“隱匿”的治理

張文波

摘要：人民法院設立的各類領導小組及其運作模式，以超常規的動員手段和高度一體的行動結構打破了司法場域的常規治理秩序，在人民法院進行政治動員、資源整合、司法治理過程中扮演著重要角色，進而形成常規治理與非正式治理并重的二元司法模式。一方面，人民法院各類非正式機構以卡理斯瑪式的政治權威與“運動式”的治理技術，彌補了法院常設機構治理手段的匱乏，并激活了司法場域中的權力再生產機制;另一方面，過密型的權力關系網絡和疊床架屋式的機構設置，也導致司法治理容易陷入“組織空轉”的困境。因此，司法場域中非常態的治理方式應納入“以審判為中心”的司法邏輯之中，以避免過于強勢的權力話語吞噬司法改革的成果。

關鍵詞：司法治理;非正式機構;領導小組;議事協調機構

中圖分類號：D926.2

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0122-007

自改革開放后，人民法院通過設置規模龐大的內設機構來應對不斷增長的司法治理需求，并由此形成了1980年代以后日趨完善的正規化、職業化的司法運行模式。但值得注意的是，另有一種高度集中、高效運轉的組織結構也在法院內部不斷開疆拓土，并在推動司法改革、貫徹黨委中心工作等方面發揮重要作用——這就是司法場域中的非正式治理模式。被各級人大和黨委任命為院長/副院長、黨組書記/黨組成員的法院干部，本身已經擁有雄厚的組織資源與權威，卻仍熱衷于“自我加冕”成為各類議事協調機構的負責人。這表明，在人民法院正式科層體制之外，尚有一條“暗線”在支配司法運行的邏輯。蘇力曾指出人民法院內部存在兩套“分別針對審判工作與行政管理工作的正式制度”，上述制度均可以在《人民法院組織法》與《法官法》等法律中找到依據，然而本文所要探討的議事協調機構、領導小組很可能無法在上述文本中找到出處，但在司法實踐中這些問題又相當重要。這種“非常態”、“亞正式制度”的司法運作模式何以呈現不斷擴張的態勢，成為破解當代中國司法傳統及其運行邏輯的一段秘鑰。

一、人民法院非正式機構的總體特征

所謂人民法院非正式機構，主要指自上而下成立的、打破庭室界限并吸納法院內部政治與業務精英、以全體法院干警為動員對象，基于完成某項綜合性、應急性、階段性工作目標而設立，以運動式治理手段為核心的“超常規”組織形式。司法場域中大量存在的領導小組、工作小組等議事協調機構，逐漸成為人民法院進行政治動員、資源整合和司法治理的重要工具，進而形成了當代中國司法治理的新傳統。

（一）基本類型

1.按照工作性質內容，人民法院的非正式機構主要分為政務類、黨務類和業務類三種，并遵循不同的運行邏輯。首先，政務類機構主要是協調“點多、面廣、跨部門”的事項。一項涉及廉政建設、新聞宣傳、信息化建設、定點扶貧的行政性工作，審判部門本不擅長，綜合部門又孤掌難鳴，因而需要在全院層面統籌整合各方資源;其次，在當代中國的政治語境中，黨務工作可謂是最能考驗政治忠誠度的一類事務。因而在法院內部建立此類“意識形態型機構”，不僅是開展思想政治工作的抓手，也意在顯示必要的政治姿態;最后，由于法院內部的分庭管理模式是建立在專業分工基礎之上，絕大多數審判業務均可由各業務庭室自行處理，因而業務類非正式機構的規模和比例相對較小，但也不排除個別業務需要集全院之力完成，例如各地法院普遍設立的“基本解決執行難領導小組”等機構。

