多規合一視角下縣域永久基本農田劃定方法與實證研究

楊緒紅，金曉斌，賈培宏，任 婕，吳定國，曹 帥，周寅康

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多規合一視角下縣域永久基本農田劃定方法與實證研究

楊緒紅1，金曉斌1※，賈培宏1，任 婕1，吳定國2，曹 帥1，周寅康1

（1. 南京大學地理與海洋科學學院，南京 210023；2. 陵水黎族自治縣生態環境保護局，陵水 572400）

科學合理劃定縣域永久基本農田是當前中國為提高國家糧食安全保障能力、保障農民切實利益和實施藏糧于地作出的重大戰略舉措。針對現行各規劃間由于期限錯配、標準各異、邊界沖突和管理混亂造成永久基本農田“劃不下、管不住、建不好、守不牢”等問題，基于“多規合一”視角和順序遞進式劃定思路，論文提出了一套縣域永久基本農田劃定的方法體系。首先，在核實地類利用狀態和協調各規劃沖突的基礎上，將城鎮周邊利用等指數高于區域平均值的耕地優先劃定為城鎮周邊永久基本農田；而后，從耕地質量條件、交通區位條件、農業生產條件和地塊空間形態等方面構建多因素綜合評價指標體系，在其他耕地區內利用綜合得分最優法劃定永久基本農田保護區域。研究結果表明：1）扣除耕地中不符合基本農田劃定利用狀態準則、用途管制規則和預留的開發用地，進一步提高了基本農田的穩定性和科學性；2）分步驟劃定城鎮周邊和其他耕地區內永久基本農田，有利于合理控制城鎮規模，構筑城鎮綠色生態空間；3）永久基本農田方案落實了“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質并重”的劃定原則，在約束指標上滿足了國家相關政策要求，在質量控制指標上也優于調整前。

土地利用；區劃；模型；永久基本農田；多規合一；陵水縣

0 引 言

將耕地精華部分劃入永久基本農田并實施特殊保護是確保國家糧食安全、保障農民切實利益和實施藏糧于地作出的重大戰略舉措，這對加快推進農業農村現代化、深化農業供給側結構性改革和實施鄉村振興、促進生態文明建設等方面具有重要戰略意義[1-4]。《基本農田保護條例》(中華人民共和國國務院令第257號)實施近30年來，中國通過劃定一定數量和質量的基本農田保護區對優質耕地實行特殊保護，在提高糧食綜合生產能力、發揮耕地生態功能和推動土地可持續利用等方面取得了顯著成效[2-4]。為貫徹耕地數量、質量和生態“三位一體”保護要求，原國土資源部和農業部聯合發布了《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》（國土資規〔2016〕10號），要求按照“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質并重”原則，對土地規劃調整完善的同時協同推進縣域永久基本農田劃定，優先劃定城鎮周邊永久基本農田，在城鎮周邊以外區域劃足補齊永久基本農田保護面積。新時代新形勢下，新成立的自然資源部進一步強調了牢固樹立山水林田湖草生命共同體理念，發揮空間規劃對自然資源配置的引導約束作用，形成全方位、多層次、多規融合的國土空間管控體系，統籌實施國土空間管控體系與耕地保護紅線、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城市開發邊界紅線的劃定工作要求。

然而，實踐劃定過程中由于受城鎮建設和產業發展影響，地方政府力圖在滿足數量指標的同時，為區域經濟社會發展留足空間，客觀上就造成永久基本農田“劃遠不劃近、劃劣不劃優”和“上山、下海、進村莊”等怪現象，空間布局“遠、邊、散”等形勢并未完全改變[5-6]。此外，中國規劃類型繁多，經法律授權編制的規劃至少就有83種[7]，涉及永久基本農田規劃、利用、整治、壓占的就有經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、國土整治規劃、環境保護規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等，受技術標準、部門利益、專業限制和溝通不暢等因素影響，各項規劃存在職能不清、內容沖突、空間重疊等現象，使得劃定的基本農田保護區布局存在較多不合理之處，如：劃定的基本農田位于國家自然保護區或被城鄉規劃安排為了建設區或被林業規劃安排為退耕還林區[8]。

