社會影響力債券：社會公共服務供給機制的創新

陳怡俊 黃海峰

摘要：在全面深化改革的當下，面對社會公共服務供給不足、質量低下的問題，社會公共領域的創新治理應當融合社會維度、政治維度和經濟維度的體制機制，尋求“多元主體參與、多重機制互補制衡”的協同治理改革路徑。多元協同治理強調多方治理主體的共同參與，主張“政府引導、市場競爭、社會制衡”的機制互補。在這一治理理念下，社會影響力債券可作為公共服務供給機制創新設計的可能路徑之一。它通過整合公共服務供給側的各個運作環節，利用多元主體的角色分工，充分發揮優勢互補的協同增效，對促進“政府引導、社會協同、共建共治共享的社會治理新格局”的形成具有實踐意義。

關鍵詞：社會影響力債券;多元協同治理;合作;競爭;制衡

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0098-010

一、引言

當代中國社會，隨著物質生活的改善，民眾對社會生活的需求日漸凸顯，傳統社會公共服務供給機制無法有效滿足民眾的社會訴求，表現為社會公共領域發展不足與民眾社會需求多樣化之間的沖突。黨的十九大提出中國特色社會主義進入新時代，如何解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為社會建設和社會治理的最新議題。由此，在經濟穩步發展的當下，何以提高社會公共服務的供給質量、提升公共服務的整體水平是本文的問題意識來源。

政府和社會組織是公共服務的供給主體。現階段，傳統公共服務供給機制表現為：政府直接向社會組織購買社會服務的二元方式，以及政府聯同社會資本共同參與民生建設的“公私合作伙伴關系”，即“Public-Private-Partnership（PPP）”。但無論是直接購買還是公私合作都存在如下問題：（1）缺乏市場競爭性導致社會公共服務供給效率不足;（2）財政資金緊縮與民生建設投入仍然保持高水平的緊張關系;（3）體制內封閉決策的特征;（4）社會力量參與民主管理和自治實踐的嘗試主要都在最基層的村、居層面，很少進入更高層次的公共資源配置領域;（5）公共服務型社會組織賴以生存的資源供給結構具有很強的單中心性——除政府外，來自市場與公眾的資源相對有限。綜上，社會公共服務供給機制存在的問題可被概括為：由于行政權力單一主導、市場機制不足、社會力量缺失，最終導致公共服務供給效率低下。

如何解決上述問題？由于公共服務項目的復雜性，它通常是單一部門無法獨立解決，需跨部門間的協同合作。故發展社會公共領域需要以多元協同治理理論為指導，尋求公共服務供給機制的改革嘗試。協同治理主張“多元主體參與、多重機制互補制衡”的分析框架，而社會影響力債券這一影響力投資領域的新興模式，其運作機理可作為我國公共領域協同治理的可行路徑之一，為公共服務供給機制創新提供新思路，從而緩解公共服務供給不足及質量低下的社會問題。

二、理論基礎

（一）社會影響力債券

2010年，摩根大通（J.P.Morgan）和洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）在一篇名為《影響力投資：一種新興的投資類別》合作研究報告中首次提出社會影響力投資：社會影響力投資旨在鼓勵社會資本用于影響力項目的投資開發建設，利用社會資本參與公共事業，解決準公共物品或服務的供給緊缺問題。其中，社會影響力債券（Social Impact Bond，SIB）是社會影響力投資的重要創新手段，它實際上并不是一種債券或者債務工具，而是借由一系列合同進行管理的多方合作伙伴關系，類似于很多政府通過其年度預算撥款所介入的多年期合同。李蕊（2018）指出，社會影響力債券本質上是一種行政機關、非營利社會服務的提供者和投資者質檢一種基于項目成果的合約，它以中介機構作為中樞，政府授權以合同的方式連接投資者、社會服務供給者，實現公與私的間接合作。

如圖1所示，政府部門以提升社會效益為目標，委托具有發債資格的中介機構作為代理人發行債券，訂立債券融資合同，并向社會資本融入資金。中介機構以財政資金為擔保，通過服務購買協議將籌集的社會資金提供給社會組織，用于公共服務項目。在公共服務項目結束后，第三方評估機構對社會服務項目的社會效果進行評估，若其服務效果達到債券融資合同預先確立的目標，則政府部門將依約通過中介機構向社會資本償付本金及利息;若合同約定的社會效果沒有達成，則政府無需付費。在這一交易結構中，政府作為委托人不再根據服務“數量”向服務供給方付費，而是按照服務“效果”向投資者“償債”，實現公共服務供給體制轉變和財政風險的遷移。國際上，社會影響力債券這一新興市場的發展尤為迅速，逐漸成為社會組織籌資的創新金融工具。

