新時(shí)代中國城市最低生活保障制度優(yōu)化路徑：提升標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)識(shí)別

關(guān)信平

中國從20世紀(jì)90年代起開始了城市反貧困行動(dòng)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，建立了以城市居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)的城市社會(huì)救助體系，在城市反貧困行動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用。但是，近年來城市低保對(duì)象快速減少，對(duì)此現(xiàn)象應(yīng)該加以認(rèn)真分析。本文擬通過相關(guān)數(shù)據(jù)分析城市低保對(duì)象快速減少的原因，分析其影響，并探究在低保對(duì)象快速減少背景下城市社會(huì)救助和反貧困行動(dòng)體系的發(fā)展方向。

一、當(dāng)前中國城市低保對(duì)象快速減少現(xiàn)象

我國城市低保制度在全國范圍內(nèi)始建于20世紀(jì)90年代后期。在制度建立的初期，城市低保對(duì)象的人數(shù)并不多。1998年全國城市低保對(duì)象只有184.1萬人，a民政部：《1998年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http∶//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150094199.shtml, 1999年4月4日。占城市人口的比例很低。當(dāng)時(shí)并不是城市貧困家庭少，而是低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且各地在低保對(duì)象識(shí)別過程中廣泛采用了“應(yīng)得收入”等方法，導(dǎo)致能夠進(jìn)入低保對(duì)象范圍的人數(shù)很少。其背后深層次的原因是低保制度的資金由地方政府負(fù)責(zé)，而許多地方政府因?yàn)樨?cái)力有限或?qū)Φ捅Ｖ贫鹊闹匾暡蛔愣鴮?dǎo)致其不愿意擴(kuò)大低保對(duì)象規(guī)模。

針對(duì)當(dāng)時(shí)低保制度運(yùn)行中的這些情況，黨中央、國務(wù)院從2000年開始強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大低保覆蓋面，并且由中央財(cái)政出資，支持財(cái)政能力較弱的地方政府。在民政部的部署推動(dòng)下，地方政府推動(dòng)低保制度發(fā)展的動(dòng)力被激發(fā)了起來。在2000年當(dāng)年城市低保獲得者就上升到402.6萬人，并在2001年和2002年連續(xù)兩年翻番或接近翻番，到2002年增長到了2064.7萬人。此后，全國城市低保對(duì)象一直保持在2000多萬人的水平，并在2009年達(dá)到2345.6萬人的高峰，占城市常住人口的比例達(dá)到3.6%。城市低保對(duì)象規(guī)模在2009年達(dá)到高峰后，從2010年開始逐年下降，并且在2013年以后呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)。到2017年全國城市低保對(duì)象人數(shù)下降到1264萬人，占城鎮(zhèn)常住人口的比例下降到1.6%。進(jìn)入2018年后，城市低保對(duì)象繼續(xù)下降，2018年10月城市低保對(duì)象已經(jīng)降到了1051.3萬人。a民政部：《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2000—2009）》和《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2010—2017）》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/?。城市低保制度建立以來全國城市低保對(duì)象變動(dòng)情況見圖1。

圖1 城市低保制度建立以來全國城市低保對(duì)象變動(dòng)情況（1998—2018）

圖1展示了全國城市低保制度建立以來低保對(duì)象變化的情況。從中可以看到我國城市低保制度建立以來低保對(duì)象規(guī)模的兩次重要變化情況。一次是從2000年到2002年的跳躍式劇增，這主要是當(dāng)時(shí)中央要求低保擴(kuò)面的政策及中央財(cái)政對(duì)低保投入的政策帶來的。當(dāng)時(shí)城市中確實(shí)存在許多困難家庭，但當(dāng)時(shí)地方政府在低保方面的投入力度不夠，沒有做到“應(yīng)保盡?！?，而中央要求低保擴(kuò)面的政策發(fā)布和實(shí)施以后很快就扭轉(zhuǎn)了局面。此后十多年低保制度在城市反貧困中發(fā)揮了重要作用，這說明中央當(dāng)時(shí)擴(kuò)大低保覆蓋面的決策是正確的。低保對(duì)象規(guī)模另一個(gè)重要的變化就是從2010年以來低保規(guī)模的逐年減少和最近5年來的快速減少。后一種變化的原因和影響則比較復(fù)雜，需要加以認(rèn)真分析。

