以跨境動物疫病區域化管理試點為契機提升瑞麗市動物衛生監督執法能力的建議

戴丙亮

云南省瑞麗市動物衛生監督所，云南瑞麗678600

動物衛生監督執法工作既是保障畜牧業健康發展和畜產品質量安全的重要關口，也是確保公共衛生安全和人民群眾生命財產安全不可或缺的重要工作。2015年3 月，國家四部委批準同意云南省在邊境地區選擇一定區域開展跨境動物疫病區域化管理試點工作，實施跨境動物疫病區域化管理、偶蹄動物跨境移動及屠宰加工監管[1-2]，瑞麗市被省政府確定為試點縣市。新形式下保障瑞麗市跨境動物疫病區域化管理試點工作有序推進，結合瑞麗市當前動物衛生監督執法工作現狀和存在的問題，就如何提升瑞麗市動物衛生監督執法能力提出幾點建議，供讀者參考。

1 瑞麗市跨境動物疫病區域化管理試點項目概況

1.1 項目背景

瑞麗市地處云南省西部，西北、西南、東南三面與緬甸聯邦共和國毗鄰，國境線長169.8 km，邊境犬牙交錯、山水相連，沒有天然屏障，有大小非正式出入境通道36 條，是云南邊境線上界碑最密集和渡口通道最多的地段，是中國對緬貿易的最大陸路口岸和通向東南亞、南亞的重要門戶。長期以來，受宗教信仰、消費習慣等因素的影響，瑞麗與周邊國家（緬甸、印度、孟加拉國）對肉牛需求的市場差異較大，這些國家對牛肉的消費量低、缺少消費市場，產品價格也明顯低于中國，在市場價格和經濟利益的驅動下，牛販子通過非法販運把周邊國家養殖的活牛和生產的牛羊產品走私進入境內，并通過云南流入到內地，對我國食品安全和畜牧產業發展構成嚴重威脅。由于地理位置特殊，瑞麗已成為非法販運國外偶蹄動物及其產品的主要通道[3]。

在非法入境偶蹄動物成為既成事實且客觀上又難以有效防堵的情況下，如何規范有效地管控偶蹄動物入境，通過深入調研、充分論證，結合國家賦予瑞麗開發開放試驗區先行先試的優惠政策，瑞麗提出擬在特定區域通過建立入境偶蹄動物檢驗檢疫特殊監管區，來解決非法入境偶蹄類動物問題，從而實現對規定動物疫病的安全管控，并在此基礎上指定準入通道，“開正門、堵偏門”，準許無規定動物疫病區動物進入隔離場，進行檢驗檢疫、屠宰加工、肉品檢驗、上市銷售和調運。實現非法入境偶蹄動物及其產品有序流動、有效管控，既能達到控制活牛非法流動，防止口蹄疫擴散蔓延、傳入我國內地，又能合理利用境外肉牛資源，保障全國畜牧業生產安全和促進當地畜牧業發展，提高農民收入，增加稅收。同時對促進中緬合作，增加緬甸邊境百姓收入、減少境外疫病傳入內地的風險、增強邊境交流和促進守土固邊工作亦具有重要意義。

1.2 項目來源

2015年3 月，國家四部委批準同意云南省在邊境地區選擇一定區域開展跨境動物疫病區域化管理試點工作，包括跨境動物疫病區域化管理、偶蹄動物跨境移動及屠宰加工監管。瑞麗市被云南省政府確定為試點縣市。

1.3 項目總體思路

圍繞國家“一帶一路”戰略、云南面向南亞東南亞輻射中心建設的總體部署，按照堵疏結合、管理規范、風險可控的要求，強化跨境合作、雙線防堵、加工利用等措施，加強出入境檢驗檢疫、邊境動物疫病防控、動物衛生監管、打私綜合治理等工作和境外動物非疫區建設，引進高水平肉牛屠宰加工龍頭企業，實行肉牛進口、隔離檢疫、屠宰加工一體化、產業化經營，逐步形成以境外養殖為基地，邊境防堵管控為紐帶，跨境動物疫病防控合作為保障，定點屠宰精深加工為手段的跨境動物疫病區域化管理新模式[4]。

