決策的具體過程，達到提升國家治理效能的目的；從下放管理權限、落實責任約束的角度看，通過全面實施預算績效管理，可以建立績效責任追究制度，向各級政府、各職能部門全面下放預算績效管理權限，進而調動各級政府、各職能部門的積極性，達到理順國家治理關系的初衷。

財政是國家治理的基礎和支柱，財稅體制在治國理政中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。財稅體制改革的主要內容包括三大塊，即中央和地方財政體制改革、預算制度改革和稅收制度體系改革。預算績效管理改革是預算制度改革的重要組成部分之一，全面實施預算績效管理是其在新時代的具體體現。從與預算制度改革各項內容的組成關系上來看，全面實施績效管理需要依靠建立政府債務管理及風險預警機制來擴大管理范圍、依靠建立權責發生制的政府綜合財務報告制度來提供績效管理信息、依靠建立跨年度預算平衡機制和開展中期預算規劃管理來完善績效激勵約束，相互之間是緊密相關的；從與財稅體制改革各項內容的組成關系上來看，全面實施績效管理可以通過開展一般公共預算收入績效管理來完善稅收制度體系改革、可以通過轉移支付預算績效管理來理順中央和地方財政關系，彼此之間是相互影響的。因此，全面實施預算績效管理，不僅將推動預算制度改革的深入，還將會有助于深化財稅體制改革、建立現代財政制度。

公共財政支持提供的公共產品及服務的效率和質量，是衡量政府履職實現程度的重要尺度。按照公共產品理論，政府及其財政活動，如同個人產品的購買和消費一樣，必須確保和體現消費者個人效用最大化的根本要求，實現對政府提供公共產品成本的約束和管理，符合投入產出的績效觀。在政府預算管理中，也必須強調財政支出的有效性，不僅關注蛋糕的總體體量、個體實際分配體量，要更加關注公共政策的成本和效果，不斷提高現代財政治理水平，通過有效配置財政資源，推動經濟的高質量發展。通過全面實施預算績效管理，可以建立評價公共服務提供狀況和政府履職實現程度的標準體系，影響政府及其職能部門的履職行為，提升財政資源配置效率和使用效益，從而達到提高公共服務質量的目的。

二、深刻認識全面實施預算績效管理

全面實施預算績效管理要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。預算與績效管理一體化是全面實施預算績效管理的根本目標和核心價值，全過程預算績效管理是全面實施預算績效管理的關鍵內容，績效目標管理是開展全過程預算績效管理的基本前提，部門預算績效管理是全面實施預算績效管理的工作重點，區（縣）政府預算績效管理是全面實施預算績效管理的推進難點。

（一）核心價值：預算與績效管理一體化

實現預算與績效管理一體化是全面實施預算績效管理的核心價值和根本目標，集中體現了績效為預算管理服務、通過績效管理提升預算管理水平、推進預算管理科學化的根本方向。

首先，預算與績效管理一體化是績效預算管理的靈魂，沒有績效的預算是不科學的預算，必須將績效目標作為預算編制的前置條件和依據，并在績效目標管理、績效跟蹤監控、績效評價實施、績效結果應用等環節實現績效和預算一體化，在預算編制、預算執行、預算監督等環節真正發揮好績效管理的作用；其次，預算和績效一體化就是要求建立以結果為導向的預算管理模式，將政府預算完全建立在可衡量的績效基礎上，提高財政支出效率，改進公共服務質量；最后，預算和績效一體化就是將績效目標貫穿于預算管理的全過程，強調成本核算、體現4E（經濟性、效率性、效益性、公平性）原則、實現放權和問責相結合，從而推動建立財政資源分配與績效狀況緊密結合的預算系統。

為了在有機融合的基礎上實現預算與績效管理的一體化，按照全面實施預算績效管理的要求，一是要對新出臺重大政策和項目開展事前績效評估、且將評估結果作為申請預算的必備要件；二是要全面設置部門、政策和項目的績效目標，并將績效目標設置作為預算安排的前置條件；三是要對績效目標實現程度和預算執行進度實施雙監控，確保績效目標如期保質保量實現；四是要全面開展績效自評、第三方評價和重大政策與項目預算績效評價，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用。

（二）關鍵機制：全過程預算績效管理

全過程預算績效管理既貫穿于全方位的預算績效管理之中，又貫穿于全覆蓋的預算績效管理之中，它是全面實施預算績效管理的關鍵機制。從構建全方位預算績效管理格局的角度來看，在政府、部門、政策、項目的績效管理過程中，都必須按照“目標管理—跟蹤監控—績效評價—結果應用”的基本程序開展管理，使得不同層級的相關主體能發揮其作用；從完善全覆蓋預算績效管理體系的角度來看，一般公共預算績效管理的經驗已經證明了全過程預算績效管理機制的適用性，在其他政府預算績效管理體系的建立過程中，也應當充分借鑒上述經驗，開展各有側重的目標管理、跟蹤監控、績效評價和結果應用。