為提升基本農田劃定與建設方案的科學性、合理性和適用性，學界開展了大量研究。在劃定方法層面，學者提出從耕地立地條件[5]、農用地分等[9-11]、空間形態[12]以及生態環境質量[13-14]等方面篩選指標，構建耕地入選基本農田綜合評價指標體系，借助土地評價、數理統計和空間建模等方法開展了基本農田適宜性評價和圖斑落地[5,15]；在建設層面，有學者探索了高標準基本農田建設分區[16-19]、建設時序[20-21]、建設標準與模式[20,22]以及建后效益評價[23-24]等研究；在方案評價層面，有學者從數量和質量并重角度評估了基本農田劃定方案的適宜性、協調性和空間布局合理性[6,25-26]。新時代，圍繞綜合協調農業生產、城市建設和生態保護空間以及“多規合一”而發展起來的縣域和城鎮周邊永久基本農田劃定研究也日益受到學者的廣泛關注[8,27-29]。

為適應國家提出的“多規合一”戰略背景，統籌自然資源綜合規劃、利用和管理，破除部門利益壁壘，化解國土空間用途管制多、散、亂狀態，優化永久基本農田空間布局，探索“多規合一”下縣域永久基本農田劃定方法成為學術界的關注熱點。基于此，本研究擬構建一套“多規合一”視角下縣域永久基本農田劃定方法體系，并以海南省“多規合一”縣域試點縣市之一的陵水縣為案例區，在核實地類利用狀態和協調各規劃沖突基礎上，將城鎮周邊利用等指數高于區域平均值的耕地劃定為城鎮周邊永久基本農田；而后，從立地條件、交通區位、農業生產和空間形態等方面篩選指標，構建多因素綜合評價方法體系，依據綜合得分最優原則劃定其他耕地區永久基本農田。希冀在“多規合一”背景下為科學劃定縣域永久基本農田提供方法借鑒。

1 永久基本農田劃定方法

1.1 永久基本農田劃定準則

合理的永久基本農田劃定方案是衡量國土空間規劃科學性和實用性的試金石，為確保永久基本農田“劃得準、管得住、建得好、守得牢”，收集了永久基本農田劃定的相關要求和可能與其存在空間沖突的相關規劃（見表1）。分析可知，在“多規合一”視角下永久基本農田劃定準則宜從以下幾方面入手：1）地類不符合劃定要求的不宜劃入，如現狀非耕地、嚴重污染、災毀、建設占用、零星分散的耕地以及質量不符合要求的其他農用地；2）公益林、自然保護區、河道管理區、水源保護區和退耕還林還牧還湖區以及規劃建設占用的耕地不宜直接劃入基本農田，而需綜合分析各規劃之間的空間沖突和矛盾，逐一權衡各地塊的規劃用途和管制規則后再行劃定；3）除上述之外的優質耕地宜應保盡保、應劃盡劃。

表1 永久基本農田劃定準則

1.2 永久基本農田劃定技術流程

綜合考慮耕地的利用狀況、多規地塊沖突和耕地綜合質量等級以及上述政策法規要求，對城鎮周邊和其他耕地區永久基本農田劃定采用不同的技術方法：1）考慮地表的實際地物和利用狀態，針對土地利用變更調查中表達為耕地而通過遙感影像、地理國情普查、實地調研等手段核實的地表實際地物為不透水層、坑塘水面、建筑物、公路、森林植被等圖斑予以剔除；2）綜合疊加國家公益林、河道管理區、城鄉建設、水源保護區、生態退耕等規劃，對不符合用途管制規則和預留的開發用地予以退讓；3）將城鎮周邊利用等指數高于區域平均值的耕地劃定為城鎮周邊永久基本農田；4）從耕地質量條件、交通區位條件、農業生產條件和地塊空間形態等方面構建多因素綜合評價指標體系，采用加權疊加法計算其他耕地區的地塊綜合得分，依得分由高到低逐塊劃定其他耕地區的永久基本農田，直至劃定規模符合上級下達的任務要求，技術流程見下圖1。