1.4 項目主要建設內容

建設境外動物疫病防控等效區、境外進境動物隔離檢疫場，進口屠宰用肉牛指定口岸（通道）、境內進境動物隔離檢疫場、肉牛屠宰加工園區、動物衛生監督執法能力和動物疫病防控能力建設等內容。

1.5 項目推進情況

按照“區域管理，風險可控”的原則，參照世界動物衛生組織（OIE）對動物疫病實行區域化管理的國際通行做法，強化跨境動物疫病風險防控和區域化監管，保障食品安全、公共衛生安全和畜牧業生產安全。

1）境內試點工作推進情況。一是指定口岸查驗場基礎設施正在抓緊建設中；二是境內進境動物隔離檢疫場建設工程基本完成；三是進口肉牛專用通道已建成；四是境內設計年屠宰規模50 萬頭的弄島農畜產品加工產業園區，已完成一期工程年屠宰20 萬頭的肉牛屠宰加工廠建設。

2）境外試點工作推進情況。一是緬甸商務部于2017年10 月9 日正式發布批準活牛合法出口文件；二是境外免疫無疫區劃定、隔離場選址等工作正在積極與緬方磋商；三是引進的試點項目龍頭企業牽頭成立企業聯盟，并在緬甸注冊成立了公司，在境外投資建設肉牛育肥基地、境外隔離觀察預檢場，推進境外免疫無疫區建設，為合法合規進口肉牛做好充足準備。

2 瑞麗市動物衛生監督執法能力現狀

2.1 瑞麗市概況

瑞麗市地處云南省西部，祖國西南邊境前沿，隸屬于德宏傣族景頗族自治州，全市總面積944.75 km2，轄6 個鄉（鎮）、2 個開發區、2 個農場，29 個村委會和10 個居委會。擁有瑞麗、畹町2 個國家級口岸、2個國家級邊境經濟合作區和姐告“境內關外”特殊監管區，是我國進入南亞東南亞最便捷的陸路通道和走向印度洋的戰略支點。1989年被國務院定為沿邊開放城市，1998年被國務院批準為“優秀旅游城市”，2010年被國家列為重點開發開放試驗區。

2.2 瑞麗市動物衛生監督機構基本情況

1）市級機構設置。因瑞麗市與畹町經濟開發區合并實施同城化管理，保留了原畹町經濟開發區動物衛生監督所為直屬市農業局事業單位，承擔畹町經濟開發區（含畹町鎮）所有涉牧工作任務。在瑞麗市設置縣級動物衛生監督機構2 個，分別是瑞麗市動物衛生監督所和瑞麗市畹町經濟開發區動物衛生監督所。瑞麗市動物衛生監督所核定人員編制18名，現有人員29 名，實際在崗人員24 名，其中：在編在崗人員11 名、編外在崗（臨聘協檢員）人員13名，在編不在崗（外借）5 名。現有人員結構：專業技術職稱結構為高級職稱7 人、中級職稱3 人、初級職稱6 人、其他13 人（臨聘協檢員）；學歷結構為大學本科11 人、大學專科7 人、中專2 人、高中4 人、初中5 人；年齡結構為55 歲以上2 人、50～55 歲1人、40～49 歲5 人、30～39 歲13 人、30 歲以下8 人。承擔主要職責：一是向瑞麗東一、瑞麗姐告2 個牲畜定點屠宰場派駐檢疫員，2 個屠宰場日平均屠宰量超過400 頭；二是對市區5 個動物產品交易（農貿）市場開展檢疫巡查監管；三是對全市28 個獸藥、飼料經營門店，178 個畜禽規模養殖場的監管，尤其是養殖場分布零散全年至少對所有養殖場巡檢不少于2 次；四是對全市動物防疫工作、動物產地檢疫工作的監管，開展“瘦肉精”抽檢等工作；五是查辦涉牧違法案件。瑞麗市畹町經濟開發區動物衛生監督所核定人員編制8 名，現有人員8 名，其中：在編在崗人員7 名、編外在崗（臨聘協檢員）人員1 名、在編不在崗（外借）人員1 名。主要承擔職責：負責畹町轄區1 個牲畜定點屠宰場的檢疫、1 個動物產品交易（農貿）市場檢疫巡查監管，4 個獸藥飼料經營門店、12 個規模化養殖場的監管，動物防疫及防疫監督、畜牧業生產發展等所有涉牧工作。