與此同時，社會影響力債券可作為社會公共領域多元協同治理框架設計的基礎，由此構建適用于中國社會治理情境的公共服務供給機制的創新模式。

（二）以合作治理理論解決社會公共服務的供給問題

伴隨著經濟高速增長，新的社會矛盾與沖突不斷涌現，以政府為單中心治理主體、以管控為單一治理手段的社會治理模式難以解決公眾對社會生活日益多樣化的需求，它嚴重制約著我國社會公共領域的發展。于是，傳統的體制內政府管控的單中心治理逐漸向多中心合作治理轉變。

合作治理是介于政府治理和自治理之間的復合型治理模式，其基本特征是不同治理主體為解決共同事務而對各方治理性資源進行的交換和共享。合作治理的典型案例有“公私合作伙伴關系（PPP）”，它是指政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，在實現政府公共部門的職能的同時也為民營部門帶來利益。在社會公共領域，基礎設施、公共服務等公共事業都屬于準公共產品，無論交由政府投資或是私人經營，都會出現供給不足的現象，如此，“公私合作”開始成為較為理想的模式。針對中國社會發展普遍存在的“強政府、弱社會”問題，“公私合作”通過向社會領域開放更多的公共資源，讓多方主體充分參與公共服務供給和社會管理過程，從而推動政府部門向社會組織轉移職能，促進形成“強政府、強社會”的公私合作型治理體系。

然而，從實踐上看，傳統公私合作治理的實施效果并不理想。據世界銀行PPI數據庫統計，自1990至2014年，我國PPP項目在“金磚五國”中數量最多，但是總投資排倒數第二位，并且為項目失敗概率第二高的國家，達4%。究其原因包括：市場機制不足;行政權力占據主導地位;政府和社會資本在項目合作上的利益沖突無法緩解，合作雙方的利益分歧最終導致PPP項目的低效運作。總而言之，由于傳統的公私合作治理只強調資源的交換與共享，忽視了治理主體間的利益耦合，從而無法依賴治理主體間的優勢互補發揮整體協同。可見，合作治理模式需進一步向協同治理模式轉型。

（三）協同治理理論的提出及實現方式

協同治理理論的提出是對合作治理的補充。鄧建高（2016）指出，當前社會是一個網絡環境大變化、社會結構不斷分化、利益需求多樣化的復雜社會系統。為推進社會治理體系現代化，必須改革傳統社會治理的運作方式，實現多元化社會主體在復雜社會系統中的高度協同與良性互動，建立社會治理協同創新系統。而所謂社會協同治理的機制設計，是指政府出于治理需要，通過發揮主導作用，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對社會的支持培育，并與社會一起，發揮社會在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用。不同于合作治理，協同治理除了強調合作與協調，還包括競爭、沖突與博弈，并且協同治理最終可形成有序秩序。

由此，多元協同治理具備如下特征：一是它涵蓋多元治理主體，重視各治理主體的角色分工與互補;二是將社會力量置于協同治理的重要位置;三是除卻合作協調，不同治理主體之間以多樣化方式相聯系，包括分工合作、競爭激勵與權力制衡。

針對社會協同治理機制的實現路徑探究，黃曉春（2017）提出了依靠黨建和法治手段來實現社會協同治理，但單一訴諸黨建和法治的治理方式仍舊缺乏市場競爭機制的引入和對行政權力的制約。范如國（2014）將社會治理方式劃分為“政府指令型”和“社會協同型”兩類，中國社會的協同治理轉型需要采取制度設計和自組織演化機制的聯合作用。