因此，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，必須要圍繞預算績效管理的主要內容和環節，完善績效管理的流程（包括績效前評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、結果反饋與應用等），制定預算績效管理制度和實施細則，建立完善的全過程預算績效管理體系。在此基礎上，再逐步推進全方位的預算績效管理體系建設和全覆蓋的預算績效管理體系建設。

（三）重要基礎：績效目標管理

建立全過程預算績效管理鏈條，績效目標管理是第一步，也是整個預算績效管理工作的最關鍵環節。績效目標管理旨在將預算單位的使命和戰略目標轉換為明確的、具體的和可衡量的績效目標。而績效目標則是編制部門預算、實行績效監控、實施績效評價等的重要基礎和依據。績效運行監控的目的在于對績效目標的完成情況進行跟蹤管理，以便及時地發現并糾正績效運行中存在的問題，力保績效目標如期實現。績效評價管理的內容是對預算單位績效目標的完成情況（財政預算資金的產出和效果）進行分析評價。評價結果應用則是將績效評價的結果反饋給各個利益相關方，以便他們能夠充分、有效地利用績效評價的結果。由此可見，績效目標貫穿預算績效管理的全過程，它是預算績效管理的重要基礎。所以，預算績效管理是基于績效目標、以結果為導向的預算管理模式。

（四）工作重點：部門預算績效管理

全面實施預算績效管理要求將部門和單位預算收支全面納入績效管理。在部門整體支出績效評價試點經驗的基礎上，進一步將績效管理范圍延伸到部門預算的所有方面，基本方向是賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權、強調結果導向下的權責統一，管理主線是圍繞預算資金、統籌考慮資產和業務活動，核心內容是按照行業發展規劃、部門規劃、三定方案對部門和單位職責及核心業務進行梳理，重點工作是優化建立部門整體績效評價指標體系、逐步開展部門整體績效評價。筆者認為，我國長期存在財政部門干預預算主管部門預算績效管理相關事務、而預算主管部門普遍存在推卸預算管理職責的狀況，在這種狀況條件下，預算主管部門積極性無法得到有效發揮，財政部門也顯現出職能錯位的狀況，國家治理關系無法有效理順。通過全面實施預算績效管理，財政部門應向預算主管部門全面放權，賦予其更多的部門預算績效管理權限，進而強化財政部門事前監督和事后監管的職能，從而達到依靠全面實施預算績效管理全方位優化部門履職狀況的目的。從這個意義上來看，如何開展部門預算績效管理已經成為全面實施預算績效管理能否在國家治理中真正發揮作用的關鍵。

（五）推進難點：縣（區）政府預算績效管理

全面實施預算績效管理要求將各級政府收支預算全面納入績效管理。在地方政府債務風險日漸顯現、要求打好防范化解重大風險攻堅戰的整體背景下，黨中央、國務院提出開展政府預算績效管理，是為了防止各地擅自擴大財政資金使用標準和范圍、禁止各地超出限額舉借政府債務、引導在與經濟社會發展水平相適應的前提下制定增長目標。按照全面實施預算績效管理的上述要求，作為我國最重要的基層政府，縣（區）政府是我國基層政府治理的核心，承擔著多數公共服務的主體責任，壓力大，經濟基礎薄弱，人手緊張。同樣，在實施預算績效管理的過程中，長期處在“上面千條線，下面一根針”的工作狀態下，也面臨著千差萬別的經濟社會現狀，績效意識貫徹不到位是基層政府預算管理方面突出體現。如何通過開展一級政府的預算績效管理約束其施政行為、增強其績效意識、開拓建立形成覆蓋所有區縣政府的預算績效管理體系，是全面實施預算績效管理中的難點工作。因此，開展政府預算績效管理，既有全局性、前瞻性的重大意義，也有涉及內容較多、管理結構復雜的操作困難，是接下來全面實施預算績效管理過程中需要解決的難點問題之一。對此，需要積極研究縣 （區）政府全面實施預算績效管理體系，落實具體的范圍、方法、工具和實施路徑。

三、政府購買服務績效評價是全面實施預算績效管理的組成部分

政府購買服務績效評價不僅是全面實施預算績效管理工作的組成部分，也是亟待推進的重點工作；既是加快建成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的內在要求，也與正在開展的財政支出項目績效評價、財政支出政策績效評價、部門整體支出績效評價存在緊密聯系。政府購買服務績效評價的推進需充分發揮第三方機構的作用。

（一）政府購買服務績效評價體現了全方位預算績效管理格局的構建要求

構建全方位預算績效管理格局，需要實施政府、部門和單位、政策和項目三個層級的預算績效管理。政府購買服務績效評價是政府購買服務改革的重要組成部分，與政府職能轉變相互關聯，是當前改革背景下政府預算績效管理待考察的內容之一；政府購買服務績效評價涉及事業單位分類改革，與部門和單位預算績效狀況的評價工作也相關；政府購買服務績效評價在實施過程中多以政策或項目為對象，需要依照政策和項目評價的一般方法。