圖1 多規合一視角下縣域永久基本農田劃定技術流程

1.3 城鎮周邊永久基本農田劃定

依據《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》（國土資發〔2014〕128號）的要求，以最新的遙感影像圖、地理國情普查、土地利用變更調查、耕地質量等別評定和縣域耕地地力調查與質量評價等成果為基礎，逐塊調查摸底、核實舉證城鎮規劃控制范圍內未劃入永久基本農田的現有耕地分布、面積和質量，核對下達的初步任務圖斑地表實際地物情況，對不符合劃入準則的耕地地塊予以剔除，如地表實際地物為坑塘水面、不透水層、森林、建筑物等地塊；而后，結合城規、林規、環規、土規等各項規劃的管制分區和規劃用途，對國家及省市級重大建設項目、民生工程和基礎設施項目確需占用的耕地予以扣除；最后，參照《基本農田劃定技術規程》（TD/T1032-2011）的技術要求，在扣除零星分散的耕地后將高于區域利用等平均值的城鎮周邊參評地塊劃定為永久基本農田，劃定規模直至符合上級下達的正式任務要求。其中，區域利用等指數平均值計算見下式

式中為城鎮周邊一般耕地的平均利用等指數；P為城鎮周邊地塊的利用等指數，R為城鎮周邊地塊的耕地面積（m2），為城鎮周邊參評地塊的總規模（m2）。

1.4 其他耕地區永久基本農田劃定

在調整劃定其他耕地區內永久基本農田時，要統籌考慮地塊的規模、質量和空間格局，必須堅持“規模不減、質量提升、布局穩定、集中連片”原則，本研究構建了一套體現耕地質量狀況、區位條件和空間形態等方面的綜合質量評價指標體系，用以綜合決策其他耕地區內耕地劃定為永久基本農田。

1.4.1 評價指標體系

遵循科學性、全面性和代表性原則，參考已有學者研究[8,14-15,30]，從耕地質量條件、交通區位條件、農業生產條件和地塊空間形態4個方面選取8個因子作為其他耕地區圖斑入選永久基本農田的評價指標體系，見下表2。

表2 耕地入選永久基本農田的綜合評價指標體系

其中，耕地質量條件強調地塊的糧食生產能力和立地條件，參照《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）中推薦的方法評定農用地利用等指數和平均坡度予以表征；交通區位條件用于衡量地塊的交通鄰近性和生產便利性，鄰近交通干線和村鎮的耕地農業機械下地上田、農產品運輸和農業耕作管護將愈加方便，選取距最近交通干線和村鎮中心點的距離予以表征；農業生產條件方面考慮田塊內部的權屬條件和灌排水保障情況，用權屬破碎度和溝渠密度予以表征，當田坎密度愈高時田塊的權屬破碎度會愈大，機械化和大規模集約生產的難度更大，而溝渠密度愈高時灌排水保障能力將提高；地塊空間形態方面考慮集中連片度和田塊的規整度，當地塊規模愈大、地塊形態愈合理時，地塊的農業生產和機械化操作愈加方便。

2.4.2 評價指標量化及標準化

為消除量綱和便于加權疊加運算，需對各評價指標予以量化和標準化，標準化方法采用最值和極值標準化法，具體見下表3。

表3 評價因子量化和標準化方法

注：A為地塊中因子值，max和min分別為所有地塊中因子的最大、最小值，依此類推。

Note:Arepresents the score ofindex in theunit;maxandminrepresent the max score and min score ofindex, respectively.

1.4.3 綜合評價模型

采用加權疊加法作為其他耕地區中耕地入選永久基本農田的綜合評價模型。其中，各個因子的指標權重可采用層次分析法、主成分分析法或專家打分法確定。核算每個地塊的綜合評價分值，分值愈高表征評價單元劃入永久基本農田的適宜性越高，最后據綜合評價分值由高到低逐塊劃入永久基本農田保護區，直至劃定的縣域永久基本農田保護面積滿足上級下達的保護任務要求，見下式

式中F為評價地塊的綜合分值；f和λ分別為評價單元因子的分值和權重，為評價地塊數量；list_max為F值由大到小的排序函數；State為地塊的屬性，定義為永久基本農田或一般耕地；S為評價單元的耕地面積；城鎮為城鎮周邊永久基本農田面積；指標為上級下達的縣域永久基本農田指標。