二、當(dāng)前中國城市低保對(duì)象快速減少的原因

近年來城市低保對(duì)象快速下降的情況要從多個(gè)方面去尋找原因。城市低保對(duì)象快速減少是由新增低保人數(shù)減少和低保對(duì)象退出增多兩個(gè)方面共同導(dǎo)致的，因此應(yīng)該分析導(dǎo)致低保對(duì)象退出和申請(qǐng)人數(shù)減少或申請(qǐng)不成功的原因。低保制度是根據(jù)家庭人均收入、人均財(cái)產(chǎn)擁有等標(biāo)準(zhǔn)去確定其對(duì)象的。由于家庭人均收入和財(cái)產(chǎn)等方面的情況是處在變動(dòng)之中，因此在正常情況下低保對(duì)象的規(guī)模應(yīng)該是由低保標(biāo)準(zhǔn)和低保對(duì)象家庭的實(shí)際收入及財(cái)產(chǎn)的動(dòng)態(tài)變化共同決定的。在標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，低保家庭人均收入的普遍增加會(huì)使許多低保對(duì)象退出低保，從而使低保對(duì)象減少。同樣的情況也會(huì)發(fā)生在低保申請(qǐng)者身上。

近年來，我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民人均收入的增加，確實(shí)帶動(dòng)了低保家庭和低收入家庭人均收入的增加。一些調(diào)查發(fā)現(xiàn)，a例如，民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心組織的“2017年全國低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查”。近年來城市低保家庭中確有一部分人因各種原因而提高了家庭收入，從而退出了低保。他們退出低保的直接原因包括家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力找到工作和收入提高而使家庭收入增加；城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及，使一些低收入家庭的老年人可以獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，因而提高了家庭收入；還有一些家庭是由于子女長大成人就業(yè)后增加了家庭收入或降低了家庭負(fù)擔(dān)的人口數(shù)。在低保申請(qǐng)成功者減少方面，目前缺乏對(duì)城市中申請(qǐng)過低保但未成功家庭的系統(tǒng)資料，但根據(jù)推斷，低收入者不愿意申請(qǐng)或申請(qǐng)低保不成功的直接原因應(yīng)該與低保退出的原因大致相同。

但是，僅靠低保對(duì)象及低保申請(qǐng)者或潛在申請(qǐng)者收入的有限提高并不能解釋近年來低保對(duì)象快速減少的現(xiàn)象。因?yàn)楂@得和保持低保待遇是由家庭人均收入及財(cái)產(chǎn)水平和低保標(biāo)準(zhǔn)共同決定的。因此，應(yīng)該將低保對(duì)象和潛在低保對(duì)象的收入變動(dòng)情況與低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)情況結(jié)合起來分析。低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低保對(duì)象的規(guī)模有直接影響，我國目前城市低保對(duì)象數(shù)量少，最主要的直接原因是各地的低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。但是，城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的狀況過去長期存在，b周文明、謝圣遠(yuǎn)：《中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的發(fā)展演進(jìn)及政策評(píng)估》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第2期；曹艷春：《我國城市“低保”制度的靶向精準(zhǔn)度實(shí)證研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第7期。很難僅用低保標(biāo)準(zhǔn)低來解釋近年來低保對(duì)象快速減少的動(dòng)態(tài)現(xiàn)象。再分析低保標(biāo)準(zhǔn)近年來的變化。從表1中的數(shù)據(jù)看，在2009年到2017年我國低保對(duì)象規(guī)模下滑的期間里，無論從低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)水平，還是相對(duì)水平（平均低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均收入或人均收入中位數(shù)的比例，或者占低收入戶人均收入的比例）來看，我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)的平均水平并沒有下降，并且絕對(duì)水平呈上升趨勢(shì)，相對(duì)水平也基本持平并略有上升。

表1的數(shù)據(jù)可以說明，從靜態(tài)角度看城市低保標(biāo)準(zhǔn)目前仍然是很低的，并且這是導(dǎo)致我國城市低保對(duì)象規(guī)模小的直接原因。但是，從動(dòng)態(tài)的角度看，近年來城市低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民人均收入的比率，以及與低收入組人均收入的比率都沒有下滑，反而還略有上升。因此，從表面上看，近年來低保對(duì)象規(guī)模大幅度縮小主要不是由于名義低保標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)降低而導(dǎo)致的。