（二）政府購買服務績效評價蘊含了全過程預算績效管理鏈條的建設思路

根據財政部新起草的 《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》的規定，“政府購買服務應當全面實施績效管理，建立健全政府購買服務項目的全過程績效管理機制”。政府購買服務績效評價遵循績效評價的基本方法、分析工具和應用場景，也是全過程預算績效管理鏈條在具體財政資金使用領域的推廣應用。

（三）政府購買服務績效評價符合了全覆蓋預算績效管理體系的完善方向

《意見》要求對全口徑政府預算體系開展績效管理，不僅要建立包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的預算績效管理體系，還要將一般公共預算績效管理體系范圍擴展到涉及財政資金的政府購買服務等內容上。開展政府購買服務績效評價，正符合了擴展一般公共預算績效管理體系的完善方向。

《意見》提出，在全面實施預算績效管理的過程中，可以引入第三方機構參與各種形式的績效評價工作。按照全面實施預算績效管理的基本要求，財政部在 《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）當中特別指出，要將第三方績效評價作為推動政府購買服務改革的重要措施，充分發揮第三方評價機構的專業優勢。因此，積極引入第三方機構，也是政府購買服務績效評價的重要特點。

四、加快推進政府購買服務績效評價

2018年6月財政部發布 《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》，與《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96 號）相比，新出臺的管理辦法提出應當全面實施績效管理，將績效目標管理、績效執行監控、績效自評價、項目績效評價、評價結果應用等全過程績效管理內容引入政府購買服務管理要求中。根據預算績效管理改革的基本經驗，財政支出績效評價是整個改革工作的先導，對推動其他績效管理工作有示范性作用。因此，政府購買服務績效評價也應當成為全過程預算績效管理在政府購買服務領域應用的先導。

（一）政府購買服務績效評價的內涵

政府購買服務績效評價既是財政支出績效評價的特殊形式，也是政府購買服務改革的組成部分。

政府購買服務的經費來源是財政資金，政府購買服務的經費納入政府預算管理的范疇，開展政府購買服務績效評價應當遵循財政支出績效評價的一般方法。但政府購買服務績效評價又不同于其他一般的財政支出績效評價，它需要圍繞公共服務購買合同開展整個評價工作，評價的內容是公共服務購買合同的締結、執行、完成和終止等，涉及主體不限于一般財政支出項目的受益方，還包括政府購買服務項目中的承接主體、購買主體和受益對象。政府購買服務績效評價在評價對象、評價主體與具體的評價內容方面都與一般意義上的財政支出績效評價存在著顯著差異。因此，政府購買服務績效評價是一種特殊的財政支出績效評價。

政府購買服務績效評價則是政府購買服務改革的組成部分，與事業單位分類改革相互聯系。通過開展政府購買服務績效評價，一是可以規范政府購買服務行為，提高公共服務質量和效率；二是可以促進公共服務購買主體職能轉變、推動公共服務監督職能強化；三是可以配合推進防范化解政府債務的重大風險、減少變相舉債融資等行為的出現。

（二）政府購買服務績效評價與財政支出績效評價的區別

在評價對象、評價主體、評價內容上，政府購買服務績效評價與財政支出績效評價存在相應的區別。

1、財政支出績效評價和政府購買服務績效評價的對象存在差異。財政支出績效評價的對象是財政資金，政府購買服務績效評價的對象是公共服務本身。財政支出績效評價需要圍繞資金籌集的經濟性、資金使用的效率性、資金發揮的效益性來展開，最終落腳點依然是財政性資金本身；政府購買服務績效評價的對象特征集中體現為政府職能轉變狀況、政府人員編制變化狀況、公共服務效率提升狀況，與政府購買服務改革方向基本吻合。

2、財政支出績效評價和政府購買服務績效評價的評價主體存在區別。財政支出績效評價的主體只涉及實施主體和受益對象，實施主體只考慮到政府相關職能部門為止，受益對象僅包括特定受益群體或社會大眾；政府購買服務績效評價的主體包括服務的購買主體、承接主體和受益對象。

3、財政支出績效評價和政府購買服務績效評價的內容有較大不同。財政支出績效評價的內容是財政資金使用績效狀況，政府購買服務績效評價的對象是公共服務合同績效狀況。財政支出績效評價可以分為財政支出項目績效評價、財政支出政策績效評價、部門整體支出績效評價等多種評價模式，評價內容涉及具體的項目、政策和部門多個層面，實際歸結為從屬項目預算、政策預算和部門預算的不同內容財政資金的使用績效；政府購買服務績效評價特殊性集中體現在公共服務購買合同上，應涵蓋公共服務提供方式的經濟性、公共服務購買主體購買服務的必要性、公共服務承接主體的確定方式、公共服務合同的訂立和履約、公共服務提供的效率性和效益性等。