中國社會公共服務的供給機制經歷了從建國初期的“行政配給”主導，到改革開放時期的“市場機制”主導，再到現階段多元主體參與的“社會共治”模式，這一歷史進程是社會治理發展的必然趨勢。在創新社會治理的新時期，社會公共領域協同治理機制的實現應當充分發揮政治維度、市場維度以及社會維度體制機制的比較優勢，實現三個維度的互補融合。具體而言，協同治理創新應當遵循“政府引導、市場競爭并行、社會力量制衡”的設計思路。即在政府適度干預的外部協調機制前提下，通過多方治理主體共同參與，引入市場競爭激勵，以社會力量構建權力制衡，借由各治理主體間的互動關系，實現資源互補以及利益沖突的調解，從而促使多方力量形成合力，產生協同增效，促進社會公共服務領域的有序發展。

由此，在多元協同治理理論指導下，以社會影響力債券為基礎進行公共服務供給機制設計，是選擇從經濟維度著手，融合三個維度體制機制的協同治理創新路徑。

三、社會影響力債券的協同治理分析

（一）多元協同治理分析框架

社會公共領域的治理問題經常出現“市場失靈”或“政府失靈”的現象。針對市場失靈，政府采取外部干預措施予以修正;針對政府失靈，可引入市場機制，以減小政府管控所導致的社會福利損失。單方向的政府干預或市場機制的引入都只是從治理問題的相反方向發力，表現為“治理”與“失靈”相互對抗的、此消彼長的作用關系。在這一過程中，政府施加外部干預的力度和市場機制的開放程度難以準確把握，社會治理失靈容易出現過度扭轉的情境，最終無法獲得理想的社會公共領域的治理均衡狀態。

2009年，諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認為，在存在著“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，社會治理應該充分發揮社會組織自身的治理功能，通過社會本身的自組織來治理社會，進行“多中心治理”（Polycentric Covernance）。“多中心治理”不同于政府干預或市場競爭機制的單一治理手段，它強調多方治理主體共同參與和角色分工，通過主體間的聯動關系，以機制設計促進協同秩序的生成，引導各方治理主體向相近的社會目標努力。

故，構建和維系社會協同治理機制的途徑必須引入社會維度。其中，政府和社會力量是維系社會生活秩序體系的重要依托，但這兩種力量的權力來源并不相同，因此，必須進一步挖掘超越于行政機制和社會機制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機制。“社會公共服務多元協同治理分析框架”的構建，首先利用了社會力量的規制和平衡作用，同時建立起行政力量協同市場力量的治理機制，在將單一治理主體轉變為多元治理主體的過程中，借由主體角色、職能的重構，以及主體間的聯動關系，促使全新的社會協同治理機制逐步形成。

如圖2所示，公共服務的多元協同治理創新需要融合政治、經濟、社會維度的體制機制，它具有如下特征：（1）它涵蓋多方治理主體，且并不強調某一治理主體為主導，而是認為不同治理主體的作用及治理能力都存在著差異，在社會治理過程中通過角色分工與互補，發揮各自比較優勢;（2）由于社會公共領域的發展關乎社會公眾，故社會維度在協同治理中的規制與平衡作用不容忽視;（3）不同治理主體之間以一定的方式相聯系，包括三大機制，即協同治理借由治理主體間的“分工合作、競爭激勵、權力制衡”，形成合力、產生協同增效，從而推進社會公共領域的有序發展。

（二）社會影響力債券的角色分工及流程環節

社會影響力債券可作為社會公共領域協同治理轉型的創新工具，它從經濟維度著手，以市場化的創新手段，探究多元協同治理理論指導下的公共服務供給機制設計，尋求“政治、經濟、社會”三個維度體制機制的配合。

具體而言，社會影響力債券打破了政府直接出資購買社會服務的傳統二元供給體制，遵循政府引導、市場參與、社會力量制衡的協同機制設計，將社會公共服務系統內的各類治理主體以“合作”“競爭”“制衡”三大聯動機制相互連接、實現優勢互補，最終覆蓋擔保、籌資、服務提供、監督和評估、返款等流程環節，發揮協同增效。社會影響力債券的關聯主體和運作流程如下圖3所示。

1.社會影響力債券的角色分工

現階段，各類市場與社會主體日漸興盛，成為社會公共服務系統內的參與主體，包括政府部門、慈善機構、社會組織、公眾、企業、機構投資者、第三方評估機構等。其中，政府部門致力于完善社會服務供給的民生建設，它既是項目發起方，又是最終購買方;社會公眾不僅是社會服務的直接受益主體，同時也可作為項目的投資方;社會組織始終以提供高效的社會服務為宗旨;機構投資者和企業充當著重要的社會資本來源;慈善機構參與籌資擔保，旨在提高民眾福祉。社會影響力債券利用多方治理主體的自身優勢，通過角色分工與職能分擔，實現社會公共領域的治理模式創新突破。