表1 全國城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)占人均收入的比率

為此，對(duì)低保對(duì)象快速減少的原因應(yīng)該從低保管理的操作層面加以分析。近年來各地的低保標(biāo)準(zhǔn)雖然沒有降低，但全面加強(qiáng)了低保審核。首先，各地全面加強(qiáng)了對(duì)低保申請(qǐng)者家庭的經(jīng)濟(jì)狀況核查。除了繼續(xù)強(qiáng)化過去傳統(tǒng)的入戶調(diào)查、信函索證、鄰里訪問、張榜公布等方式之外，近年來還廣泛采用了家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，使得不符合標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者很難獲得低保待遇。其次，許多地方還采用計(jì)算應(yīng)得收入的方式，對(duì)有勞動(dòng)能力的家庭不論其是否就業(yè)都計(jì)算其應(yīng)得收入。再者，各地還廣泛采用計(jì)算應(yīng)得贍養(yǎng)費(fèi)的做法，按照申請(qǐng)者子女的情況將應(yīng)得的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算到家庭收入中，而不論其是否真正得到了贍養(yǎng)費(fèi)。最后，各地對(duì)低保工作人員加強(qiáng)了問責(zé)管理，對(duì)很多不嚴(yán)格按照規(guī)則辦理的工作人員給予了紀(jì)律處分。這意味著基層工作人員在低保對(duì)象識(shí)別上的自由裁量空間被大大壓縮，不得不嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則辦理。在上述嚴(yán)格的審核和控制措施共同作用下，近年來低保制度的錯(cuò)保率明顯下降，從而促使了低保對(duì)象快速減少。

從理論上分析，可以通過“名義低保標(biāo)準(zhǔn)”和“實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)”來分析近年來低保審核嚴(yán)格化的實(shí)際效果。所謂“名義低保標(biāo)準(zhǔn)”是指政府正式制定并公布的低保標(biāo)準(zhǔn)，而“實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)”是在低保管理中實(shí)際操作的標(biāo)準(zhǔn)。由于過去在低保申請(qǐng)審核、動(dòng)態(tài)管理等環(huán)節(jié)中存在著一定的彈性，可以讓一些不符合名義標(biāo)準(zhǔn)的家庭或個(gè)人獲得或保留低保待遇，在事實(shí)上相當(dāng)于是提高了實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)，從而降低了名義低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低保規(guī)模的限制。在過去很低的名義低保標(biāo)準(zhǔn)下形成了相對(duì)較多的低保對(duì)象，這主要應(yīng)該由過去管理中的彈性來解釋。但隨著近年來低保管理的嚴(yán)格化，在低保對(duì)象識(shí)別實(shí)際操作中的彈性空間被大大收緊，實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)快速降低，并逐漸回歸到與名義低保標(biāo)準(zhǔn)一致，因而擠出了許多低保對(duì)象并拒絕了許多潛在的低保對(duì)象（低保申請(qǐng)者）。因此，可以將近年來低保對(duì)象快速減少的現(xiàn)象歸因于實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)降低而導(dǎo)致的后果。

三、中國城市低保對(duì)象快速減少的社會(huì)意義及影響

目前城市低保對(duì)象快速減少是在城市低保標(biāo)準(zhǔn)與人均收入基本上處于同步提高的過程中發(fā)生的，因此可以在一定程度上反映出城市中處于生存型貧困的家庭在減少。這可以被看成現(xiàn)階段城市反貧困行動(dòng)取得的成果。它主要?dú)w功于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)的提升和綜合性社會(huì)保障體系的完善，并且也標(biāo)志著社會(huì)救助制度在幫助貧困家庭恢復(fù)就業(yè)和增強(qiáng)收入能力方面發(fā)揮了積極作用。

但是，從另外一個(gè)角度看，城市低保對(duì)象的快速減少也會(huì)帶來實(shí)際漏保率增大的問題。從管理的角度看，在名義低保標(biāo)準(zhǔn)低下的情況下實(shí)施嚴(yán)格的管理對(duì)城市低保制度來說事實(shí)上是一把“雙刃劍”，它在促使低保制度的錯(cuò)保率明顯下降的同時(shí)，會(huì)帶來漏保率上升的問題，也即導(dǎo)致大量應(yīng)保未保的困難家庭。a楊立雄：《最低生活保障“漏?！眴栴}研究——以北京市為例》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第2期；羅文劍、王文：《城市低保的減貧效應(yīng)分析——基于中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）的實(shí)證研究》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。而漏保問題對(duì)低保制度的傷害不亞于錯(cuò)保問題。