（三）政府購買服務績效評價的原則

政府購買服務績效評價應堅持以問題導向、分類實施、標準統一、聚焦重點、統籌協調、公開透明為原則。具體而言：一是堅持問題導向。針對當前政府購買服務存在的問題和績效評價工作的不足，準確把握公共服務需求，以著力解決管理問題和不足為目標，使政府購買服務績效評價成為推動政府購買服務改革的重要措施；二是堅持分類實施。結合開展政府購買服務指導性目錄編制工作，通過試點進一步研究細化項目分類，探索創新評價路徑；三是堅持標準統一。評價試點工作應結合服務目錄設計科學的指標體系，按照統一標準、統一模式、統一規范的要求開展評價；四是堅持聚焦重點。評價試點工作應結合實際，聚焦與民生密切相關、社會關注度高的重點領域和重點公共服務項目，并逐步實現全覆蓋；五是堅持統籌協調。按照政府購買服務績效評價工作的指導意見，試點工作應統籌考慮全省各市縣、各部門政府購買服務和評價工作開展情況等實際情況，提高試點實效；六是堅持公開透明。遵循公開、公平、公正原則，鼓勵競爭擇優，注重規范操作，充分發揮專業評價機構的專業優勢，確保評價結果客觀、公正、可信。

（四）政府購買服務績效評價的技術類型

政府購買服務績效評價工作應根據評價工作組織主體不同的評價目的，結合地區政府購買服務實施開展情況及地方發展實際，可有針對性地采用不同的路徑具體開展政府購買服務績效評價。從評價工作組織主體的目的來看，既有掌握一般項目績效狀況的需要，也有掌握重大項目績效狀況的需要，還有了解全領域、全區域政府購買服務績效狀況的目的，具體的實施路徑劃分應當圍繞評價工作組織主體的上述目的展開，借助信息技術手段加以實現。

按照《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》關于評價目的的相應表述，具體評價應分為重大項目評價、全面評價和聯動評價。其中，重大項目評價是對具體部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目開展的重點評價工作。按照文件中“對部門政府購買服務整體工作開展績效評價”的要求，還應當開展全面評價和聯動評價。全面評價是對全區域政府購買服務績效狀況開展的評價工作，項目評價應是全面評價的構成要素，項目評價結果為全面評價結果提供支撐；聯動評價是對全領域政府購買服務績效狀況開展的評價工作，需要覆蓋全領域政府購買服務績效狀況。

1、全面評價。全面評價是以單個項目評價結果為基礎、以判定全區域政府購買服務績效評價績效狀況為首要目標、兼顧了解該區域內政府購買服務績效評價工作推進狀況的技術類型。針對單個項目評價，應當應用信息平臺建立分類指標模板，按照分解形成的指標要素對項目數據特征進行評判，自動形成項目評價的最終結果；在此基礎上，按政府購買服務指導性分目錄的具體內容、通過指數化整合方法形成分項報告，并可以進一步匯總形成該區域政府購買服務項目的綜合報告，對整個區域的政府購買服務績效狀況作全景化展現。

2、重大項目評價。重大項目評價針對的是資金金額和社會影響大的政府購買服務項目。這類項目社會影響度較高、資金金額較大、對政府購買服務改革推進情況有較大影響，應當投入人力、物力、財力，予以重點開展實施，按照這類項目的具體特征設計評價工作總體思路、績效評價指標體系、社會調查方案等實施路徑具體內容。

3、聯動評價。聯動評價是依托與特定政府購買服務項目相關的政府購買服務、自上而下覆蓋相應領域、以評判該領域政府購買服務績效狀況為目的的技術類型。在聯動評價工作開展過程中，依然要基于單個項目評價的結果開展，但需要重點關注單個政府購買服務行為在不同政府層級的具體表現狀況，注意理順具體政府購買服務項目的實施框架，嘗試開展省級聯動評價、市級聯動評價和區縣級聯動評價。

（五）政府購買服務績效評價的主要方法

政府購買服務績效評價的主要方法，指的是基于績效數據分析、得出評價結論的各種分析評估方法，具體包括成本—效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、定量分析法等通用方法。在具體評價過程中，可以根據評價對象的具體情況，采用一種或多種方法開展評價。

1、成本—效益分析法。該方法是指將一段時期內總成本與總效益進行對比的分析方法，以評價政府購買服務項目目標實現程度，從而比較確定最小成本取得最大收益的項目。

2、比較法。通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出的比較，綜合分析政府購買服務項目績效目標實現程度，可以適當借助案例展示。