2.按照功能結構不同，人民法院的非正式機構分為法院系統自上而下設立的垂直型機構和與黨委形成同心圓結構的水平型機構。在垂直型非正式機構中，上級法院往往會要求下級法院成立職能對應的領導機構。在此過程中，上級法院的權力大為擴張，特別是遇到對下級法院的具體事務不便于直接下達指令的情形時，都可以通過這一模式加以干預;水平型非正式機構一般是法院響應、配合黨委“中心工作”而成立，往往在黨委決策的輻射半徑之內開展工作，是“司法為大局服務”的鮮明體現。

3.按照工作繁簡程度，人民法院的非正式機構可以分為綜合型和單一型。綜合型機構輻射范圍廣，工作內容龐雜，往往是為了集中解決某類問題而成立;單一型機構主要針對特定任務而設立，并隨著任務的完成而自行解散。從設置周期上來講，綜合型機構由于運轉周期相對較長而易于演化為常態型機構。例如，最近十年來最高法院司法改革領導小組辦公室從幕后走向前臺，不僅有專職人員和辦公場地，并且能夠對外獨立發布文件，儼然成為實體性的常設機構;單一型機構則由于工作目標明確、任務周期短，因而多數屬于臨時型機構，一般在設立文件中會明確規定該機構“專項工作結束后自動撤銷”。

（二）人員構成

人民法院的各類非正式機構由負責人和若干成員組成，從而將法院內部的政治精英和業務精英納入到非正式機構之中。一般情況下，機構負責人由分管某項工作的法院副職領導擔任。需要注意的是，如果非正式機構內部有多個副職領導參加時，往往由黨組副書記或常務副院長等資歷較深、班子排名靠前者擔任負責人，而其他黨組成員或院級領導則擔任成員。另外，院長是否擔任某一專項機構負責人，主要取決于其本人對該項工作的重視程度。一般而言，對關系全局、重大敏感事項，院長會親自出任負責人，并力求以超常規的個人權威來實現治理目標，而這也同樣成為下級法院效仿的路徑。從某種意義上來說，人民法院的“非正式治理模式”延續了中國共產黨“書記掛帥”的政治傳統，形成了“主要領導親自掛帥，黨組副書記親臨指導，黨組成員主動參與，相關職能部門積極承擔任務的工作格局”。

（三）運作方式

1.以“項目制運作”為基本行動邏輯。人民法院成立的各類非正式機構，從基建、扶貧、信息化到案件評查、解決執行難，均可視為圍繞大大小小的“項目”應運而生，即在特定主題的指引下，借助正式權威自上而下調動一切資源進行動員一分工一考核，力求在短時間內迅速完成預期目標。其中，最為典型的當屬為審理大要案而成立的專項工作領導小組。“專案組”啟動之后，幾乎全部審判資源和權力資本都被整合起來，緊緊圍繞專項案件這一“重大項目”而高速運轉，并在任務完成后獲得相應激勵，充分凸顯了“中心工作壓倒一切”的行動氣質和“項目制”的運行邏輯。

2.決策與執行高度一體的行動結構。為了將決策落地，人民法院非正式機構都會設立負責日常工作的辦事機構，而此類辦事機構又往往依托于人民法院內部的常設機構，例如絕大多數人民法院領導小組辦公室都會設立在與該領導小組職能范圍最為密切的部門。領導小組與辦事機構之間，一個負責頂層設計，一個負責具體落實，是典型的“議行合一”模式，其工作流程一般為召開部門聯席會議——發布會議文件——辦事機構進行督辦。其中，議題設定由組長確定，會議由組長或組長指定的副組長主持，全體小組成員參加，相關人員列席，并按照民主集中制原則形成決議，再由各會議成員及相關部門貫徹執行。