具言之，政府部門和慈善機構是社會服務發起方，在擔保和返款環節承擔著融資擔保和依據社會服務效果“還本付息”的職責。社會組織是社會服務項目的承包方，利用資本市場上籌集到的資金，在具體的社會服務項目實施環節提供專業服務。社會公眾、企業和機構投資者是社會服務項目的投資方，參與籌資及監督評估環節。第三方評估機構是社會服務項目的質量評估方，在評估環節執行獨立的服務效果評價。中介機構是政府的代理人，作為社會影響力債券的發債主體，負責溝通各方治理主體并訂立相應合同，統籌規劃項目實施。

2.社會影響力債券的流程環節

社會影響力債券涵蓋擔保、籌資、服務提供、監督和評估及返款五大環節。

（1）在擔保和籌資前期，政府部門、慈善機構達成合作關系，委托特定項目公司作為社會影響力債券的中介機構和發債主體，與投資者簽訂“按社會服務效果支付”的債券融資合同。為了提高社會影響力債券對社會資本的吸引力，財政資金聯合慈善資金共同設立公益信托基金，為社會影響力債券增信并提供融資擔保。

（2）在籌資環節，中介機構作為發債主體，面向社會公眾、企業和機構投資者發行社會影響力債券，為特定社會公共服務項目募集資金，并將募集資金直接撥付給社會組織以支持專項服務。

（3）在服務提供環節，中介機構通過招投標的方式尋求具有專業解決能力和創新能力的社會組織，并與社會組織簽署服務購買協議。

（4）在評估環節，中介機構委托第三方評估機構（高校、非營利公益組織）訂立評估協議，確定衡量社會效果的指標與評估策略，項目結束后，第三方評估機構進行公允的服務效果評估。

（5）在返款階段，若經評估的服務效果達到債券融資合同預先確立的目標，則政府聯同慈善機構將依約通過中介機構向社會資本償付本金及利息;若合同預先確立的目標沒有達成，則政府和慈善機構無需付費。

社會公共服務項目結束前，資金流向如圖3中實線單向箭頭所示。政府委托中介機構發行社會影響力債券，募資對象包含社會公眾、企業及機構投資者。中介機構與社會組織簽訂服務購買協議，將債券募集資金直接撥付給社會組織以提供專項服務。社會公共服務項目結束后，資金流向如圖3中虛線單向箭頭所示。根據第三方評估機構的服務評估結果，政府和慈善機構依照債券融資合同的具體約定向社會資本撥付本金和利息。

（三）社會影響力債券的聯動機制

社會協同治理的分析框架借由“合作”“競爭”“制衡”三大聯動機制，從政治、經濟、社會三個維度構建不同治理主體間的系統關系。在協同治理理念下，基于社會影響力債券的供給模式從“分工與合作”視角看待不同治理主體的優勢互補;以“股權”融資與“按效果支付”分析市場機制的引入如何帶來服務供給的變化;探討“分權與配置”下各方治理主體間的權力制衡，以及社會力量在監督和評估環節中的關鍵作用。正是在多方主體的目標利益規制與平衡過程中，社會公共領域的治理創新才得以實現多元協同效應。

1.合作機制——多方參與的優勢互補

范如國（2014）指出，分工和專業化是社會協同的前提，它使協同變得更有意義。在我國，社會治理的主體有政府、社會組織和公眾，它們彼此關聯，在不同的社會專業領域承擔著相應的社會治理職能。社會治理需要建立起以政府、社會組織、公眾為中心的協同治理結構，而非單純依賴政府的“單中心主義”的自上而下的層級治理結構。

由于不同治理主體各具優勢，社會影響力債券可以通過主體間的角色分工實現資源互補。其中，政府在政治維度上極具行政優勢，能夠更好地響應中央政策號召，負有統籌引導的職能，如設立社會建設引導基金、發起針對具體社會服務的專項債券。社會公眾、企業和機構投資者作為投資方參與社會服務項目的前期融資，這有利于轉化社會閑散資金，引入市場競爭優勢。而當社會項目結果的評估由體制內轉移至第三方機構，則公允評估的社會優勢又被納入其中。