3、因素分析法。將影響服務購買方式及投入和服務狀況的各種因素羅列出來進行分析，重點分析不同服務購買方式、不同人財物投入與服務狀況的影響關系。

4、公眾評判法。通過專家評估、公眾問卷、抽樣調查等對政府購買服務實際效果進行評判，重點聚焦于項目績效目標實現程度，并且關注購買主體的職能轉變情況，回應受益群體滿意度。

5、定量分析法。利用項目相關的橫截面數據、時間序列數據或面板數據，運用計量經濟方法，建立數學模型進行計算分析，找出影響項目績效的主要因素，分析影響項目低效的主要因素。這類分析對數據質量和分析技術的要求較高。具體包括：時間序列外推預測模型、多元回歸模型、數據包絡分析法（DEA）、可計算一般均衡模型、系統分析法、網絡分析法、模糊綜合評估法、灰色系統理論、人工神經網絡評估法、基于主體建模的公共項目仿真方法等。

（六）政府購買服務績效評價的實施流程

政府購買服務績效評價的實施主要涉及評價組織方、被評價方和評價實施方。其中，評價組織方可以是財政部門或購買主體，被評價方則對應購買主體或承接主體，評價實施方一般為接受委托的第三方機構。政府購買服務績效評價實施流程，是政府購買服務績效評價實施方開展的一般化工作流程，應在接受委托、下達評價通知后展開，具體應包括基本情況梳理、指標體系設計、數據整理分析、檔案管理等主要工作內容。

1、基本情況梳理。通過了解具體政府購買服務項目，依據相應的目標和管理要求，并結合具體項目的特點和重點，分解項目在決策、執行、實現和效果等環節的內容。具體內容包括：

（1）項目決策。確定項目目標制定的背景和調研情況、項目決策、項目預期目標、相關配套管理辦法的制定和預算資金安排情況。

（2）組織管理。根據購買主體和承接主體在項目實施過程中相應的職責，確定項目審批情況、工作流程情況、組織部署情況、責任主體聯動機制建設情況，評價項目管理的規范性。

（3）購買方式。依據項目預算管理、組織購買、履約監督、績效管理等要求，結合當地政府購買服務指導性目錄的編制狀況，了解項目可采取的具體購買方式。

（4）執行監督。通過了解項目實施的管理活動，評價和反映采購主體在項目執行中是否進行有效監督。

（5）信息公開。評價項目信息公開情況（包括采購準備的充分性，項目申報程序的規范性，購買服務信息發布狀況等）。

（6）項目產出。評價項目實施后實現的產出，主要從數量、質量和時效等方面進行分析。

（7）項目效果。評價項目的效果（效能或效率和影響力），主要從項目實施的經濟性、效益性、效率性、公平性等方面進行分析。此外，還要重點關注相關對象的滿意度、采購主體的職能轉變狀況。

2、指標體系設計。通過具體政府購買服務項目的了解，依據相應的目標和管理要求，并結合具體項目的特點和重點內容，分解項目在決策、執行、實現和效果等環節的內容。具體內容要求包括：

（1）基本要求。績效指標的提煉形成，應與決策、執行、實現和效果等環節的細分高度相關，同時科學設置標桿值以及評分規則或考察要點，達到定量指標應量化，定性指標可衡量，系統反映政府購買服務所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。此外，還應當要關注購買決策合理性指標和受益對象滿意度指標，兼顧考察購買主體和承接主體兩個對象，基本遵循內在邏輯一致、分類設計、結果導向等設計原則。

（2）共性指標。共性指標設計應基本依照財政部政府購買服務績效評價指標體系框架開展，對難以完全適應的指標應盡可能細化，尤其是細化指標考察內容、標桿值、評分標準等相應內容。

（3）個性指標。個性指標應當充分依照項目具體特點進行設計，指標內容參照當地政府購買服務指導性目錄的相關內容，并與財政部的政府購買服務績效評價指標體系框架保持一致。

3、數據整理分析。政府購買服務績效評價相關信息的采集和取證，要綜合運用背景調研、文本解讀、指標取數、社會調查、現場勘查和專家咨詢等方式，全面收集項目決策、執行、實現和效果的相關信息，以及受益對象和社會公眾的意見建議。

（1）項目背景調查。通過文獻研究和相關背景信息采集，全方位了解政策背景目標、歷史沿革、現狀和改革方向等。

（2）項目文本解讀。通過解讀項目相關法律、法規、規范性文件文本，就購買行為本身的必要性、正當性、政策目標的合理性等作出判斷。

（3）評價指標取數。根據政策基本情況和績效評價指標體系，通過設計基礎數據采集表，向政策管理和項目實施方搜集有關預算資金、產出業績、人員設備等具體信息。

（4）社會調查。通過設計調查問卷和訪談提綱向被訪者詢問的方式來收集數據資料。社會調查可以獲得由統計數據無法獲得的有關質量、主觀感受等方面的信息資料，并對運用指標體系進行評價的結果起到進一步論證作用。調查對象主要是政策的利益相關者，具體包括直接受益者和間接受益者。