3.以動員為主要手段的“超常規治理”。依托非正式機構的權力組織網絡來進行廣泛政治動員，進行間歇性地、相對有效地解決突出社會問題的治理技術及其治理實踐，始終是革命法制傳統的重要組成部分。在人民法院分庭管理的組織體系下，官僚制所具有的“等級明確、分工精細、按部就班、各司其職”等特點有效融合進常規治理機制之中。而在非正式治理模式下，則將常規化的日常運行節奏迅速轉變成運動式治理模式，從而將黨組意志乃至領導個人意志傳遞到各個部門。在此過程中，常設機構因循規章、穩步前進，非正式機構則特事特辦、強力推進，成為司法場域中相互依存、互為補充有機循環體系。

二、人民法院非正式機構的基本功能

非正式機構的設立，不僅意味著法院內部權力結構的重新排列組合，也是人民法院進行動員、規訓和治理的重要工具。一方面，各級法院非正式機構需要借助“黨管政法”的話語體系樹立權威，并成為整個黨政系統權力網絡的一節;另一方面，人民法院各類非正式機構的運轉又不得不始終圍繞“司法治理”這一中心議題而展開。人民法院通過非正式機構的統攝功能實現內部資源整合，又通過一系列權力技術的運用和積極的政治表態為法院發展贏得良好的外部環境與政策支持。可以說，人民法院非正式機構的基本功能與治理機制正是存在于上述內部治理與外部治理交織而成的治理技術之中。

（一）人民法院非正式機構的內部治理

如果說黨政機關之所以成立各類非正式機構，是為了彌合各正式機構、各內設部門之間在職能定位、權力角色上的齟齬和沖突，那么人民法院的非正式機構之所以增長迅猛，則主要源于司法治理過程中不斷衍生新的非常規治理任務，而負責司法裁斷的各業務庭室往往不善于處理較為綜合性的行政事務，因而出于自身治理技術手段的匱乏而不得不設立大量臨時性機構。因此，不同于黨政機關設立的非正式機構，人民法院正是由于其天然的“中立被動屬性”，從而在司法治理手段上更依賴于非正式機構所創設的運作模式。

司法場域中的非正式機構，往往以項目、任務或者專項活動為載體，并以開展專項活動為契機，將成員部門納入到總體目標、重點項目、中心工作之中。簡而言之，人民法院非正式機構最重要的組織優勢，就是“集中力量辦大事”，并按照“誰主管，誰負責”的行政邏輯，以“目標責任制”為導向在司法場域內部建構出層層發包關系。也就是說，人民法院非正式機構往往吸收各部門負責人為成員，順勢將任務分解、發包給各部門。此外，這種發包關系甚至可能延伸至上下級法院之間，上級法院得以借助非正式機構的權威和名義對接下級法院，從而以較為隱蔽的形式實現了某種程度上的“垂直管理”。

同時，人民法院設立非正式機構在某種程度上也反映了試圖理順法院內部“條塊關系”的努力。其中，業務庭是“塊塊”，而職能部門或綜合部門是“條條”。非正式治理模式的動力機制，就是將“條條”范圍內的發包轉化為“塊塊”范圍的發包。換句話說，就是由傳統的一項事務分散于多個部門各自為政，過渡到由黨組授權非正式機構及其辦事機構集中進行動員與治理，化“九龍治水”為“集約治理”。可以說，如果沒有人民法院為數眾多的非正式機構，很多工作可能會更加難以推動，司法工作“事多、人少、動力小”的矛盾也會愈發突出。

（二）人民法院非正式機構的外部治理

在當代中國的政治版圖中，法院在地方黨政體系內往往處于較為弱勢和邊緣的地位，人民法院院長雖然高配為同級政府副職，但由于無緣進入同級黨委常委序列而缺乏足夠的話語權和政治影響力。而對于法院院長們而言，“本院干警職級比例和貨幣與非貨幣待遇增加的指數”是評判其政績與能力的主要標準，所以取得地方黨委政府支持以獲爭取足夠的政治資源和物質支持，就成為各級法院院長日常工作中的頭等大事和人民法院非正式機構在外部治理方面的動力機制。