由此可見，社會影響力債券綜合政治機制、市場機制和社會機制的三方優勢，在“分工與合作”之下，協調籌資、服務供給、評估等各環節目標，整合各方社會資源以滿足異質性公共服務需求，通過治理主體間的有序競爭、優勢互補和利益耦合，實現“整體功能大于局部之和”的協同效應。

2.競爭機制——“股權”融資與“按效果支付”

政府購買服務往往是以“體制內”需求為導向，這將導致社會組織充分釋放活力所需要的制度條件仍顯不足。競爭機制是社會服務供給效率提升和社會組織專業能力發展的重要動能。現階段，國內尚不存在規模化的、競爭充分的公共服務外包市場。

社會影響力債券實質上并非一種債務結構，它是通過將市場激勵機制、問責機制與供給效果綁定，憑借類似“股權”融資的方式來吸引社會資本參與社會服務項目投資。在該模式中，競爭機制在“按效果支付”的返款環節被引入，社會服務項目效果評估越好，投資者獲得的償付資金就越高。“按效果支付”的類似股權融資設計不僅能夠更好地調動社會資本參與社會建設的積極性，同時有助于投資者出于自身利益的考慮，選擇具有專業優勢的社會服務供給方。

投資者主動參與投資標的選擇的過程又反作用于社會組織，在公眾投資者和第三方評估機構的監督下，社會組織在在競爭性環境中努力提升社會服務質量及服務供給效率、提高自身專業能力，以求在資本市場上獲得影響力投資者的青睞，增強自身募集社會資金的吸引力。如此，不僅異質性的社會需求獲得滿足，社會公共服務的供給效率也將在競爭機制下有所提升。

3.制衡機制

（1）簡政放權——分權與配置

地方政府購買社會服務的方式主要表現為政府的直接購買，即“地方政府—社會組織”的二元方式。在傳統二元方式中，政府占據權力主導，涉及決策（審批等）、財權（資金撥付）、監督、評估等多項權責，治理主體性單一、權力集中的官僚化特征凸顯。權力壟斷的結果必然是市場機制被擠占，進一步導致社會服務供給效率低下、社會組織專業性欠缺，以及社會服務領域公共性不足等治理問題。針對公共領域的權力官僚化，應當采取多元協同治理機制，“多中心”是多元協同治理機制的重要特征，不同于以政府為中心的專斷管控思想，它強調合理分配行政權力和社會權力。正如黃曉春和周黎安（2017）指出，以制度化方式明晰行政權的配置邊界，縮減自由裁量權空間，改革激勵模式鼓勵基層政府探索以社會機制解決治理創新問題。

從社會影響力債券關聯方之間的聯系上看，該模式憑借多方結構化合同的簽訂，對原有社會服務項目二元采購關系中的行政權力進行分解，并依照治理主體對應的職能劃分重新配置權責范圍。進一步，可將治理主體間的權力聯系劃分為：政治維度的聯系、市場維度的聯系和社會維度的聯系，這些不同性質的權力聯系共同構建起各治理主體間相互制約的社會治理網絡系統。在影響力債券的實施階段，政府引導社會公共服務項目的建設方向、提供融資擔保屬于政治維度的聯系;社會資本支持前期項目融資屬于市場維度的聯系;公眾等社會主體參與監督，聯同第三方獨立評估都屬于社會維度的聯系。概言之，“分權與配置”過程體現為政府權力適當下放的過程，即伴隨著政府職能的轉變，相應的行政權力逐步轉移至承擔對應職能的治理主體。

如圖4所示，社會影響力債券改變了純粹“自上而下”的直線式層級治理結構，將原本絕對的行政權力在政治、經濟、社會三個維度上進行剝離和重新配置，形成一種多元互動的權力向度系統，構建起包容多層次聯系的治理機制，最終以不同類型主體間聯系的規制與平衡實現“政府主導、社會協同”的社會治理新格局。綜上，從社會治理體制轉型的角度上看，在政府逐步下放公共服務治理權力的過程中，全能型政府開始向有限型政府轉變。政府越有限，政府需要購買的公共服務就越多，隨后引入競爭機制篩選承包服務項目的社會組織，競爭又進一步促進公共服務的質量越來越好。即當政府將社會建設的自主權交還給公眾和社會組織、引導社會力量共同參與社會治理時，這將反過來提升社會組織的發展水平和政府在公共領域的治理能力。