（5）現場勘查。評價方根據實際情況，按照事先準備的資料清單和訪談提綱向調查地相關部門和人員現場收集項目資料，或進行現場隨機取樣調查和詢問，通過現場觀察以形成清晰的直觀判斷。

（6）專家咨詢。通過召開專家座談會、一對一訪談或者德爾菲法的方式，征詢行業專家和財政專家的意見或建議。

4、檔案管理。財政部門和購買主體應根據政府購買服務績效評價管理過程中獲得的相關信息，對相應的績效評價方案、評價報告、論證結論、結果應用情況等資料進行匯總歸檔。

（七）政府購買服務績效評價的主要內容及指標體系

政府購買服務指導性目錄是政府購買服務績效評價的內容邊界，而在具體評價實施過程中應按照不同主體的需要設計績效評價指標體系。

政府購買服務指導性目錄整合編制是政府購買服務績效評價指標體系設計的起點。在指導性目錄的編制過程中，應當綜合梳理財政部、政府購買服務改革試點地區及其他地區2014—2017年政府購買服務指導性目錄，并從基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務五個類別出發，既考慮政府購買公共服務的需求，也考慮政府購買履職所需輔助性服務的需要，最大程度整合并完善當前所有目錄相應的內容，整合并優化形成基本覆蓋所有類型的政府購買服務指導性目錄。

1、政府購買服務績效評價指標體系設計的基本原則。政府購買服務績效評價指標體系構建應遵循的基本原則包括：

（1）內在邏輯一致性。這一原則要求政府購買服務績效目標的設置與政府購買服務改革要求具備一致性，同時政府購買服務績效目標與政府購買服務目錄具備一致性，與服務預算安排具備一致性。由此出發，構建體現政府職能、政府購買服務改革目標、政府購買服務目錄與購買服務項目之間績效特征的指標體系，其內在邏輯是一致的，從而解決指標體系科學性問題。

（2）分類設計。這一原則要求針對不同評價主體、評價對象、評價內容，分類設計不同指標體系。不同管理主體，從不同角度關注同一購買服務項目，需設計不同指標體系框架；不同購買服務內容，從不同功能角度出發需設計不同的分類績效指標，從而解決指標體系適用性問題。

（3）問題導向。所有指標體系中的指標都不能解釋對象的全部績效。績效指標體系中的指標是從不同方面反映績效的指標集，每個指標從獨自的層面和視角對評價對象的績效發揮一定的作用。因此，究竟選擇什么樣的指標，就應從指標能夠指向什么樣的評價問題出發，解決指標體系針對性問題。

2、政府購買服務績效評價指標體系框架建設。政府購買服務績效評價指標體系建設內容應包括：一是設計與完善政府購買服務指導性目錄；二是構建政府購買服務績效評價指標體系框架。

（1）政府購買服務指導性目錄設計完善。綜合梳理財政部、政府購買服務改革試點地區及其他地區2014—2017年政府購買服務指導性目錄，并從基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務五個類別出發，既考慮政府購買公共服務的需求，也考慮政府購買履職所需輔助性服務的需要，最大程度整合并完善當前所有目錄相應的內容，整合并優化形成基本覆蓋所有類型的政府購買服務指導性目錄，最終形成的目錄框架包括5個一級目錄、67個二級目錄與300余個三級目錄，作為政府購買服務績效指標分類設計的前提。

（2）指標體系框架建設。根據財政部門與購買主體對政府購買服務關注點的不同，分別就財政部門與購買主體組織開展的政府購買服務績效評價設計不同的共性指標體系框架。其中，財政部門主要關注購買主體對政府購買服務項目的立項決策情況、購買主體對項目的采購與監管情況以及承接主體對項目的組織與管理情況，而購買主體則重點關注承接主體對項目的組織與管理情況。同時，政府購買服務產出情況、效益情況以及相關方滿意度則是財政部門與購買主體均需關注的內容。由此，設計政府購買服務績效評價指標體系框架如表1所示。

表1 政府購買服務績效評價指標體系框架

其中，項目決策通過政府購買服務項目的申報情況、績效目標建設情況進行考察；項目采購與監管重點考察購買主體的采購組織情況、管理制度建設情況、資金管理情況以及制度執行情況；組織管理則重點考察承接主體的項目計劃組織情況、項目制度建設與執行情況以及財務管理情況。

3、政府購買服務績效評價指標設計和完善。在架構形成指標體系框架的基礎上，進一步完善共性指標考察要點及評價要素，并結合服務目錄設計個性指標。

（1）固化決策管理類共性指標。細化政府購買服務績效評價指標體系框架，形成固化共性指標模板，實現標準化評價。根據政府購買服務績效評價指標體系框架，完善形成各具體指標、指標參考權重、考察目標值、評價標準等要素，形成政府購買服務績效評價共性指標模板，固化不同類型政府購買服務績效評價共性指標及評價要素，減少主觀、定性評價。具體投入管理類考察要點參考表2。