在此背景下，人民法院突破了中立保守的應然定位與自身想象，設立一系列保障黨委政府中心工作的非正式機構，并以積極姿態介入到社會治理過程中，扮演了司法與政治協作互動的重要角色。在很多時候，人民法院設立非正式機構的主要目的在于借此顯示“為大局服務”的政治姿態，以體現對黨委中心工作的重視、支持。同時，由于包括領導小組在內的非正式機構在設立程序上也相對靈活機動，一般不需要報當地編制管理部門審批，因而可以優化整合現有資源，有效解決人員編制不足的難題。另外，還有一種情形更為普遍，即上級或同級黨委已經成立了專項領導小組，人民法院為了積極配合黨委中心工作與隨之成立相同或相似職能的協調結構。實踐表明，此舉有效調適了司法機關與地方黨政機關之間的關系，從而幫助人民法院最大限度地獲取到相應資源與政策支持。

三、人民法院非正式機構的治理效果

《憲法》和《人民法院組織法》僅賦予各級法院審判權，但顯而易見的事實是，司法機關不可能只依賴審判權來應對日趨紛繁復雜的法律實踐。因此，各級法院利用非正式工作機制進行“復合治理”的過程中所附帶創設的一系列權力，導致了常設機構的職能膨脹與分管領導的職權增加，這一過程也被稱之為“權力再生產機制”。與此同時，由分管院長擔任非正式機構負責人則成為對歸口管理模式的組織確認，而過密型的權力關系網絡則導致司法治理容易陷入“組織空轉”的困境。

（一）權力再生產機制的形成

1.常規機構權力實現擴張。盡管人民法院非正式機構的規模不斷擴大，但其辦事機構則基本固定在辦公室、政治部、審管辦等職能部門，這就導致了兩種情形的發生：一方面，一些常設機構被賦予“一對多”的功能，“上面千條線，下面一根針”，從而獲得了大量“緊急動員權”，并極大地擴充了本部門的職權;另一方面，一些看似無足輕重的法院內設機構，也得以借助非正式機構的名義迅速崛起并積累相當豐厚的政治權威。以保密工作為例，由于該項工作在法院屬于非主流業務，因而保密工作組織架構較為簡單，往往只能以機要科（處）的名義設置于法院辦公室內。這就導致無論保密工作事實上多么重要，但囿于機構層級較低，機要部門難以形成對其他業務部門的約束。而一旦成立人民法院保密工作領導小組，并由分管保密工作的院領導擔任組長，就可以將過去鞭長莫及的相關部門納入到領導小組的成員單位中，通過領導小組模式的協調與監督，專項工作得以對整個單位實現全面覆蓋。

2.歸口管理模式得到強化。人民法院非正式機構的運行邏輯既是法院歸口管理模式的結果，也是分管領導權力彌散化的誘因。表面上，每個分管院領導的權力范圍僅及于其本人所分管部門，但借助非正式治理模式的復雜權力技術，其他部門也被納入到由該院領導擔任負責人的非正式機構的管轄之中。在某種程度上，他已經超越了院黨組授權的日常分管部門的邊界，對其他院領導的“勢力范圍”形成輻射。也就是說，在非正式工作模式下每一位副院長都可能成為全院各部門的“直接領導”。由此，主管副院長演變為院長與常設機構之間一級獨立的權力位階，其本人的分管范圍與其他領域形成權力交叉滲透的態勢，從而使法院內部的權力支配關系呈現更加復雜和嚴密的網狀結構。這在一定程度上促成了各個分管領導之間、分管領導與部門之間以及部門之間的政策博弈過程，從而呈現出法院內部權力結構的碎片化狀態。