2 案例實證

2.1 案例區及數據源

陵水縣地處海南省東南部，位于18°22′N~18°47′N、109°45′E~110°08′E，瀕臨南海、南接三亞市、北抵保亭縣，屬省管縣之一；屬熱帶島嶼性季風氣候，全年高溫多雨、年均氣溫25.2 ℃；地勢西北高、東南低，地形呈北部山地、中部丘陵和南部沿海平原，以壤土和沙質土為主，水熱土等條件十分適宜農作物生長，是中國南繁科研育種基地和大陸冬季瓜果蔬菜重要的生產供應基地，耕地尤其是基本農田保護尤為重要。2015年，全縣戶籍人口39萬人，陸域面積110 752.89 hm2，耕地面積25 300.34 hm2，占陸域面積的22.84%，現有基本農田22 814.46 hm2。2015年，為響應中央深改組和海南省政府關于開展海南省縣域“多規合一”的試點工作，陵水縣開展了縣域“多規合一”地方實踐，此次下達基本農田指標22 215.07 hm2。其中，作為國土空間規劃組成部分，劃定縣域永久基本農田是落實“生態保護空間、農業生產空間、城市建設空間”的重要環節，選取陵水縣作為案例區具有區域特殊性和政策代表性，區位見圖2。

圖2 陵水縣區位圖

研究所用基礎數據包括空間類和屬性類數據。其中，2015年土地利用變更數據庫、基本農田保護規劃數據庫、土地利用總體規劃庫、農用地分等定級、地理國情普查、航拍影像、生態保護紅線、城鄉總體規劃、交通水利規劃、重點獨立工礦規劃、林業規劃和數字高程模型等矢量數據源自陵水縣國土資源局、住房和城鄉建設局、林業局和生態環境保護局等單位。為便于疊加運算，對所收集的空間數據進行坐標系統轉化，統一至大地2000坐標系。

2.2 耕地質量綜合評價

結合遙感影像核對、實地調查舉證和多規合一中建設項目占用以及公益林、水源一級保護區和自然保護區壓蓋等情況，扣除不適宜劃入基本農田的評價地塊，共計1 533.24 hm2，分別為：1）已變更為非耕地11.07 hm2；2）省市縣重點建設項目擬占用297.47 hm2；3）地表覆蓋為非耕地216.18 hm2；4）退讓為國家公益林和水源一級保護區988.03 hm2；5）零星分散和農業結構調整的地塊20.49 hm2。利用式（1）算得下達陵水縣城鎮周邊永久基本農田初步任務圖斑的平均利用等為8.72等，以此作為正式任務劃定的參考閾值。結合專家意見和層次分析法，確定綜合評價體系中各項指標的權重值，利用GIS軟件依據各項指標的量化和標準化方法算得各個地塊的得分（表4）；最后，運用多因素綜合加權疊加法得到各個評價地塊的綜合分值，空間分布格局見圖3。

表4 耕地的各項指標分級標準及權重

圖3 耕地地塊綜合得分空間分布

由表4可知，各項單因子分值主要集中在50～75、75～100兩個區間內，而低分值區的耕地占比較低，表明絕大多數耕地的自然本底值、農業生產和農田水利條件均較好。其中，利用等、平均坡度、權屬破碎度、灌排通達度和田塊規整度的優勢分值區間均集中在75～100分，而交通通達度、村鎮鄰近度和集中連片度的優勢分值區間均集中在50～75分，這表明：對于區位要素，耕地地塊在空間上呈倒U字型分布，即距主要交通干線和村鎮中心愈近時耕地占比將降低，而位置適中時占比最大；對于規模要素，面積過大或過低的地塊占比不高。由圖3可知，將綜合得分四等分，所得的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ類區耕地占比分別為10.11%、15.26%、40.49%和34.14%；其中，Ⅰ類區得分最低，主要位于群英鄉、文羅鎮西北部和本號鎮西南部以及部分鄉鎮的邊緣區，該類型區的耕地零星分散、田塊規模和規整度低、交通和灌排通達度不高，不宜劃定為基本農田；Ⅱ類區得分較低，大體位于新村鎮中部、三才鎮西北部和英州鎮北部，該類型區的耕地利用等別較低、坡度較高，宜劃定綜合得分較高的地塊；Ⅲ類區得分較高且占比最大，除群英鄉和黎安鎮外，其余鄉鎮分布廣泛；Ⅳ類區綜合得分最高，是陵水縣優質穩產的糧食作物和熱帶瓜果蔬菜生產基地，適宜劃定為永久基本農田。

