社會保障、社會信任與牧民草場生態保護

摘 要：以新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區的微觀調研數據為基礎，運用多分類Logit模型分析保障感知、社會信任對牧民生態保護參與意愿、參與方式的影響。結果發現，隨著牧區社會保障體系的建立，牧民社會保障感知得到提升，并對參與草場生態保護的意愿有顯著正向影響。社會信任是聯接部落間牧民生產合作的重要紐帶，并對牧民生態保護參與意愿具有顯著正向影響。在生態保護方式決策上，相對于延長圈養，保障感知、社會信任對牧民選擇減少牲畜、流轉草場的影響顯著，具有較高的選擇概率。延長圈養是“農牧生產結合”的創新產物，短期內雖增加了養殖成本，但從長期看農業生產的玉米及其秸稈成為牲畜優質的飼料來源，既能獲得生產補貼彌補收入損失，又能發展畜牧養殖緩解草場生態壓力。針對這些發現，提出完善牧民基本醫療、養老等社會保障以及規范政策實施流程的監管、樹立政府公信力，既利于提高牧民草場生態保護，又利于牧區經濟社會發展。

關鍵詞：社會保障;社會信任;生態保護;草場

中圖分類號：F327.8;F326.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）03-0132-10

引 言

草原生態系統是中國最大的陸地生態系統，約占陸地總面積的41.7%。但20世紀80年代以來，草原出現大范圍退化、沙化現象，據2015年第五次全國荒漠化和沙化監測結果顯示，2014年全國荒漠化和沙化土地面積分別高達2.6億公頃、1.7億公頃，為改善草原生態環境，2003-2015年國家對草原生態環境建設累積投入超過100億元，草原生態環境持續惡化的勢頭得到遏制，局部牧區的草地生態功能得到改善，但整體仍較脆弱，草原生態安全依舊是國家生態安全的薄弱環節[1]。有效治理草原生態環境的難點在于：一方面草原具有公共池塘資源特征，草原生態保護存在較強“負外部效應”和“搭便車”行為，“負向激勵機制”降低了牧民參與草原保護的意愿;另一方面草原生態保護政策設計本身就存在問題，如生態補償方式不合理、補償標準較低等[2]，政策制定也忽視了牧民對不同生態保護方式響應機制表現出的差異，導致牧民參與生態保護的意愿不強[3-5]。結合實踐調研，筆者認為牧民是否享有健全的社會保障體系以及響應生態保護政策可獲得的收益感知是影響其參與生態保護的關鍵，此外牧民對政策、村干部以及部落成員之間的信任，對牧民參與集體行動（生態保護）也具有重要影響。鑒于此，擬從保障感知、社會信任視角分析牧民不同草場生態保護方式的參與意愿，進而探析牧民選擇生態保護方式的決策機制。另外，草原或草場的表述在學術界研究和政府政策文件中表述影響有差異，本文的草場是指用于畜牧業生產經營的草原。

一、文獻回顧

針對牧民生態保護意愿低下的原因，學界從生態經濟補償[6]、家庭經濟特征[2，7]、社會資本特征[8]等方面做了詳細論述，但很少關注保障感知、社會信任對牧民生態保護的參與意愿、參與方式具有的顯著影響。一方面保障感知作為牧民內在的渴望與感受，直接影響牧民參與生態保護的意愿[2，10]。牧民響應草原生態保護政策，意味著降低對草原的生計依賴，如果牧民社會保障不健全、生計感知水平低，自然導致牧民偷牧、過牧的概率增加，降低生態保護參與意愿。另一方面牧民醫療、養老、子女教育保障感知水平較低，致使牧民低估了風險抵御能力，降低牧民生態保護意愿，生態政策的治理效果也會大打折扣[11]。此外，牧民傳統游牧習俗形成的內部信任機制，是影響畜牧生產合作、抵御災害和草原保護的另一主要因素。牧民的內部信任，能夠協助社區建立穩定的合作規則和互惠機制，是推動草原公共資源有效治理的重要保證[12]。何可等認為社會信任有助于形成信息共享機制提高農民生態治理參與意愿，在生態保護參與、社區治理等集體行動中具有顯著作用[8]。陳捷[13]等、蔡起華[14]等在相關研究中，也論證了社會信任對提高農村公共產品供給績效起到重要作用。牧區訪談時也發現類似現象，在草原生態保護的基層集體行動中，社會信任水平對牧民參與不同生態保護方式也具有顯著影響。