（二）組織空轉的隱憂

1.非正式機構的泛濫。所謂“兵馬未動，小組先行”，實踐中一些法院已經暴露出過于依賴非正式運作模式的問題，在常規機構之外設置了大量臨時性的領導小組，開展任何工作都會依照慣例成立議事協調機構以視重視，個別法院領導班子已經到了“無小組，不開會”的地步。事元巨細設置領導小組的做法，讓眾多院級領導和中層干部“小組兼職分身乏術，文山會海苦不堪言”，致使常規工作與專項工作效率雙雙降低。這種眾多的非正式機構不僅疊床架屋，而且隨著組織運行成本的不斷提升，邊際收益卻停滯不增并淪為“空轉”，甚至陷入運行成本幾乎要超過組織收益的“內卷化”困境。

2.消解常規權力。由于非正式機構很難調適常規工作與專項工作之間的張力，往往是常規的業務工作力量被林立的非正式機構所吞噬，大量人力、物力資源的投入并沒有帶來常規部門組織能力的增強，反而消耗在應付各類小組的任務督辦、工作檢查之中。一方面，案多人少的尖銳矛盾不僅沒有得到緩解，還使越來越多的審判人員也被鑲嵌到橫向、縱向交織疊加的非正式治理網格中，而在辦案力量方面顯得更加捉襟見肘;另一方面，常規部門越發難以建立足夠的權威，個別非正式機構逐漸異化成為一級介于法院黨組和常設機構之間的議事協調組織，從而降低了決策與信息傳遞效率。因此，非正式機構在一定程度上是對司法場域中既存的常設機構及其運作機制的破壞乃至顛覆，也是專斷性權力對常規性權力的一種侵蝕。

3.監管成本過高。非正式治理模式的弊端，在于運作模式不夠透明公開，仍然屬于中國傳統政治文化中的“密室政治”范疇。不論是在各級人大會議上的法院工作報告還是人民法院的對外宣傳報道中，均極少提及法院院長的諸多非正式職務以及法院內部為數眾多的非正式機構。由于長期隱身于公眾視線之外，且一般不在編制部門備案，非正式機構的運行并無一整套系統、規范、科學的運行規則，長期處于“匿名化運作狀態”。特別是對院長親自兼任非正式機構負責人的情形，更是缺乏有效監督，一些媒體報道的法院院長陷入腐敗泥潭的相關案件，與其直接擔任法院內部協調機構負責人不無關系。

四、人民法院非正式機構工作機制的改進路徑

很多非正式機構一旦設立，就會沿著內生的邏輯理路運行，以組織機構的繁衍滋生為目標，將一些權力結構和運行模式固定下來。盡管如此，非正式工作模式并不會脫離官僚制的運行邏輯，其運作的基本載體也是依靠法院內部科層體系在一定范圍內對人力、物力資源進行重新配置，這就為人民法院非正式機構工作機制的進一步完善提供了可能。

（一）人民法院非正式機構的演進趨勢

1.非正式治理模式趨于固化。隨著司法責任制推行后法院行政性事務從業務庭剝離以及“大合議庭模式”的推行，各類議事協調組織很可能在司法改革進程中趨于固化，進而催生更多的非正式機構。原因在于，扁平化的大合議庭顯然不具備解決諸多司法實踐問題的權能，因而未來的司法治理會更加需要議事協調性機構的存在;另一方面，在最新一輪的司法體制綜合配套改革中，法院大量內設部門被以“機構精簡”的名義撤并，這使得各級法院更加缺乏常規治理的權威與資源，因而更加依賴非正式治理機制進行動員。可以說，審判越趨于正規化、專業化、職業化，各類領導小組、工作小組、聯席會議就不可或缺。從這個角度來講，飽受詬病以至于聲名狼藉的“司法行政化”也多少有了被“同情之理解”的余地——不是司法非要行政化，而是其中一部分事務不可避免地會以行政化的方式解決。正是急劇變化的社會轉型期決定了對司法供給的旺盛需求，也同時意味著人民法院仍然需要借助超常規手段來完成復雜的治理任務，因而司法場域中活躍的非正式治理模式仍然具有強大的生命力。