2.3 縣域基本農田劃定結果

2.3.1 城鎮周邊永久基本農田劃定

為科學有效控制城鎮規模，構筑城鎮綠色生態空間，促使永久基本農田與公益林、河流、湖泊和山體等共同形成城鎮生態屏障，依據1.3節的劃定方法扣除初步任務中不符合劃定規則的圖斑后，將城鎮周邊高于區域平均利用等的耕地劃定為城鎮周邊永久基本農田，共劃定408.61 hm2，空間分布見圖4。其中，按耕地性質統計，水田和旱地分別占城鎮周邊永久基本農田的74.95%和25.05%，劃定的耕地絕大部分為水田；按坡度統計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占城鎮周邊永久基本農田的99.73%和0.27%，未有25°坡以上耕地，大部分耕地的坡度較為平緩；從利用等別來看，劃定的城鎮周邊永久基本農田平均等別為8.71等，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占城鎮周邊永久基本農田的61.21%、32.61%和5.18%。

2.3.2 其他耕地區永久基本農田劃定

為滿足數量不減少、質量有提高的劃定要求，做好縣域永久基本農田劃定工作，依據2.4節的劃定方法和3.2節評價結果，逐塊對比其他耕地區地塊的綜合分值，由高得分向低得分的地塊面積逐塊累加，劃定其他耕地區永久基本農田面積為21 815.75 hm2，綜合分值介于47.57～100分，相對于原有基本農田其他耕地區新調入的永久基本農田面積為534.53 hm2，空間分布見圖4。其中，對這部分新調入的基本農田按耕地性質統計，水田和旱地分別占其他耕地區新調入永久基本農田的57.60%和42.40%，調入的耕地大部分為水田；按坡度統計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占其他耕地區新調入永久基本農田的99.56%和0.44%，未有地塊在25°坡以上；從利用等別來看，其他耕地區新調入的永久基本農田平均等別為8.91等，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占其他耕地區新調入永久基本農田的27.98%、53.70%和18.32%。

2.3.3 縣域永久基本農田劃定結果

通過調出原有基本農田中不符合繼續保留的地塊，并補劃部分符合劃定要求的基本農田后，陵水縣劃定縣域永久基本農田面積為22 224.36 hm2，比上級下達任務多劃9.29 hm2。其中，水田、水澆地和旱地分別占縣域永久基本農田的75.46%、0.09%和25.45%；按坡度統計，坡度≤15°、15°～25°的面積分別占縣域永久基本農田的99.75%和0.25%，未劃25°以上坡耕地；從利用等別來看，劃定的縣域永久基本農田平均等別為9.12等，高于陵水縣原有基本農田耕地質量等別，其中高等地（5等～8等）、中等地（9等～12等）、低等地（13等～15等）分別占縣域永久基本農田的46.16%、46.28%和7.56%。劃定的縣域永久基本農田主要分布在本號-提蒙-光坡片區、隆廣-英州片區、文羅-三才片區以及各南繁育種基地內，見圖4。

圖4 現行基本農田和縣域永久基本農田劃定結果

2.4 劃定結果與現行基本農田對比分析

為顯化表達永久基本農田的調整劃定情況，將劃定的縣域永久基本農田與現行基本農田進行空間疊加，將疊加結果劃分為調入、調出和保留基本農田3個類型，見圖5。

1）調入基本農田，是本研究劃定為基本農田，而現行規劃未劃定的地塊。該圖斑地類面積943.14 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農田的4.24%。該類基本農田重點分布在陵水縣的各個鎮區周邊，其中以先行試驗區、椰林鎮、三才鎮和英州鎮為主。現行方案在劃定時，強調了為城鎮和產業發展預留建設空間，未考慮城鎮周邊耕地的生態阻隔和防護功能，未將城鎮周邊的一般耕地劃入基本農田保護區。而本研究一方面結合了國土管理新政策和劃定要求，將城鎮周邊符合準入條件的一般耕地劃入了永久基本農田保護范圍，進一步發揮了耕地的生態功能和景觀功能；另一方面，考慮了耕地立地條件、交通區位和農業生產等因素，將其他耕地區中糧食生產能力高、交通便利、田塊規整的耕地補劃為永久基本農田。