嚴(yán)格低保審核的目標(biāo)是要降低錯(cuò)保率，但應(yīng)該將低保制度的錯(cuò)保問題分為制度性錯(cuò)保和實(shí)際錯(cuò)保兩類不同的情況，進(jìn)一步深入地分析其原因和影響。前者是指將不符合現(xiàn)行制度標(biāo)準(zhǔn)的人員納入了低保（包括許多事實(shí)上也很困難的家庭），而后者是指將非貧困者納入了低保。從根本上說，對(duì)低保對(duì)象或申請(qǐng)者加以嚴(yán)格審核的目的應(yīng)該是為了避免實(shí)際錯(cuò)?；蚪档蛯?shí)際錯(cuò)保率，即要把非貧困者排除出去。但過去長期存在的錯(cuò)保問題主要是制度性錯(cuò)保，即名義低保標(biāo)準(zhǔn)太低的情況下，基層管理人員為了要幫助更多的貧困者而采取了高于名義低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)，從而使較多不符合名義標(biāo)準(zhǔn)的人獲得了低保待遇。也就是說，許多不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人被納入低保之所以成為制度性錯(cuò)保，是過去低保管理不嚴(yán)格造成的，但從根本上看是名義低保標(biāo)準(zhǔn)太低造成的。而近年來在沒有較大幅度提高低保標(biāo)準(zhǔn)的情況下嚴(yán)格審核，雖然降低了制度錯(cuò)保率，但擠出的更多是不符合名義低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭，從而導(dǎo)致了更多的漏保問題。

低保制度的漏?，F(xiàn)象同樣可以分為制度性漏保和實(shí)際漏保，前者是按照制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而應(yīng)保未保的，它主要是由于制度管理的不合理（如在某些方面過于嚴(yán)格繁瑣或存在污名效應(yīng)等）而導(dǎo)致部分本來符合條件的申請(qǐng)者被排除在外。而實(shí)際漏保則是由于低保標(biāo)準(zhǔn)偏低而導(dǎo)致許多本來應(yīng)該得到幫助的窮人由于達(dá)不到低保標(biāo)準(zhǔn)的要求而無法獲得幫助。上述兩類漏保問題都會(huì)導(dǎo)致低保制度的反貧困效益下降。相比之下，實(shí)際漏保問題的負(fù)面影響更大。因?yàn)榈捅?biāo)準(zhǔn)低下導(dǎo)致大量低收入家庭被排斥在低保對(duì)象之外，他們因各種原因也處于貧困狀態(tài)或其生活中存在某種特殊困難，也需要幫助，但是只是由于其家庭人均收入或財(cái)產(chǎn)水平?jīng)]有低到低保標(biāo)準(zhǔn)的要求而難以獲得低保救助。

從實(shí)際情況看，在過去低保對(duì)象識(shí)別過程彈性較大的情況下，許多處于低保邊緣的困難家庭可以被納入到低保對(duì)象中而獲得政府的救助。雖然從名義低保標(biāo)準(zhǔn)上看他們不符合條件，但從他們的生活也很困難的角度看，也應(yīng)該給予他們救助。過去管理中對(duì)制度性錯(cuò)保的容忍事實(shí)上是以非正規(guī)的方式緩解了低保制度的實(shí)際漏保問題，降低了實(shí)際漏保率。但是，近年來低保制度管理大大加強(qiáng)了，尤其是家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制的廣泛運(yùn)用，使低保對(duì)象審核認(rèn)定大大強(qiáng)化。但是，在此過程中沒有同時(shí)相應(yīng)地提高低保標(biāo)準(zhǔn)，也沒有區(qū)分制度錯(cuò)保率和實(shí)際錯(cuò)保率的不同情況，導(dǎo)致大量邊緣困難家庭被擠出低保對(duì)象之外，從而使低保制度的實(shí)際漏保問題明顯突出了出來。表面上看是低保管理效率加強(qiáng)了，但其深層次的社會(huì)問題是低保制度的實(shí)際漏保狀況更加嚴(yán)重，低保制度的實(shí)際反貧困效能降低。

導(dǎo)致上述問題的根源在于各地政府在嚴(yán)格低保管理的行動(dòng)中沒有充分考慮到對(duì)低收入貧困家庭的保護(hù)。在最近幾年里，各地政府和低保管理部門比較重視低保制度中的制度性錯(cuò)保問題，花了較大的力氣，投入了較多的資源去糾正制度性錯(cuò)保。從完善制度規(guī)范的角度看，這種做法是有積極意義的，但是在嚴(yán)格管理的同時(shí)沒有同步地以相應(yīng)的幅度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，并且沒有注意實(shí)事求是地精準(zhǔn)識(shí)別貧困者和非貧困者。在低保對(duì)象和申請(qǐng)者中可能確有極少數(shù)非貧困者以騙保的方式不當(dāng)獲利，即所謂“開著寶馬吃低?！钡那闆r，對(duì)這種騙?，F(xiàn)象應(yīng)該堅(jiān)決制止。但事實(shí)上，近年來被低保嚴(yán)格的識(shí)別機(jī)制排除的人員中許多都是生活中確實(shí)存在困難的低收入家庭。也就是說，過去許多制度性錯(cuò)保的情況都發(fā)生在低保邊緣家庭身上，不應(yīng)該簡單將他們申請(qǐng)低?；蛳硎艿捅４鲆部闯墒恰膀_?！?。因此，問題的關(guān)鍵是要提高對(duì)貧困者的精準(zhǔn)識(shí)別。城市貧困家庭的情況千差萬別，如果只是用少數(shù)幾個(gè)簡單的標(biāo)準(zhǔn)去硬性識(shí)別的話，會(huì)將許多貧困者排除在外，尤其是當(dāng)?shù)捅?biāo)準(zhǔn)很低的情況下更是如此。