2.“反科層”色彩逐漸淡化。非正式治理模式常常被理解為“運動式治理”，但其并非疾風暴雨、狂飆突進的政治運動或群眾運動，而是在司法場域中打破制度、常規或專業界限后的規訓、動員與行動聯合體。這種聯合體的運作方式，不是傳統政治話語中的“發動群眾”而是“發動干部”，不是“從群眾中來到群眾中去”而是“從組織中來到干部中去”。也就是說，司法場域中的非正式治理模式并非意圖徹底取代科層制，而是要解決官僚組織日常權威供給不足的缺陷，并通過在人民法院內部建立新的組織體系協作完成治理目標。同時，人民法院非正式治理模式還存在一個悖論式的現象，即各類非正式機構是建立在打破既定組織架構的基礎上，但又以絕對的組織原則為前提。如果沒有內部牢固的組織紀律觀念，則無從建立非正式機構的權威;而具有政治權威加持的非正式機構，卻又反過來對組織體制構成了某種沖擊。因此，非正式治理模式一方面高度理性化，另一方面又高度非理性化，這將是未來司法治理過程中不得不接受的新常態。

（二）“非正式治理模式”的完善措施

1.嚴格控制各類領導小組、工作小組和聯席會議等議事協調組織的設立。施行領導小組“一攬子計劃”，對于可以交由現有常設機構處理的事務，不再設立領導小組，有計劃、有步驟地對人民法院內部協調性、臨時性機構進行清理。對于新增改革事項，應按照合并同類項的辦法進行歸類處理，既可以交由性質相近的常設機構處理，也可以由已經設立的綜合型領導小組負責，原則上不再新增非正式機構，改變以往“一事一組”、“因事設組”的做法，避免已被明確授權的常設部門權威弱化。如確有必要協調處理的應急性、綜合性、跨部門的有關事務，可以只設立召集人、聯絡人而不設立組長、副組長及其辦事機構，通過必要的部門會談而不是依靠復雜的權力關系網絡來確定具體的行動策略和協作方式。

2.明確非正式機構以服務審判工作為基本職能。其中，對與審判實踐、司法改革密切相關的業務型組織，如解決執行難領導小組、量刑規范化領導小組、司法標準化領導小組等，應弱化其官僚行政色彩，并改變領導小組一律對黨組負責的傳統做法，轉變為對審判委員會負責，相關工作進展情況定期向審委會作報告，并接受審委會委員的質詢，以推動非正式治理模式在促進司法改革的過程中始終“以審判為中心”;對與審判實踐僅有間接聯系的政務類和黨務類領導組織，鑒于隨著院、庭長辦案制度的推行，法院內部各業務庭長辦案任務繁重，應盡量避免吸納審判部門負責人為成員。因工作需要必須參加的，也應壓縮非正式機構會議召開頻次和時長，簡化會議形式與流程，提高議事質量和效率，最大限度保證業務庭將主要精力集中在審判工作上。

3.保證非正式機構運行過程公開透明。首先，將現有的人民法院議事協調組織全部納入司法公開范圍，不僅對各類領導小組的設立、運行和撤銷定期通報，還應公開非正式機構成員及其辦公機構人員名單，以加強社會監督;其次，設立非正式機構權責清單制度，制定相關議事規則，列明工作流程、成員職責。凡是為處理臨時型、短期性工作目標而設立的議事協調組織，均應在任務完成后予以解散;再次，政務類和黨務類的非正式機構應對批準其設立的法院黨組負責，并向同級機構編制部門備案，其負責人應定期向黨組進行工作匯報，并將工作動態形成書面材料后在一定范圍內公示;最后，建立非正式機構工作績效考核機制。任何組織的運轉，最終還要是把工作分解到具體個人，因此應定期評定非正式機構成員履職情況，并根據實際成效予以獎懲。