（2）監督和評估——制度化溝通渠道和參與平臺

目前，公共服務外包的質量監控是在體制內完成的。自上而下的檢查驗收和評估多是低強度、缺乏象征性的。在這一背景下，上級政府對基層政府的考核通常采取“打包激勵”的方法，即將公共服務的考核指標打包到社區建設的績效指標中。“打包激勵”的評估方式導致社會組織的發展呈現出工具主義、同質化、屬地化特征。由于行政權力的獨斷，社會組織以工具主義替代原本的公共性質，傾向于采取“唯資源導向”的策略，通過尋求行政支持來維持自身發展，依賴于政府購買服務而出現活力問題;進而，社會組織的工具主義行動策略導致行業整體的同質化發展，如社會服務的性質多為政府重點扶持的政策領域;加之，地方間的社會組織缺乏溝通、缺少合作的屬地化特征，社會公共服務領域的供給者之間缺少競爭，社會組織的整體行業水平專業性不足。與此同時，以政府目標而非社會訴求為導向的社會組織行動策略不僅弱化了社會組織的公共性質，也淡化了社會組織與公眾的聯系及其社會影響力。

面對上述治理現狀，社會影響力債券將社會服務項目評估置于體制外，采取制度化、透明化、智能化的監督評估環節。它以公正公開的第三方評估體系及互聯網平臺信息披露的監督體系，建立獨立的信息共享平臺，重構社會公共服務的結果評估、信息傳遞等流程，縮短了社會治理網絡結構中的信息溝通路徑。

在監督與評估環節中，信息共享平臺建設主要表現在兩個方面。一方面，社會影響力債券引入獨立第三方，將監督和評估職能從體制內劃分出來，交由體制外的評估機構、社會公眾及其它投資主體。其中，第三方評估機構由非營利機構擔任，如高校、非營利公益組織等，它們受中介機構委托，簽訂評估協議并確定衡量社會效果的指標與評估策略。同時，由于社會影響力債券拓寬了資金來源渠道，向社會資本募集資金，依照項目“效果”還本付息，這就激發了社會投資方參與社會項目的監督熱情，進而督促社會組織努力采納創新方法，以提高社會項目的完成效果。

另一方面，社會影響力債券可充分利用“互聯網+”技術建設項目跟蹤披露平臺，對項目結果進行評估披露，發揮線上監督和線下第三方評估相結合的優勢，實現社會服務結果的跟蹤發布、項目信息的披露、監管過程的公開透明，激活居民參與社會事務的積極性，利用公眾監督的力量提升社會組織的公信力和社會服務項目的透明度。此外，社會影響力債券鼓勵慈善捐贈資金參與擔保融資，故而，還可借鑒現行社區基金會的披露管理機制，如深圳蛇口社區基金會，向公益信托基金池進行捐贈的所有單位和個人提供查詢其捐贈財產的使用、管理情況的渠道等。

通常，“按效果支付”的激勵機制促進社會組織通過提高公共服務質量來贏得社會影響力，具備較高專業服務水平的社會組織在民眾生活中享有較好的口碑聲譽，在市場化的社會資本市場上具備募資優勢。這一機制設計不僅能夠幫助社會組織實現自我造血，還能夠提升社會公信力，助力社會組織獲得更大的社會效益。綜上，公正評估、信息披露、透明監管的信息共享平臺不僅保護了投資者的利益，同時有助于社會組織通過公平競爭獲得良性生長，最終重塑社會信任。

四、社會影響力債券的實踐意義

目前，國內尚未發行應用于社會建設領域“按效果支付”的社會影響力債券，但從政策導向上看，我國的社會治理轉型在頂層設計層面已逐步建構起多元協同治理創新的積極政策環境。

從社會治理體制改革方向上看，十七大報告指出，“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”;十八大報告進一步指出，“要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”;十八屆三中全會提出，“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”，堅定了“創新社會治理體制”的改革方向。黨的十九大報告進一步提出，“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，打造“共建共治共享的社會治理新格局”。可見我國在正確處理政府與社會主體間的關系上面臨著全新的目標和挑戰。