進(jìn)一步看，低保制度對(duì)象識(shí)別的影響不僅僅在于低保制度，而且還對(duì)其他多項(xiàng)社會(huì)救助制度都會(huì)產(chǎn)生影響。目前城市社會(huì)救助體系中的醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、教育救助等多項(xiàng)制度都在較大程度上依賴于低保制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。這些社會(huì)救助制度也是針對(duì)城市貧困者的，其運(yùn)行也需要建立在家計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上。由于管理成本的問題，這些救助制度難以單獨(dú)建立起自身的對(duì)象識(shí)別機(jī)制，因此長期以來都依托低保制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。故此，低保制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制承擔(dān)了綜合性社會(huì)救助體系“守門人”的功能。凡是被納為低保對(duì)象者都可以申請(qǐng)其他多項(xiàng)救助，反之則很難。近年來社會(huì)救助部門開始關(guān)注“支出型貧困”問題，不少地方逐漸放松了各項(xiàng)救助與低保制度之間的嚴(yán)格綁定，但在操作層面上仍然離不開低保制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。低保對(duì)象之外的貧困者在申請(qǐng)和獲得各項(xiàng)救助方面還沒有享有與低保對(duì)象同等的權(quán)利和待遇。許多低保申請(qǐng)者申請(qǐng)低保待遇的意圖主要不是獲得低保的現(xiàn)金待遇，而在于能夠獲得其他社會(huì)救助待遇，以便能夠更有針對(duì)性地解決其家庭具有的困難（醫(yī)療、住房、子女上學(xué)等）。在社會(huì)救助運(yùn)行和管理中，有些基層低保管理人員為了要幫助一些困難家庭解決某些方面的實(shí)際問題，而不得不先采取并不完全“合規(guī)”的方式，將并不完全符合低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭先納入低保對(duì)象，然后再“合規(guī)”地幫助他們獲得其他有用的社會(huì)救助待遇。然而，近年來這些“變通性”做法的空間被收緊了，但制度性的低保標(biāo)準(zhǔn)又沒有相應(yīng)地提升，并且也沒有出臺(tái)解除其他社會(huì)救助制度對(duì)象與低保對(duì)象綁定的制度化安排，因此而導(dǎo)致的低保對(duì)象大幅度減少不僅影響了城市低保制度反貧困作用的有效發(fā)揮，而且廣泛影響了整個(gè)城市社會(huì)救助體系的反貧困效能，使許多過去可以獲得各項(xiàng)社會(huì)救助的城市貧困家庭現(xiàn)在很難再獲得了。

總而言之，嚴(yán)格低保制度管理和糾正制度性錯(cuò)保應(yīng)該建立在不會(huì)導(dǎo)致漏保率提高的基礎(chǔ)上，尤其是不能以提高實(shí)際漏保率為代價(jià)。我國的城市低保標(biāo)準(zhǔn)本來就很低，低保對(duì)象的比例很小。在全面建成小康社會(huì)和共享發(fā)展的背景下，我國城市低保制度目前的主要矛盾是標(biāo)準(zhǔn)和水平太低、救助范圍太窄的問題。當(dāng)前和下一步發(fā)展的主要目標(biāo)應(yīng)該是提高標(biāo)準(zhǔn)和增大救助對(duì)象規(guī)模，以提高城市社會(huì)救助制度的社會(huì)效益。因此，嚴(yán)格低保管理應(yīng)該以提高社會(huì)救助制度反貧困效能，讓有需要的貧困家庭能夠得到低保待遇為基礎(chǔ)。離開了這個(gè)基礎(chǔ)，強(qiáng)化對(duì)象識(shí)別機(jī)制和糾正制度性錯(cuò)保所帶來的后果將是弊大于利。