4.法院院長不應過多擔任非正式機構負責人。由于法院內部所有的政治資源都天然地向法院院長傾斜，其本身已經具備足夠的組織權威。如果一項事務憑借法院院長這一角色都不能協調處理，那么擔任各類領導小組組長同樣無法實現目標。更重要的是，一旦院長擔任非正式機構負責人，會打破法院內部資源分配的平衡狀態，進而既定的常規治理邏輯被強大的權力邏輯所取代。同時，非正式機構一旦成立后其組成人員不宜頻繁調整。目前，由于法院內部領導分工及部門負責人時常發生變動，導致一些領導小組需要隨之變更成員。甚至一些地區的法院領導小組成立后，實際工作沒有開展多少，每次下發文件都是關于組成人員調整的內容。因此，應防止在非正式治理模式下，人民法院內部繁雜的協調機構使司法權力被進一步分割成碎片狀。

五、總結與反思：人民法院非正式機構的未來

隨著市場經濟的興起，人民法院也不斷變換著治理的手段與方式，但運動式治理的內核始終保留。一方面，法院內部的權力結構以官僚科層制的形式不斷走向理性化，以合議庭、業務庭、審委會為依托的“常規治理”成為普遍模式;另一方面，除了正式的常設機構外，還有大量隱匿于公眾視線之外的領導小組、工作小組、法官聯席會議等非正式的權力結構在支配著人民法院的治理邏輯，在必要的場合還會凸顯出“運動式治理”的一面。可以說，非正式治理模式已經深深嵌入當代中國司法權力運行實踐之中，并深深地打上了“司法治理傳統”的烙印。需要說明的是，盡管官僚組織的理性化是現代社會科層體制的必然趨勢，但由于當代中國司法運行環境中還缺乏運動式治理的替代機制，因而非正式治理在司法場域依然擁有廣闊空間。甚至可以說，未來的司法場域將會通過非正式治理模式打造卡理斯瑪式權威與法律合理型統治雙峰并峙、各擅勝場的局面。司法治理演變到今天，已經非常“隱蔽而成熟”。“隱蔽”或者是出自社會公眾甚至學術界習焉不察的法院黨組，或者是隱身于公眾視線之外的領導小組，成熟或者是由于具備豐富的權力運作經驗（如領導選任），或者已經非常適應當前司法改革的最新形勢（如法官聯席會議的出現）。之所以“隱蔽”，恰恰是“成熟”的體現，因為一方面是執政黨認識到直接管理司法所帶來的問題，進而在司法技術層面上保持必要的克制;另一方面是在依法治國的大背景下越來越注意到國內外政治形勢以及社會輿論、公眾觀念的變化，因而避免給外界營造出干預司法的負面印象。之所以“成熟”，也正是由于執政黨在國家治理和社會管理過程中積累了豐富的治理經驗和政治智慧，對司法工作是以“支持”來體現“領導”，以“領導”落實“監督”。而且值得注意的是，經過多輪司法改革之后，司法場域中的政黨權威不是被削弱而是大大強化了。原因在于，盡管司法改革的目的是人民法院“去內部行政化”，但鑒于改革阻力之多、難度之大、牽扯關系之廣，已經遠遠超出人民法院的協調范圍，各級人民法院又不得不屢屢借助于黨委的協調和政府的“贊助”，否則司法改革很可能會熱鬧異常卻又毫無成效地原地踏步。而越是強調人民法院微觀意義上的“審理者裁判，裁判者負責”，也就意味著法院院長的日常管理權力越來越被削弱，從而在宏觀上更加依賴于非正式機構的整合功能。司法改革反而進一步強化了司法行政化傾向，這恐怕是制度設計者始料未及的，也是今后一段時期尤其需要關注的問題。也正是由于非正式治理存在消解常規權威與加劇治理成本等弊端，因而有必要對嵌入司法場域中的非正式治理及其運作機制予以合理限制，將非常態的治理方式納入“以審判為中心”的司法邏輯之中，以避免過于強勢的權力話語吞噬司法改革的成果。

（責任編輯：胡曉慧）