同樣，從發行社會影響力債券的政策文件上看，全國政協委員馬蔚華在2016年兩會上提交了關于在深圳進行社會影響力債券試點的議案，試圖積極推動社會影響力債券在國內的實踐。結合國際趨勢，深圳市出臺了福田區落實深圳市國家可持續發展議程創新示范區建設的三年行動計劃，發布了全國第一份《社會影響力投資專項政策》，推動包括“社會影響力債券”在內的五種業態發展。2018年3月深圳市福田區人民政府辦公室印發《福田區關于打造社會影響力投資高地的扶持辦法》的通知，在具體扶持措施的第一條就明確支持發行社會影響力債券。

此外，2014年國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，該意見指出：“加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對于那些沒有收益的公益性事業，以及有一定收益的公益性事業，可由地方政府通過發行債券融資”。而《中華人民共和國預算法》早已明確各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，有限授權地方政府“公益性資本支出”發債，這些政策文件的發布都將助力發揮財政資金在民生投入保障機制中的關鍵作用，為社會影響力債券在公共服務領域的創新治理運用提供了制度可行性。

在國內政策導向逐漸明晰的當下，在多元協同治理機制設計的基礎之上，以社會影響力債券作為求解社會公共服務項目供需困境的可能路徑，具備一定的現實可行性和實踐意義。

（一）地方政府利益權衡和風險承擔——“去官僚化”

傳統的社會服務二元購買關系屬于他組織管理模式，范如國（2014）指出，當社會公共領域采取他組織管理模式時，作為管理主體的政府部門在社會服務供給中具有單一的、絕對的決策權，這樣的管理模式無法全方位主導復雜的社會治理活動，且在一定程度上存在著高治理成本、低服務效率和低社會響應的現實缺陷。同時，在他組織管理模式中，社會組織受到地方政府的管制，需要建立起強行政聯系來幫助自身獲取更多的政治資源，如更多的財政資金扶持、更為便捷的審批程序、或成為地方政府購買服務的定向委托對象等。可見，在傳統的二元購買關系之下，所有的社會服務購買流程都是在體制內完成的，“政府部門—社會組織”之間存在地方政府獲取政治利益的灰色地帶。

地方政府在治理決策時的利益權衡受到三方面因素的影響：（1）在社會服務供給過程中的治理成本;（2）發展社會公共領域所獲得的社會效益;（3）層級管理體制內灰色地帶所代表的政治利益空間。從地方政府的利益權衡上看，由于社會影響力債券引入了市場競爭機制，一旦項目結束后的社會效果沒有如約實現，則政府無需付費，投資者為了保障自身利益將積極參與社會項目的監督，這就節約了地方政府的治理成本;其次，社會組織為了在公共服務的競爭性市場上積累聲譽，以保證后續的社會項目能夠有足夠的資金來源，勢必將采取創新手段、提高自身的服務供給能力，而非致力于維系與政府部門的行政關系，借由政治尋租維持發展，這就增加了地方政府在公共服務領域的社會效益;最后，就社會組織而言，社會影響力債券模式在幫助它們實現自我造血的同時，削弱其依附政體所獲取的政治效益，這又縮減了地方政府政治利益的灰色地帶。

從地方政府的風險承擔上看，社會影響力債券是以“結果導向”取代“過程導向”的機制設計。由于項目前期的資金由社會資本提供，而地方政府不再為社會服務的“數量”直接付費，轉而根據社會項目結束后的服務“效果”償債，財政資金不必再為低質量的社會服務項目買單，從而降低了地方政府購買低質量社會服務的損失，實現了社會公共服務供給的風險轉移。

社會公共領域的發展無法單方面依賴政府部門，因為單一治理主體容易依賴行政主導的控制手段而無可避免地陷入官僚化。面對單中心治理問題，社會影響力債券在公共治理領域增加了社會維度和市場維度，社會維度是指權力下放過程中社會主體參與監督的制衡機制，市場維度是指“按效果支付”的競爭機制。這兩個維度一方面降低了地方政府的治理成本，同時也提高了地方政府的社會效益，縮減了傳統二元購買關系中灰色地帶的尋租空間;另一方面，“按效果支付”的方式將社會服務供給風險從政府部門轉移至其它治理主體。在權衡利益得失及風險承擔之后，政府部門更有動力以解決社會問題作為公共服務供給的出發點。故，社會影響力債券有助于推進政府部門在社會公共領域的去官僚化進程。