四、中國城市低保對(duì)象快速減少對(duì)社會(huì)救助制度提出的問題

城市低保對(duì)象快速減少將過去低保制度中的一些缺陷和短板暴露了出來，包括標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低、其他社會(huì)救助對(duì)象與低保對(duì)象的綁定等。這些情況促使我們進(jìn)一步思考城市低保制度在現(xiàn)階段的目標(biāo)和意義。面對(duì)當(dāng)前城市低保對(duì)象快速減少的情況，我們必須要思考和回答城市低保制度下一步應(yīng)該如何發(fā)展：城市低保制度將向何處去？它在下一步全面建成小康社會(huì)的背景下還能夠?qū)Τ鞘蟹簇毨Оl(fā)揮何種作用？或者說，在未來，城市中應(yīng)該有什么樣的低保制度？是只為完全喪失勞動(dòng)能力的家庭維持一個(gè)很小規(guī)模的“最后安全網(wǎng)”，還是讓它在未來的城市反貧困，尤其是反相對(duì)貧困中發(fā)揮更大的作用？以及，未來城市低保制度與其他社會(huì)救助制度之間應(yīng)該有什么樣的關(guān)系：是維持目前這種“綁定”的關(guān)系，還是各個(gè)社會(huì)救助制度更加獨(dú)立地運(yùn)行和發(fā)展？抑或建立一個(gè)在更大范圍制度下各個(gè)項(xiàng)目之間的有機(jī)整合？

首先，應(yīng)該思考低保制度在未來城市反貧困行動(dòng)體系中的目標(biāo)定位問題。按照最初的設(shè)計(jì)，城市低保的具體目標(biāo)是保障城市貧困家庭的“基本生活”，其具體標(biāo)準(zhǔn)是“維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用”。a國務(wù)院：《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第271號(hào)），1999年，第1、6條。2014年國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定低保制度保障城鄉(xiāng)居民基本生活的具體標(biāo)準(zhǔn)“按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定”。b國務(wù)院：《社會(huì)救助暫行辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令第649號(hào)），2014年，第10條。應(yīng)該說，《社會(huì)救助暫行辦法》中這一表述方式為低保制度從過去反“生存型貧困”向目前和今后反“生活型貧困”的目標(biāo)提升提供了政策空間。在實(shí)際操作中各地的低保標(biāo)準(zhǔn)也在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平的提升而提升。但是，《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)低保制度目標(biāo)提升的要求還不夠明確，各地實(shí)踐中提高低保標(biāo)準(zhǔn)的力度也不夠大。其結(jié)果是城市低保標(biāo)準(zhǔn)一直偏低，迄今為止總體水平仍然不到城市居民人均收入或收入中位數(shù)的20%。但是事實(shí)上城市貧困者不可能在如此低的標(biāo)準(zhǔn)下維持生活。過去幾年中一些較大規(guī)模的城市困難家庭調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭的平均實(shí)際收入明顯高于平均低保標(biāo)準(zhǔn)。而低保家庭的平均消費(fèi)水平更是比其平均收入水平高出很多。c例如，民政部政策研究中心過去幾年連續(xù)在全國10省開展的城鄉(xiāng)困難家庭調(diào)查，以及民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心2016年和2017年在全國6省開展的低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況監(jiān)測調(diào)查的數(shù)據(jù)都顯示出此種情況。這說明即使是低保對(duì)象也不可能僅僅按照低保標(biāo)準(zhǔn)去維持實(shí)際生活水平。

在這種情況下，如果繼續(xù)維持如此低的低保標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果要么是在彈性識(shí)別機(jī)制下出現(xiàn)較大的制度性錯(cuò)保，要么是在嚴(yán)格識(shí)別機(jī)制下出現(xiàn)較大的實(shí)際漏保率。由于在我國城市中除低保標(biāo)準(zhǔn)之外，沒有另外一個(gè)“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，因此城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低以及由此而帶來的高實(shí)際漏保率無法從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，并且難以得到制度化的糾正。在過去對(duì)制度錯(cuò)保率有一定容忍的情況下，城市低保實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)高于名義標(biāo)準(zhǔn)，低保對(duì)象和整個(gè)社會(huì)救助體系的對(duì)象還能夠維持一定的規(guī)模，從而使低保制度及綁定其上的其他社會(huì)救助制度能夠維持一定的社會(huì)效益。而近年來低保制度的制度錯(cuò)保率大幅度降低，無法再靠一定的制度錯(cuò)保率去彌補(bǔ)低保標(biāo)準(zhǔn)低下帶來的后果，從而使低保標(biāo)準(zhǔn)低下的短板更加明顯地暴露出來，嚴(yán)重制約了低保和整個(gè)社會(huì)救助制度目標(biāo)的提升，與當(dāng)前全面建成小康社會(huì)和共享發(fā)展的大目標(biāo)不夠協(xié)調(diào)。