2）鄉級機構設置。全市有6 個鄉（鎮）和2 個農場，除畹町鎮外，其余5 個鄉鎮和2 個農場設立為農業綜合服務中心，由農業綜合服務中心承擔涉牧工作。共核定畜牧獸醫事業人員編制21 名，現有人員21 名，其中協檢員1 名。全市36 個村委會（辦事處），按一村一名配備了36 名村級動物防疫員。主要職責：承擔本轄區牲畜定點屠宰場（點）檢疫工作、鄉村集市動物產品交易監管、動物防疫、動物產地檢疫、畜牧業生產發展等所有涉牧工作。

3 瑞麗市動物衛生監督執法能力存在的主要問題

3.1 執法人員素質參差不齊

執法人員素質偏低，執法人員素質參差不齊，執法水平不高[5]，對貫徹《動物防疫法》的動物疫病預防為主、以檢促防的工作方針難以落到實處。動物衛生監督既是一項管理性很強的執法工作，又是一項技術性很高的業務工作，需要一定素養和技術的人員來執行，目前動物衛生監督所在職人員中專業技術人員少，年齡偏大，臨聘協檢員多，難以適應新的形勢要求。

3.2 編制不足，體制不順，執法力量薄弱

動物衛生監督的監管面廣且散，服務全體群眾，需要充足的人員做該項工作。瑞麗市動物衛生監督所除去派駐牲畜定點屠宰場專職檢疫員外，現實際只有7 人在崗承擔市動物衛生監督所執法監督及日常其他業務工作，工作任務重、壓力大，人員嚴重不足。鄉鎮沒有派出機構，產地檢疫、鄉鎮屠宰場（點）檢疫工作均由鄉鎮農業服務中心來承擔，從事動物衛生監督執法人員沒有得到明確，不能適應新時期動物衛生監督執法的要求[6]。現有人員及編制難以把監管工作做到縱向到底、橫向到邊。加之，瑞麗市跨境動物疫病區域化管理試點工作的實施，更顯機構的滯后和人員的不足，無法保障有效查堵和打擊違法販運活體牛出項目試點區域。

3.3 未設置固定的動物衛生監督檢查站

按照跨境動物疫病區域化管理試點工作的總體思路，禁止活體牛出項目試點區域的要求，目前未設立有固定的動物衛生監督檢查站，僅憑現有的動物衛生監督資源無法實現禁止活體牛不出試點區域的目標。

3.4 動物衛生監督執法經費嚴重不足，制約著監督監管職能

根據國家取消檢疫收費后，動物衛生監督執法經費實行同級財政負擔的原則，市動物衛生監督機構所需執法經費理應由市財政保障，但市財政僅負擔人頭經費，對動物衛生監督執法工作經費投入很少。動物衛生監督定期不定期檢查、防疫條件實地審查、“瘦肉精”監測、辦案、檢疫等職能大大受限；人員培訓、普法宣傳難以開展。

4 提升瑞麗市動物衛生監督執法能力建設的建議

4.1 加強動物衛生監督體系建設，建設一支高素質的執法隊伍

借此輪機構改革和瑞麗市實施跨境動物疫病區域化管理試點工作的契機，進一步推進畜牧獸醫管理體制改革，使各項改革措施落實到位。

1）加強基礎設施建設，改善執法監管條件。改善動物衛生監督機構辦公條件，裝備通訊、交通、取證、監控等執法辦案、現場快速檢測、調查取證儀器設備，使動物衛生監督機構有與其工作職能相適應的辦公場所和提高動物衛生監督執法所需的裝備水平。強化產地檢疫、屠宰檢疫、養殖場（戶）防疫監督和動物及動物產品流通監管，嚴防嚴控動物疫病通過流通環節跨區域傳播。