（二）滿足社會公共服務需求，緩解財政資金壓力

2019年，民生建設仍舊是我國政府的工作重點，其中，社會公共服務的資金投入無疑構成政府財政預算的重要部分。社會影響力債券可有效提高財政資金的使用效率，它充分發揮財政資金融資平臺的杠桿作用，通過引導社會資金參與社會服務項目，鼓勵和吸納社會力量參與社會共治，共同解決社會項目前期的資金需求。而當具體的社會項目結束后，財政資金和慈善資金按照服務“效果”共同向投資者“償債”。在項目結束前，財政資金或可用于其它周期匹配的社會項目建設，或可設立公益信托基金、償債基金，通過第三方信托公司管理的方式，實現保值增值，進一步提高財政資金使用效率。

（三）推動慈善事業新發展

長久以來，中國慈善事業存在著發展不平衡和不充分的體制性問題，在社會改革深化的關鍵時期，社會治理轉型的需求為中國慈善供給的結構性改革提供了全新思路。2014年，國務院發布了《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，明確提出了公益慈善與金融創新相結合的政策命題，倡導金融機構根據慈善事業的特點和需求創新金融產品和服務方式，促進“互聯網+慈善”“金融+慈善”、慈善信托、社會影響力投資等現代慈善模式加快發展。社會改革深化、社會治理轉型、信息與智能科技崛起等諸多要素為慈善供給的結構性需求快速增長提供了全新機遇，慈善運作模式的未來勢必步入社會創新階段。在社會創新階段，中國慈善事業將改變針對單一項目直接資助的方式，轉而圍繞社會問題，通過助力社會組織成長，參與社會治理和建設。

在社會影響力債券流程中，慈善資金可聯合財政資金共同為社會項目提供融資擔保和本息償付。而互聯網科技已然開啟了慈善捐贈和管理的新時代，科技手段降低了公眾參與慈善的門檻，助力發掘民間投資需求，動員潛在的社會資本參與公共服務事業。由此，結合互聯網技術創新，中國慈善的新時代發展路徑可致力于深化社會公共服務供給側改革，實現公益與民生的有機融合，嘗試“慈善+民生”的創新突破，在推動傳統慈善向現代民間公益轉變的同時，借由慈善金融的方式來支持社會公共服務項目建設。

五、小結

當前，在我國社會公共服務的需求方面，社會公眾的民生需求日漸多樣化，同時政府對于民生建設持續加大投入。傳統的單一主體的治理體制表現出“政府失靈”，無法滿足現階段社會公共服務的需求，而準公共物品交由市場又會出現“市場失靈”。由此，針對社會公共服務領域中“政府失靈”及“市場失靈”，社會公共服務的供需張力對社會治理體制改革提出了全新要求，即單中心的層級政府治理模式需要向“多元主體參與、多重機制互補制衡”的協同治理機制轉型。多元協同治理機制要求引入社會力量，聯合政府部門、結合市場參與，促使各方治理主體充分發揮自身優勢，合力實現協同增效。

政治維度、市場維度和社會維度的體制機制是協同治理創新的三大基石。其中，來自社會維度的力量不容忽視，它發揮著連接市場維度和政治維度的協調作用，制衡可能的利益沖突關系。在“政治—經濟—社會”三維度的協同治理分析框架下，社會影響力債券以經濟維度作為切入點，可被視為公共服務供給機制創新設計的可能路徑之一。社會影響力債券的供給模式不僅能夠滿足社會項目的資金籌措需要，還以類似于“股權”融資和“按效果支付”的手段激發社會主體積極參與社會共治的愿望和動力，吸納社會資本參與社會項目的籌資和監督、評估環節，激勵社會組織采取創新模式來提升社會服務供給效率。此外，在政體改革方面，社會影響力債券通過將權力下放至對應治理主體，構建了多元權力向度的治理系統，實現社會資源的有效配置，推進了“去官僚化”的改革進程以及服務型政府的職能轉向。

綜上，社會影響力債券為實現公共服務領域的多元協同治理提供了可能的創新路徑，它表明，社會公共服務持久且高效的供給必須涵蓋多元治理主體，融合三維度體制機制，綜合行政手段、市場競爭、監督評估等方式，構建權責分明、信息溝通完整的、良性互動的創新社會治理新格局。

（責任編輯：林賽燕）