梳理文獻發現在草場家庭承包經營制度下，探析牧民生態保護政策的響應機制，進而制定有效激勵政策，是通過提高牧民生態保護參與意愿破解草原生態有效治理的關鍵。對此，本文結合牧區調研的實際狀況，豐富已有文獻對生態保護方式內涵的界定，將牧民參與生態保護的方式歸成3類：減少草場放牧牲畜數量（減少牲畜）、草場流轉產業轉移（流轉草場）、增加牲畜圈養時間（延長圈養）。草場生態保護與畜牧業發展、牧民生計提升始終處于共生、相互制約的狀態[10，15]，從保障感知、社會信任視角論述牧民不同生態保護方式參與意愿、參與方式的影響機制，有助于協調生態保護與經濟發展的矛盾，為生態政策的制定提供有益經驗，完善已有研究的不足。

二、理論分析和研究框架

（一）保障感知對牧民草場生態保護的影響機理分析

牧民對政策中激勵機制的信任以及政策響應后得到的社會保障，對生態保護參與有重要影響[16]。從機理上分析，草原生態系統作為典型的公共池塘資源，牧民響應生態保護可能犧牲收入，如果牧民擁有相對健全的生活保障則能補充部分損失，有助于提高生態保護的參與意愿[9，17]。另一方面參與生態保護若能夠改善生活或提高社會保障，則更有利于提高生態保護參與意愿，增強生態政策治理效果。提升牧民醫療、養老、子女教育和社會福利等社會保障水平非常重要。社會保障在世界范圍內的劃分存在一定差異，如美國的社會保障分為社會保險、社會救助和社會福利三類，德國分為社會保險和社會照顧兩類，英國和中國的劃分基本一致，分為社會保險、社會補貼、社會服務、社會救助和醫療保健等5類[18]。為便于測度牧民實際可獲得的社會保障感知，在劃分上借鑒了德國社會保障的分類，把農村醫療、養老金等歸為社會保險，把住房補貼、低收入家庭救助和教育救助歸為社會照顧，以此探析保障感知對牧民參與草場生態保護的影響。

（二）社會信任對牧民草場生態保護的影響機理分析

社會信任是影響牧民參與生態保護的另一主要因素。牧民響應生態保護政策一方面是對政策本身的信任，草原生態政策鼓勵對草原保護給予對等的生態補償，增強了牧民政策信任[19]，是影響牧民參與草原生態保護的核心因素之一。另一方面，牧民參與生態保護存在“搭便車”行為，集體成員彼此的信任有助于構建穩固的合作、互惠機制，提高牧民參與意愿[20]，實現集體行動與草場生態保護的一致性。學界一般稱前者為制度信任，后者為人際信任，統稱為社會信任。國外一些跨國研究中通過“信任半徑”用世界價值觀念調查、歐洲（東亞）民意晴雨表等方式測度社會信任，如F·福山和尤斯拉納等的研究。國內研究的一種主流觀點以人與人之間的情感為紐帶，把諸如首要群體（如家人之間）、次要群體（如鄰居之間）的親疏遠近定義為人際信任，把依賴于法律、政策等制度環境，超越人際關系、具有約束力的信任定位為制度信任[21]。本文結合牧區調研，借鑒蔡起華和何可等的研究，將村干部信任、政策信任、法律信任定義為制度信任，將親人信任、朋友和鄰居信任定義為人際信任，以此分析社會信任對牧民參與草場生態保護的影響。