2）擴編增員，配強配齊市、鄉兩級動物衛生監督機構、人員。設立鄉鎮派出機構，為市動物衛生監督所派出機構，延伸監管，進一步加強和完善鄉鎮動物產地檢疫報檢點建設。重點加強對承擔向境內進境動物隔離檢疫場、進口肉牛屠宰加工廠派駐官方獸醫的弄島動物衛生監督機構的改革力度，保障新形勢下瑞麗市跨境動物疫病區域化管理試點工作的順利、有序實施。

3）設立動物衛生監督檢查站。在出瑞麗市縣境的重要交通道口設立瑞麗市動物衛生監督檢查站，強化公路檢疫監管，嚴密防范活體牛出項目試點區向內地流動。

4.2 建立動物標識及動物產品可追溯管理

按照生產有記錄、信息可查詢、流向可追蹤、質量可追溯、責任可追究的基本要求，建立動物標識及動物產品可追溯體系，實施動物及動物產品的全程可追溯管理[7]。加強動物監管信息化建設，利用“互聯網+動物衛生監督”信息化管理模式，實現實時查詢、有效監管和可追溯。建立統一的動物衛生及動物產品安全監管信息平臺，實現進口肉牛報關信息、隔離觀察、檢疫審批、官方獸醫出證、產品調運監管等業務信息的統一管理，全面提升動物衛生監督信息化水平。一是與海關建立有效銜接機制，建立進口肉牛信息共享和可追溯制度；二是建立健全轄區內養殖的肉牛的動物標識及動物產品可追溯管理制度。

4.3 健全完善動物衛生監督公共財政保障機制

依照《動物防疫法》和國家有關規定，各級動物衛生監督機構履行動物衛生監督執法職責所需經費，包括人員經費以及監督檢查、行政許可、行政強制、行政處罰、人員培訓、動物衛生監督證章標志等工作經費，應嚴格全額納入當地財政預算，從根本上解決動物衛生監督執法作為政府公共服務法定職能的定位問題。并形成長效機制，確實解決動物衛生監督執法經費不足的問題，真正保障動物衛生監督執法的各項業務工作的開展。

4.4 建立聯防聯動機制，加大打擊走私力度

依托打私辦，由公安、邊防、海關、農業等部門共同建立信息互通的聯防聯控機制，擴大信息源，加強對非正規通道的堵截稽查和控制區監管工作；加大對走私販運動物入境案件的查處力度，嚴厲打擊走私販運動物入境的違法行為。與公安、市場監督管理部門建立聯合執法長效機制，擴大打擊面，做到打擊一個、震懾一片，維護好肉品市場、獸藥經營的良好環境。

4.5 加大培訓和宣傳力度，營造良好的執法監管氛圍

1）注重執法人員培訓。要堅持定期組織開展執法人員培訓，邀請省、州動物衛生監督所、縣紀委、檢察院等有關部門領導就業務方面的法律法規、警示教育案例及《刑法》《行政訴訟法》《行政復議法》等有關法律進行授課，提高動物衛生監督執法人員的執法能力和執法水平，增強執法人員的自律意識。

2）加大宣傳力度，營造人人重視畜產品安全的良好社會氛圍。結合當地實際，對涉及法律法規、政策的典型案例進行宣傳，普及相關工作的法律知識，提高相關單位和個人知法守法意識，增強廣大群眾對動物衛生安全意識和病害動物產品的鑒別能力，以及管理相對人守法經營意識[8]。充分挖掘各種宣傳資源和手段，力求做到電視里有影像、廣播里有聲音、報刊上有文章、網絡上有報道、鄉村里有專欄、道路邊有口號，堅持媒體宣傳與現場宣傳相結合，專業媒體與大眾媒體相結合，廣泛宣傳與重點宣傳相結合，灌輸式宣傳與典型示范宣傳相結合，力求貼近實際、貼近生活、貼近群眾，不斷增強動物衛生安全宣傳的吸引力、影響力和感染力；營造人人關心畜產品安全，人人重視畜產品安全的良好社會氛圍。