圖5 劃定結果與現行基本農田對比分析

2）調出基本農田，是本研究未劃定為基本農田，而現行規劃劃定的地塊。該圖斑地類面積1 533.24 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農田的6.90%。在空間分布上，大體位于陵水縣西北部的群英鄉、陵水機場周邊、英州鎮中部和椰林鎮西南部。該部分地塊由于土地利用變更了用途、地表實際地物為非耕地、城鄉建設確需占用、與公益林和自然保護區沖突、零星分散以及綜合評價得分偏低等原因，不宜繼續作為基本農田。將與城鄉規劃、生態紅線一類區、公益林和水源地保護規劃沖突的地塊予以調出后，本研究對參選基本農田地塊從耕地質量、交通通達度、耕作便利度、地塊規整度等指標進行綜合評價，對得分較低的已有基本農田地塊予以了調出，進一步優化了基本農田的空間布局和質量等級。

3）保留基本農田，是本研究和現行規劃都劃定為基本農田的地塊。該圖斑地類面積21 281.22 hm2，占本研究劃定縣域永久基本農田的95.76%。這部分耕地構成了陵水縣縣域永久基本農田的主體，其土壤肥力高、地勢平坦、土層較厚，適宜熱帶農作物生長；此外，該區域內耕地鄰近主要交通干線、距村鎮中心較近、田塊規整、地塊規模合理，農業生產便利和灌排水通暢，農業生產穩定性高，是陵水縣優質耕地的集中分布區。

3 討 論

為探討本研究劃定的縣域永久基本農田相對現行基本農田在數量、質量和空間格局上的優劣關系，參考楊緒紅等（2014）提出的劃定方案合理性評價體系[6]，從約束指標和質量控制指標兩方面對此次縣域永久基本農田進行評價，結果見表5、6。

表5 約束指標數值表

由表5可知，本次調整劃定的永久基本農田超額落實了上級下達的任務指標，劃定的地類均為耕地且坡度均小于25°，地塊的調整比例較低，符合“大穩定、小調整”的劃定要求。

表6 質量控制指標數值表

分析表6可知，相對于調整前而言，劃定的縣域永久基本農田在耕地質量、交通區位和農業生產方面具有大幅改善。其中，耕地的利用等提高了0.11%，坡度下降了5.57%，地塊距主要交通干線和村鎮中心分別改善了13.33%和16.33%，表明分布較為偏遠、坡度陡、生產能力較差的耕地占比有了適度減少；而地塊集中度和灌排通達度分別提高了6.58%和1.22%，表明零星分散、地塊不規整和灌排不暢的格局有了適度改善。綜合來看，在約束指標上滿足了國家相關政策要求，在質量控制指標上也優于調整前，調整后的縣域永久基本農田劃定方案基本合理。

海南以外自然資源較特殊區域，依據政策要求可調整園地/林地可劃入永久基本農田保護區，如新疆、山東等地，本研究提出的劃定方法并未將這類土地考慮入內；此外，在耕地質量綜合評價體系中體現區域經濟發展差異和農業生產約束條件的指標有待加強，這在后續研究中值得進一步深入。

4 結 論

從多規合一視角出發，堅持“先地物、后規劃”“先城鎮周邊區、后其他耕地區”的順序遞進式劃定思路，本研究構建了縣域永久基本農田劃定方法體系，主要結論如下：

1）將地表實際地物和利用狀態不符合劃定要求的耕地優先剔除；而后，銜接各項規劃和管制措施，進一步扣除一般耕地圖斑中不符合用途管制規則及預留的開發用地，這種劃定思路為落實永久基本農田“劃得準、管得住、建得好、守得牢”提供了堅實的基礎。

2）優先劃定城鎮周邊永久基本農田后，再從耕地質量條件、交通區位條件、農業生產條件和地塊空間形態等方面構建多因素綜合評價指標體系，依據綜合得分最優法劃定其他耕地區內永久基本農田的順序劃定思路為進一步貫徹落實城鎮周邊基本農田劃定政策，提高縣域永久基本農田成果質量提供了有利保障。