（三）研究框架

結合保障感知、社會信任對牧民生態保護參與意愿及參與方式的影響機理分析，構建如圖1所示的研究框架。牧民生態保護意愿與方式主要分為：減少牲畜、流轉草場、延長圈養。減少放牲畜數量有利于草原生態保護，也是國家草原獎補政策重點鼓勵的生態保護方式。流轉草場、產業轉移是在近年來牧區經濟轉型、城鄉協調發展背景下，優化畜牧資源配置、推動畜牧業規?；l展的新途徑，并得到各級政府的政策支持，有利于草場生態的可持續發展[3]。延長圈養時間是新時期國家實施牧民定居工程后，牧民生產方式由傳統游牧向半游牧轉變，牲畜被圈養時間增加，放牧時間的減少使草場生態壓力降低。與此同時部分牧區通過“農牧生產結合”的方式，將玉米、小麥、豇豆等農作物及秸稈作為彌補飼草缺口的來源，因此也可將其視為草場生態保護的方式之一。

（二）數據來源

數據源于2017年8-10月、2018年7-8月前往內蒙古和新疆牧業旗縣的調研匯總。調查樣本的選取采用分層抽樣，從內蒙古東部、中部和西部隨機抽取1個盟;其次，根據盟市草場面積隨機抽取2個旗，依據旗畜牧生產狀況再隨機抽取1～2蘇木;最后，由嘎查規模大小抽取10～15個牧戶。內蒙古的調查共抽取3個盟6個旗12個嘎查20個牧戶，實際發放問卷220份問卷，回收205份問卷，剔除21份大量數據缺失的無效問卷，有效問卷184份。新疆牧業縣樣本按照同樣方式抽取，從新疆伊犁地區、塔城地區、阿勒泰地區和哈密地區、昌吉市分別抽取特克斯縣、鞏留縣、托里縣、和豐縣、哈巴河縣、阿勒泰市、巴里坤縣、吉木薩爾縣等8個縣12個村240個牧戶，實際發放問卷260份，收回問卷232份，剔除30份無效問卷，有效問卷202份。內蒙古和新疆共發放問卷480份，回收問卷437份，有效問卷386份，有效率88.33%。問卷內容涵蓋牧民個體特征和家庭信息、畜牧經營和草地流轉狀況等。從有效樣本的個體特征看，年齡主要分布在35～50歲之間;文化程度集中在初中及小學以下;家人健康程度屬于中等偏上;家庭子女上學數量戶均規模是1.53;從家庭畜牧生產特征看，草場規模、養殖規模分布相對均勻，牧民牧業依賴度較高，見表1。

（三）變量說明

根據已有文獻關于農牧民生態保護意愿的研究，結合新疆和內蒙古牧業旗縣的具體實踐調研，擬從保障感知、社會信任兩個維度闡述牧民生態保護參與意愿及參與方式的影響機制。

1.因變量。牧民生態保護參與意愿和參與方式是本文的因變量，實際調研中第一階段詢問牧民現有草原生態補償水平下，3種生態保護方式（減少牲畜、流轉草場、延長圈養）的參與意愿;第二階段進一步詢問牧民在3種草原生態保護方式中，實際選擇的參與方式。

2.核心自變量。保障感知、社會信任是由因子分析結果提取，并命名的核心自變量。保障感知：具體數據通過問卷題項設置問詢得到，如“您去醫院看病，您擔心醫療費用無法報銷嗎？”“達到退休年齡，您擔心無法獲得養老金嗎？”以及“您擔心因災害失去住房，無法獲得政府救助嗎？”“您擔心面臨溫飽問題時，無法獲得政府低保嗎？”“您擔心以后子女會因為貧困而無法繼續接受教育嗎？”，分別涉及到牧民醫療、養老、住房補貼、低保和子女教育等方面的社會保障感知狀態，回答項設置：非常擔心=1，比較擔心=2，不清楚=3，比較放心=4，非常放心=5。最后，通過因子分析對提取的公因子分別命名為社會保險感知、社會照顧感知，來表征牧民的保障感知水平。