如果說迄今為止城市低保的基本目標(biāo)主要是定位于針對(duì)生存型貧困的托底保障，那隨著現(xiàn)有低保對(duì)象的減少，未來城市低保制度的目標(biāo)應(yīng)該如何定位？是繼續(xù)維持在現(xiàn)有低標(biāo)準(zhǔn)下專注于極少數(shù)完全沒有自我脫貧能力的極端貧困家庭，還是要提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助規(guī)模，幫助更多的貧困者擺脫貧困？很顯然，如果城市低保按照目前的方向走下去，其作用將越來越小。即使將來還會(huì)存在，也只會(huì)退化到過去傳統(tǒng)救濟(jì)制度的地位，很難擔(dān)當(dāng)起未來城市中反相對(duì)貧困的重任。我國城市低保制度的前途在于其清楚地認(rèn)識(shí)到未來新的城市反貧困行動(dòng)的形勢(shì)與任務(wù)，瞄準(zhǔn)反相對(duì)貧困的目標(biāo)，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大規(guī)模，在社會(huì)救助制度體系乃至整個(gè)社會(huì)保障體系中扮演更加重要的角色，在未來城市反相對(duì)貧困的行動(dòng)及整個(gè)保障和改善民生的行動(dòng)中發(fā)揮更加積極的作用。

其次，應(yīng)該思考低保標(biāo)準(zhǔn)與貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系問題。迄今為止，官方的城市反貧困行動(dòng)中一直沒有正式的“貧困”概念和標(biāo)準(zhǔn)，而是一直以較為模糊的方式用低保標(biāo)準(zhǔn)去代表貧困標(biāo)準(zhǔn)。a王寧等：《對(duì)新時(shí)期中國城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的思考》，《江淮論壇》2016年第4期。過去很多年里這種做法都沒有遇到大問題，但近年來低保對(duì)象的快速減少使“低保標(biāo)準(zhǔn)”與事實(shí)上的“貧困標(biāo)準(zhǔn)”發(fā)生了分裂。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入的提高，城市貧困的相對(duì)性特點(diǎn)日趨突出，但另一方面低保對(duì)象越來越少的情況又日益凸顯出低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)性特征，從而導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際的貧困情況漸行漸遠(yuǎn)。在這種情況下，我們不能再以模糊的方式用城市低保標(biāo)準(zhǔn)去替代城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，以城市低保對(duì)象去替代城市貧困者。因此，擺在政府面前的一個(gè)選擇是：是大幅度提高城市低保標(biāo)準(zhǔn)，以便恢復(fù)和強(qiáng)化它作為城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的作用，還是在低保標(biāo)準(zhǔn)之外再建構(gòu)一個(gè)官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)？應(yīng)該看到，在不改變低保制度基本性質(zhì)的情況下，通過大幅度提高城市低保標(biāo)準(zhǔn)而維持和強(qiáng)化其城市貧困標(biāo)準(zhǔn)作用的做法存在較大的難度。這主要是因?yàn)槌鞘械捅Ｖ贫茸鳛橐豁?xiàng)無條件的現(xiàn)金救助項(xiàng)目很難擴(kuò)及到所有的貧困者。即使在今后能夠適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，那也很難按照現(xiàn)有的方式向所有的貧困者無條件地提供現(xiàn)金補(bǔ)差。因此，應(yīng)該在低保制度之外再建立一個(gè)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)，以城市貧困標(biāo)準(zhǔn)去識(shí)別城市貧困者，對(duì)符合條件的城市貧困者視其實(shí)際需要而提供低保待遇和（或）其他救助待遇。