3）陵水縣劃定的縣域永久基本農田22 224.36 hm2，重點分布在本號—提蒙—光坡片區、隆廣—英州片區、文羅—三才片區以及各南繁科研育種基地內，劃定方案落實了“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質并重”的基本原則，永久基本農田劃定方案基本合理。

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Designation method and demonstration of permanent basic farmland in county level on view of multi-planning integration

Yang Xuhong1, Jin Xiaobin1※, Jia Peihong1, Ren Jie1, Wu Dingguo2, Cao Shuai1, Zhou Yinkang1

(1.210023,; 2.572400,)

Scientifically and rationally delimiting the permanent basic farmland in the whole county region is an important strategic measure for China to ensure the national food security capacity, guarantee farmers’ real benefits and implement the food crop production strategy based on farmland management and technological application. The contradiction among urban master planning, land use planning, ecological protection planning of water sources and wild life conservation areas greatly affect the stability and longevity of permanent basic farmland such as term mismatch, the different technical standards, the land type border clash and the confused management regulations of the current planning. It is difficult for the policy makers, planner and farmers to plan, manage and build the protection zone of permanent basic farmland in practice. So, this study put forward a method for the delimitation of permanent basic farmland in the whole region based on multi-planning integration. First, on the basis of verifying the state of land use and coordinating the conflict of various planning, the farmland around the towns and cities with higher utilization index than the regional average is prior defined as the permanent basic farmland. Then, a comprehensive evaluation index system is constructed from the aspects of the quality of the cultivated land, the conditions of traffic location, the conditions of agricultural production and the space form of the land. This system is applied to delimit the protection area of the permanent basic farmland in other cultivated land zone by using the comprehensive score optimization method. The results show that: 1) stability and rationality of the delimiting basic farmland is further improved by deducting the reserved development land for construction projects, the cultivated land that is not consistent with the criteria for the delimitation of basic farmland and land parcels with the rules of utilization control unsuitable for farming. 2) Delimiting the permanent basic farmland around the town and other cultivated areas step by step, which is beneficial to the rational control of town’s spatial scale, shape and landscape, also to construct the green ecological space in cities and towns.3) Lingshui county has delimited 22 224.36 hm2of the permanent basic farmland in the whole region, which mainly located on Benhao - Timeng - Guangpo region, Longguang - Yingzhou region, Wenluo - Sancai region and the Nanfan breeding bases. The plan scheme has carried out the delimitation principles that the spatial pattern of permanent basic farmland should keep overall stability and can fine improve local parcels, prior it to protect the high quality cropland, and the quantity and quality of permanent basic farmland should be equally important. The constraint index of the plan meet the related policy requirements, and the quality control index of the plan is better than the index before adjustment. The delimitation scheme of the permanent basic farmland is basically reasonable. The method proposed in this research can not only implement the national territory utilization control regulation by means of the multi planning integration, but also provide a new reference for improving and deeply developing the prime farmland delimitation in the future.

land use; zoning; models; permanent basic farmland; multi-planning integration; Lingshui County

10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032

F301.21

A

1002-6819(2019)-02-0250-10

2018-04-09

2018-12-13

國家科技支撐計劃項目（2015BAD06B02）；校企合作項目：縣級國土空間規劃編制技術路徑研究

楊緒紅，博士，助理研究員，主要從事土地利用與規劃、空間建模研究。Email：yangxhnju@nju.edu.cn

金曉斌，博士，教授，博士生導師，主要從事土地資源管理研究。Email：jinxb@nju.edu.cn

楊緒紅，金曉斌，賈培宏，任 婕，吳定國，曹 帥，周寅康. 多規合一視角下縣域永久基本農田劃定方法與實證研究[J]. 農業工程學報，2019，35(2)：250－259. doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032 http://www.tcsae.org

Yang Xuhong, Jin Xiaobin, Jia Peihong, Ren Jie, Wu Dingguo, Cao Shuai, Zhou Yinkang. Designation method and demonstration of permanent basic farmland in county level on view of multi-planning integration[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2019, 35(2): 250－259. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2019.02.032 http://www.tcsae.org