3.社會信任。利用調研問卷的題項設計獲得，如您對親戚、朋友、鄰居以及本村村干部的信任程度，牧民改變草場用途，您相信會受到處罰嗎？牧民過牧超載，您相信會受到處罰嗎？問題的回答項設置為非常不信任=1，不太信任=2，不清楚=3，比較信任=4，非常信任=5。通過因子分析，對提取后的因子分別命名為人際信任和制度信任，進而表征牧民社會信任。

4.控制變量。已有研究指出年齡、文化水平、家庭結構等因素對牧民響應生態保護政策具有不同程度的影響作用[2]，借鑒類似研究基礎上，選取年齡、教育程度、健康程度和上學子女數量表征牧戶人力資本，用牧業依賴度、草場面積和牲畜數量表征牧戶物質資本。其中，家人健康程度根據牧戶家庭醫療支出劃分，家庭醫療支出大于2 001元為較差，1 000～2 000元為一般，1 000元及以下為較好。草場規模和養殖規模依據調研縣（旗）級單位樣本牧戶家庭草場面積、養殖牲畜羊單位參考內蒙古和新疆基本草原保護條例中有關“羊單位”換算標準確定，即1頭牛和1匹馬折算為5個標準羊單位，1頭駱駝折算為7個標準羊單位。的均值確定，考慮到新疆、內蒙古各牧區縣（旗）畜牧資源差異，若以統一標準劃定牧戶草場規模、養殖規模極易損失部分區域牧戶家庭畜牧資源稟賦的等級差異，故借鑒李景剛等的做法，按照不同地區均值水平采取低于均值80%為小規模，高于均值120%為大規模型，剩余部分為中等規模，分別定義草場規模和養殖規模[22]。牧業依賴度根據牧民家庭牧業收入與總收入的比重確定，牧業收入比重低于40%的牧戶定義為低依賴型，40%～80%定義為中等依賴型，大于80%定義為高依賴型。問卷訪談對象絕大多數是哈薩克族和蒙古族的男性牧民，為避免選擇偏差暫未考慮將牧戶的性別、民族納入模型，本文選取具體變量和賦值情況如表1所示。

四、估計結果與分析

利用SPSS 25.0進行有序多分類Logit 模型回歸，首先對村干部信任、政策信任、法律信任、親人信任、鄰居信任、醫療感知、養老感知、住房照顧、低保照顧、教育扶助等核心自變量進行因子分析，提取出特征值大于1的公因子，根據因子特征分別定義為制度信任、人際信任以及社會保險感知、社會照顧感知。其次，模型先納入控制變量分析牧民不同生態保護方式的參與意愿。最后，采用無序多分類Logit模型估計分別納入控制變量、核心自變量分析牧民生態保護參與方式的影響機制。模型2、模型4和模型6、模型8納入核心自變量后的-2對數似然值、卡方和偽R2均得到提升，且基本達到分析需要。