再者，應(yīng)該思考低保制度與其他社會(huì)救助制度的關(guān)系問題。如前所述，其他社會(huì)救助制度與低保制度在對(duì)象識(shí)別方面的“綁定關(guān)系”既是低保制度的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，又是導(dǎo)致許多問題的來源。這種做法直接導(dǎo)致各項(xiàng)社會(huì)救助嚴(yán)重受限于低保制度，使它們的救助對(duì)象很難突破低保對(duì)象的范圍。尤其是在低保對(duì)象快速減少的情況下，這種綁定關(guān)系使得許多地方的多項(xiàng)社會(huì)救助都出現(xiàn)了“對(duì)象缺失”的問題。其他社會(huì)救助制度與低保制度在對(duì)象識(shí)別上的“綁定關(guān)系”是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)行以貧困者為對(duì)象的社會(huì)救助制度中，低保制度是最早建立的，并且也是最早建立比較完整的對(duì)象識(shí)別機(jī)制的制度。后來建立的其他各項(xiàng)以貧困者為對(duì)象的社會(huì)救助制度在對(duì)象識(shí)別上自然地就可以通過與其綁定而節(jié)省復(fù)雜的對(duì)象識(shí)別和管理程序。但是，這種綁定關(guān)系雖然使其他多項(xiàng)社會(huì)救助制度節(jié)省了管理成本，卻要受限于低保制度的低標(biāo)準(zhǔn)，難以擴(kuò)大其救助對(duì)象。尤其是在目前低保對(duì)象快速減少的情況下，這一局限更加突出，迫使我們不得不重新思考其合理性與有效性。應(yīng)該看到，低保制度與其他多項(xiàng)社會(huì)救助制度在對(duì)象識(shí)別方面既有相通的方面，也有不同的方面。相通的方面是他們都針對(duì)貧困者，而不同的方面則是由于它們分別針對(duì)貧困者的不同需要，所提供救助的內(nèi)容是不一樣的，其對(duì)象識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所不同。因此，不應(yīng)該將其他多項(xiàng)社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別簡單地綁定到低保制度上，而應(yīng)該探索更加合理可行的辦法。

最后，如何優(yōu)化低保制度的對(duì)象識(shí)別過程。如前所述，近年來城市低保對(duì)象快速減少在很大程度上是由于低保對(duì)象識(shí)別過程嚴(yán)格化而導(dǎo)致的。這種情況進(jìn)一步突出了低保對(duì)象識(shí)別過程的重要性。低保識(shí)別不僅僅要靠合理的標(biāo)準(zhǔn)，而且還要有合理有效的識(shí)別過程。所謂“合理有效的識(shí)別過程”，一方面是指識(shí)別過程要能夠精準(zhǔn)地識(shí)別出符合低保標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)該獲得救助的家庭，另一方面也指要注意識(shí)別過程對(duì)被識(shí)別人的保護(hù)。低保識(shí)別或更廣義的貧困識(shí)別是一個(gè)復(fù)雜的過程。因?yàn)樨毨且粋€(gè)復(fù)雜的現(xiàn)象，貧困家庭的具體情況千差萬別，僅靠單一的標(biāo)準(zhǔn)往往很難準(zhǔn)確地把握多樣性的貧困現(xiàn)象，因此，精準(zhǔn)識(shí)別并不是僅靠嚴(yán)格地用單一的收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)去衡量所有的低保對(duì)象和低保申請(qǐng)者，而是要在低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，全面了解和分析申請(qǐng)者家庭中的復(fù)雜情況。針對(duì)城市貧困家庭的復(fù)雜情況，應(yīng)該給基層工作人員一定的自由裁量權(quán)，讓他們能夠根據(jù)低保和社會(huì)救助制度的目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)去分析有需要者的實(shí)際情況，并根據(jù)實(shí)際情況去決定是否給予救助和如何給予救助。對(duì)于基層工作人員行使自由裁量權(quán)可能被濫用誤用而帶來負(fù)面影響，應(yīng)該通過建立相應(yīng)的制度規(guī)范和更多的專業(yè)培訓(xùn)去降低或消除，而不應(yīng)該簡單地取消自由裁量權(quán)。

此外，低保識(shí)別過程還應(yīng)該更多地重視對(duì)被識(shí)別者的保護(hù)，尊重他們的人格尊嚴(yán)和保護(hù)他們的隱私權(quán)，避免對(duì)他們的心理和社會(huì)交往等方面造成傷害，尤其是要避免對(duì)其中的未成年人的傷害。一些研究發(fā)現(xiàn)，獲得城市低保會(huì)顯著降低受助個(gè)體的主觀社會(huì)地位和未來信心程度。a韓華為、高琴：《中國城市低保救助的主觀福利效應(yīng)——基于中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)的研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3期。這種情況是不符合我國建立低保和社會(huì)救助制度初衷的。社會(huì)救助的目標(biāo)是要幫助有困難的家庭，這種幫助不僅僅是給他們提供經(jīng)濟(jì)援助，而且還要幫助他們自強(qiáng)自立，并且促進(jìn)他們?nèi)谌肷鐣?huì)。因此應(yīng)該更多地重視人性化的識(shí)別過程。為此，建議在城市低保審核審批中取消“群眾評(píng)議”“公示”等既不夠人性化，又無多大實(shí)際效果的做法，而代之以更加專業(yè)化的識(shí)別機(jī)制。