（2）建立政府購買服務績效評價個性指標庫。針對政府購買服務目錄的具體服務內容，分類設計不同的政府購買服務績效評價產出效果類個性指標，并不斷優化調整，實現不同地區同類型政府購買服務項目可比。個性指標的設計路徑見圖1。

表2 政府購買服務績效評價投入管理類考察要點參考

圖1 政府購買服務績效評價個性指標建設路徑

個性指標設計要點如下：

一是同類型購買服務的指標模板化。即首先梳理常見購買服務內容，針對常見內容形成通用的產出效果類指標模板，不同領域的購買服務績效評價可在通用指標模板的基礎上進一步個性化擴展，從而保障同類型購買服務的評價指標內容及考察點基本一致。通過梳理，形成常見的購買服務類型包括但不限于：課題與規劃類、宣傳類、培訓類、活動實施類、信息采集與統計類、咨詢服務類、各類人/事/物管理與維護類、群體服務類等，基于以上常見內容可梳理形成通用指標模板見表3。

二是側重滿意度評價。政府購買服務項目的受眾群體主要包括購買主體、服務對象與社會公眾，一般而言，服務對象的滿意度是購買服務項目應關注的最核心內容。實際在具體項目評價過程中，需根據項目的實際情況有區別地設計，如針對服務對象不十分明確、社會群體感知度低的項目，如研究規劃類、信息管理等，可側重購買主體滿意度，適當降低服務對象滿意度；此外，針對受益群體與社會公眾滿意明確劃分的，服務對象滿意度與社會群體滿意度指標可合二為一，如面向社會大眾的推廣宣傳。

三是注重體現服務資源配置水平。包括技術人員、管理人員、硬件設施、財力保障等服務資源的到位與配置情況，針對不同的購買服務項目，需要重點關注的資源也不同，如咨詢服務類，需重點關注技術人員的配置水平。

通過對共性指標體系與個性指標的建設，實現政府購買服務績效評價項目指標統一規范化、評價標準可比，從而提升政府購買服務績效評價質量。政府購買服務績效評價個性指標庫并非一成不變。隨著政府購買服務內容、范圍的變化，個性指標庫也應進行動態調整，以適應不同時期、不同地區的實踐應用需求。

（八）政府購買服務第三方績效評價機制

政府購買服務領域引入第三方評價，是政府購買服務改革工作的要求，也是財政支出績效評價的一種特殊形式，既要遵循財政支出績效評價開展的一般路徑，又要結合購買服務行為的委托—代理特點和第三方評價的優勢。因此，財政部發布了 《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42 號），要求加快推進政府購買服務績效評價，開展第三方績效評價試點工作。

表3 常見政府購買服務類型的產出效果類通用指標模板（摘錄）

政府購買服務第三方績效評價機制，既是評價工作各組成部分結構關系的描述，也是評價工作有效運行的保障。從權責劃定、組織管理、資質認定、結果應用、經費支持、技術保障的需要來看，機制內容包括參與主體的權責機制、第三方資質認定機制、組織管理實施機制、結果反饋應用機制、評價經費保障機制、信息技術聯動機制等六個組成部分。

1、參與主體的權責機制。政府購買服務第三方評價是針對具體政府購買服務行為開展的績效評價工作。根據實際工作內容的差異，相關主體分為政府購買服務行為的參與主體、評價工作的參與主體兩個層次。因此，權責機制的具體內容也分為兩個層次，政府購買服務行為的參與主體是購買主體、承接主體、服務對象，評價工作的參與主體是評價委托方和評價實施方。在具體評價工作開展過程中，評價委托方是財政部門或其他有評價需要的政府部門，評價實施方則是具體的第三方機構。

在參與主體權責機制的構建過程中，一是要明確政府購買服務行為主體的工作配合要求，明確政府購買服務行為主體在資料提供、訪談參與和問卷調查過程中的配合要求，并設定相應的后續懲戒措施；二是要理順績效評價開展過程中的委托-代理關系，對評價委托方和評價實施方（即第三方）的關系進行界定；三是要建立完善評價工作監管體系，對下級財政部門評價工作組織情況進行重點監管，通過政績考核將工作推進要求落實到人，對購買主體和承接主體的評價工作配合履職狀況進行監管，并借助咨詢、評審、培訓等多種手段提高評價實施主體評價工作質量。

2、第三方資質準入機制。政府購買服務評價第三方的能力水平是評價工作質量的關鍵影響因素。第三方的能力水平受制于以下兩個關鍵因素。一是評價資質，具體表現為從業經歷、財務狀況、人員結構、評價經驗等相關內容；二是能力類型與具體評價工作要求匹配度，也是制約因素之一。