（一）牧民參與草場生態保護的意愿分析

1.保障感知、社會信任的影響。表2中模型2、模型4和模型6顯示，保障感知和社會信任對牧民草場生態保護參與意愿的影響顯著。制度信任、人際信任和社會保險感知、社會照顧感知顯著正向影響牧民參與減少牲畜、草場流轉的意愿，但對延長圈養意愿的影響存在差異。就牧民參與減少牲畜的意愿而言，社會保險感知的影響程度最高，其次是制度信任、人際信任、社會照顧感知的影響。減少牲畜可以理解為收入的降低，但是國家2011年和2016年不斷提高生態補償彌補牧民減少牲畜的損失，同時農村基本醫療保險補助和養老保險補助提高了牧民社會保障感知水平，對提高牧民減少牲畜、流轉草場的參與意愿具有顯著作用。牧民對親人、鄰居和朋友的人際信任和對村干部、政策的制度信任的提升，提高了牧民參與生態保護的意愿，與何可、蔡起華等關于農牧民參與社區治理、農村公共物品供給的研究結論一致。調研統計顯示，牧民對親人、鄰居、朋友有很高的信任水平，是草場轉出首選對象，也是外村非少數民族牧民很難轉入草場的原因之一。近年來牧民收入的提高和社會福利的不斷完善，尤其是生態獎補標準的提高使得牧民社會保障感知水平不斷提升，降低了牧民參與生態保護可能面臨的生計風險，對牧民減少牲畜、流轉草場的意愿有積極作用。模型6顯示社會保險感知、社會照顧感知對牧民參與延長圈養意愿有負向顯著影響，制度信任有正向顯著影響，人際信任的影響不顯著。如上文所述，牧民獲得生態補貼收入的不斷增加和社會保障的完善，牧民對草場的生計依賴呈現不同程度弱化，使得通過增加圈養時間發展畜牧、增加收入成為非必要手段，外加投入成本較大導致牧民參與延長圈養的意愿較低。

2.戶主個體特征的影響。35～50歲牧民參與減少牲畜、延長圈養的意愿為負，且分別通過10%、5%顯著水平檢驗，但年齡對流轉草場意愿的影響不顯著。35～50歲牧民有著較高的生計壓力，一方面需要依賴草場畜牧收入維持家庭生活、子女教育、醫療費用等開支，減少牲畜的收入損失降低了牧民參與意愿。另一方面延長圈養需要新增物力、財力與人力支出，牧民風險偏好和投資意愿較低，且難以提供與之匹配的勞動供給，造成此類牧民減少牲畜、延長圈養的意愿不高。戶主文化程度對牧民減少牲畜、流轉草場的意愿具有顯著正向影響，對參與延長圈養的意愿具有負向顯著影響。這與多數學者研究結論一致，認為文化程度越高，可能從事非牧行業的可能性更大，對牧業的依賴程度降低，產業轉移機會成本較高[14]，因而參與減少牲畜、流轉草場的意愿更高，參與延長圈養的意愿較低。

3.家庭人口特征和畜牧生產特征的影響。表2顯示，健康程度對牧民減少牲畜、流轉草場的參與意愿具有顯著正向影響，但對延長圈養的影響不顯著。20世紀80年代牧區實行“草畜雙承包”，牧民分得相對固定的草場發展畜牧生產，起初牧區人口政策相對寬松，造成牧戶家庭子女數量大幅增加，為尋求替代生計，部分身體健康、文化水平較高的牧民選擇牲畜托管或者流轉草場進城擇業，延長圈養的參與意愿較低。表2還顯示，草場規模對牧民參與減少牲畜意愿的有負向影響，但只有小規模型牧民的影響顯著。草場面積是牧民擴大養殖規模首要考慮因素[5]，草場規模越大，擴大養殖規模的意愿程度越高，減少牲畜的意愿越低。牧業依賴牧民對參與減少牲畜、草場流轉的意愿有負向影響，對延長圈養的影響不顯著。牧民牧業依賴越低，收入來源越豐富，減少牲畜對降低收入的影響有限，相反能夠有助于增加非牧收入，因而其減少牲畜、流轉草場的意愿相對較高，同王海春的研究結論相似。

（二）牧民草場生態保護參與方式的決策機制分析

無序多分類Logit模型關于牧民生態保護參與決策影響機制的分析顯示（見表3），相對選擇延長圈養保護草場生態的方式，人際信任、制度信任和社會保險感知對牧民選擇減少牲畜的方式保護草場生態具有顯著正向影響，分別是選擇延長圈養概率的1.37倍、1.38倍和1.62倍，社會照顧感知的影響不顯著。牧民偏好選擇減少牲畜的方式保護草場生態，一方面是牧民社會保障的完善和生活水平的提高，提升了對國家政府認同和信任，集體內部信任機制的形成，進一步推動集體行動合作與互惠機制的建立，降低了牧民參與減少牲畜可能面臨的生計風險，因而積極參與草場生態治理的集體行動，印證了奧爾森、奧斯特羅姆等公共池塘資源治理的相關結論。另一方面國家強調生態戰略，草畜平衡獎勵的生態政策具有誘致性和一定強制性，對牧民減少牲畜的影響顯著。年齡、文化程度、健康程度等控制變量對牧民減畜行為的影響機制同上節內容，故不贅述。

相比于參照組（延長圈養），社會照顧感知、社會保險感知、人際信任對牧民選擇流轉草場保護草場生態有顯著正向影響，分別是選擇延長圈養概率的1.45倍、1.42倍和2.70倍，制度信任的影響不顯著。

整體而言，保障感知、社會信任對牧民不同生態保護參與方式的影響差異微小。社會保險感知對牧民選擇流轉草場的影響顯著于通過減少牲畜方式保護草場生態的影響，社會照顧感知對牧民選擇流轉草場保護草場生態的影響顯著，但對減少牲畜的影響不顯著。人際信任對牧民選擇減少牲畜保護草場生態的影響顯著，但對流轉草場的影響不顯著，制度信任對牧民選擇流轉草場的影響顯著于通過減少牲畜方式保護草場生態的影響。

五、研究結論與啟示

（一）研究結論

本文以新疆和內蒙古的調研樣本為例，分別闡述了保障感知、社會信任對牧民生態保護參與意愿、參與方式的影響機制，研究發現：

1.社會保險感知、社會照顧感知對牧民參與減少牲畜、流轉草場的意愿具有顯著正向影響，對牧民參與延長圈養的意愿具有顯著負向影響;制度信任對牧民參與減少牲畜、流轉草場、延長圈養的意愿表現出顯著正向影響，人際信任對參與減少牲畜、流轉草場的意愿有顯著正向影響，但對延長圈養的影響不顯著。

2.以延長圈養為參照，人際信任、制度信任、社會保險感知對牧民參與減少牲畜保護草場生態的影響顯著，分別是延長圈養概率的1.37倍、1.38倍和1.62倍;社會照顧感知、社會保險感知、人際信任對牧民參與流轉草場保護草場生態的影響顯著，分別是延長圈養概率的1.45倍、1.42倍和2.70倍。

3.完善牧民社會保障體系和規范草原管理，有助于提高牧民社會保障感知和社會信任水平，并提升牧民草場生態保護的參與水平。

（二）啟示

結合研究結論和實際調研，為推動草原生態保護和畜牧業的可持續發展，提出以下幾點啟示：

1.規范政策實施流程的監管，樹立政府公信力。通過不斷完善基層組織政策操作的規范性、公平性，如草畜平衡監督、草場違法違規查處以及政策法規的宣傳有助于提高牧民保障感知與社會信任，對提高生態政策效果有重要意義。

2.完善牧民基本醫療、養老保障等社會保障，是影響牧區經濟穩定和草場生態改善的核心因素，加強牧區中年牧民專項技術培訓和為其子女提供均等教育機會是牧區可持續發展的重要途徑之一。

3.草場流轉日益活躍，部分地區已經出現牧民失地、草場非牧利用以及貧富差距拉大等現象，如何警惕草場流轉風險，從牧民社會保障和生態保護方面健全草場市場流轉機制兼顧小農戶共享社會發展福利是亟待探索的重要課題。

致謝：科研眾籌期間，高松、李香、闞立娜、陳曉楠、李得眾等給予了無私的資助;調研期間，內蒙古的吳亦男、朝格、敖日格樂等以及新疆的包智康、陳雪超、哈帕、烏仁等同學、朋友、熱心牧民給予的熱情協助;米巧博士、胡倫博士、蘇嵐嵐博士在數據整理、模型構建過程中給予了建設性幫助，謹致謝忱。

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