在構建并完善第三方資質認定機制的過程中，一是要積極培育優質的第三方社會機構，設定評價準入門檻，加快推動評價行業培育，并保持適度的準入標準彈性空間，避免出現“逆向淘汰”的情況，具體可參考審計、會計、資產評估等成熟行業的準入標準；二是要探索建立不同類型機構與評價任務的匹配關系，在具體評價任務承擔主體的選擇上，應當給予社會中介機構的專業優勢、相關經驗和人員特點等要素更多的考量權重，并將上述匹配關系納入到資質認定機制構建的考慮要素中。

3、組織管理實施機制。評價的組織開展是評價工作的核心內容，組織管理實施機制是最為核心的評價機制。從評價工作開展的需要來看，組織管理實施機制應對委托程序、開展流程、工作規范、評價工具等工作內容作出明確規定。其中，委托程序、合同管理等程序性內容需要通過出臺相應的管理辦法加以完善，而工作規范、評價工具等實質性內容需要通過指標體系框架的設計來最終實現。

在組織管理實施機制的構建過程中，一是要依據服務類型與購買方式劃定評價路徑，基于公共服務類型特點和服務購買方式差異，劃定具有一定差異性的評價路徑，以保證政府購買服務績效評價工作的順利開展；二是要完善績效評價工作開展的一般流程，對事前評價、事中評價和事后評價的不同政府購買服務環節評價需要進行嚴格區分；三是要推動政府購買服務績效評價指標體系框架建設，最大程度整合當前政府購買服務的一般內容。在目錄體系逐步完備的基礎上，利用現有指標建設成果，對應目錄以下各個層級，根據前述關于指標設計的思路，形成政府購買服務績效評價指標庫；四是持續完善績效評價工作內控制度規范，基于當下的工作實際，對績效評價的人員構成、成果質量和工作風險進行有效控制。

4、結果反饋應用機制。結果反饋應用是評價工作意義的實際體現。從目前各地財政支出績效評價結果反饋應用的情況來看，結果反饋應用的激勵手段主要體現為信息公開、預算關聯和人事考核三種，側重點和應用程度上各有一定的差異，但大體上激勵方式基本一致。因此，結果反饋應用的激勵程度應在手段運用方式上得到充分呈現，具體體現為信息公開的范圍、預算關聯的程度和人事考核的參與度。在此基礎上，需平衡好激勵程度與承受范圍的關系。

在結果反饋應用機制構建過程中，一是要試點建立評價結果與預算分配的關聯關系，加快建立具體的量化標準，根據實際評價結果并結合相關地區情況對預算進行適當調整；二是要嘗試開展評價反饋問題的后期持續監督活動，引入專職人員進駐評價團隊，將評價結果反饋應用期限提前，并設定問題解決的有效期限，并對于問題超期未能解決的情況，設定相應的懲戒措施。

5、評價經費保障機制。評價經費是評價工作開展的資金基礎。對于評價經費的保障，相關文件均已明確提及需要保障經費對于評價工作的支持，但具體的內容規定依舊處于語焉不詳的狀態，缺少詳細的概念界定和具體的操作流程。從整合建立評價經費保障機制的角度來看，為了對現有制度文件進行有益補充，后續亟待出臺詳細規定，對經費來源、使用方式和監督手段進行明確界定。

在評價經費保障機制的構建過程中，一是要盡快規范確定評價經費的給付標準，應當針對具體的評價行為，設定具體的財政支出項目，盡快規范確定評價經費的給付標準，使得給付標準與評價標的財政資金金額高度關聯；二是要嘗試針對不同性質項目采取差異化計費方式，允許根據項目特點選擇預算安排方式，對于一般項目，評價費用在購買服務支出預算中安排；對于重大項目或多個項目一并開展評價工作的，可以單獨安排預算。

6、信息技術聯動機制。信息技術聯動機制是政府購買服務績效評價的技術依托。各地應當根據當前評價的工作需要，統一或分別部署政府購買服務績效評價信息平臺，組織第三方通過平臺開展試點評價工作。信息平臺可以提供政府購買服務績效評價的標準化流程，包括需求調研、方案撰寫、數據采集、社會調查、績效評分、報告撰寫、專家評審等功能，實現不同項目績效評價結果可比，提升評價的專業度與精準度。

在信息技術聯動機制構建過程中，一是要積極推進公共服務績效標準體系建設，集中解決政府購買服務標準不準確、不統一、非量化的問題，圍繞服務內容標準開展支出標準建設，按相關類別構成支出標準內容，開展目標業績值數據分布特征分析，完成目標通用標準的內容建設；二是加強公共服務數據的集成分析應用，配套提供標準數據共享及應用分析功能，以財政部門為核心加快建立包含財政、工商、稅務、社保等多領域的公共服務標準數據庫，盡快實現跨部門、跨領域、跨行業的數據聯動，借助大數據手段實現數據挖掘、數據抓取、數據分析等功能，推動標準內容的迭代升級，為實現政府購買服務行為規范化創造條件。■