中菲達成南海油氣資源共同開發新共識

康霖??曹群

正在南海作業的中國海洋石油集團公司第七座深水半潛式鉆井平臺“興旺號”。

2018年11月，習近平主席首次對菲律賓進行國事訪問，與杜特爾特總統決定建立中菲全面戰略合作關系。會談后，兩國元首共同見證了多項雙邊合作文件的簽署，其中包括《中菲關于油氣開發合作的諒解備忘錄》。習近平主席指出，中菲在南海有廣泛共同利益，可以繼續通過友好協商管控分歧，推進海上務實合作，為地區和平穩定和人民福祉作出應有貢獻。杜特爾特總統表示，菲方贊同本地區國家共同維護南海和平穩定，愿積極促進東盟同中國關系發展。

中菲南海油氣資源開發的曲折歷程

南海問題涉及中國主權、安全和發展利益，南海爭議的妥善管控直接關系到中國周邊環境的穩定。中國處理南海問題一直遵循“主權屬我，擱置爭議，共同開發”的政策主張，以期能夠通過海上務實合作淡化與其他聲索方領土主權和海洋劃界分歧，維護地區局勢的和平與穩定。菲律賓是中國重要鄰國，也是南海問題的直接當事方之一，圍繞島礁主權和海洋權益劃分與我國存在爭端，是兩國關系發展進程無法回避的問題，其中既有激烈摩擦，也有探尋建設性解決辦法的努力。

中菲在南海油氣資源開發領域發生摩擦的地點均指向禮樂灘盆地。該盆地位于北緯11度06分～11度55分、東經116度22分～117度20分之間，被公認為油氣資源富集區。禮樂灘盆地從地理位置上看完全位于中國南海斷續線之內，但菲方卻以禮樂灘位于巴拉望島以西200海里之內為由，宣稱對其擁有“管轄權”。2009年3月，菲律賓國會通過《領?；€法》，宣稱對具有爭議的部分南沙島礁擁有“主權”，菲政府據此批準英國弗洛姆能源公司勘探開發禮樂灘附近油氣資源，遭到中國政府強烈反對。2011年3月，中方派出兩艘海上執法船只，迫使正在禮樂灘海域進行勘探作業的菲方船只離開禮樂灘附近水域。阿基諾三世執政期間，中菲南海油氣資源之爭愈加凸顯，菲方不僅排除與中國在南海的油氣共同開發，更在“南海仲裁案”最終訴求第八項中針對“中國非法干涉菲律賓享有和行使對于專屬經濟區和大陸架上生物資源和非生物資源的權利”提起仲裁，要求仲裁庭裁定其對禮樂灘盆地油氣資源進行勘探開發的“正當合法性”。

中菲關于南海油氣資源開發的合作可以追溯到2004年，時任菲律賓總統阿羅約訪華期間，中國海洋石油集團有限公司與菲律賓國家石油公司簽署《南中國海部分海域聯合海洋地震工作協議》，同意在禮樂灘盆地附近開展油氣資源前期勘探合作。在該協議基礎上，中國、越南、菲律賓三國國家石油公司又于2005年3月在馬尼拉簽署為期三年的《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》，隨后開展了一系列海上務實合作，直到2008年底第一期合作到期后，菲議會以“禮樂灘盆地位于菲律賓專屬經濟區，該區域范圍內的海洋資源開發涉及菲律賓國家主權權利”為由拒絕批準第二期合作計劃。2012年，菲律賓因單方面在禮樂灘勘探開發受阻，重新尋求與中國合作，菲萊克斯石油公司與中海油商討在禮樂灘盆地SC72區塊進行共同開發，最終因為菲政府要求在合作協議中加入“開墾條款”（即中方承認菲方對合作區域的“主權地位”，僅作為合作參與方簽署協議）而作罷。杜特爾特執政后，兩國關系轉圜升溫，菲方同意共同開發爭議海域油氣資源，并最終于2018年11月習主席訪菲期間簽署了諒解備忘錄。

仍面臨障礙和挑戰

從2019年起，菲律賓將作為中國與東盟關系協調國，在維護南海和平穩定、促進海上合作方面發揮重要作用?！吨蟹脐P于油氣開發合作的諒解備忘錄》的簽署使菲方有望與中方合作樹立一個典范，使解決南海問題成為中菲合作的一個橋梁和紐帶，有關經驗和做法也必將產生地區性的積極影響。但是，這項工作要得到落實還需克服不少困難。畢竟，近年關于南海油氣資源的共同開發鮮有成功案例，以至于有人認為南海油氣資源共同開發缺乏可行性。

首先，可能面臨菲律賓國內法制約。菲憲法規定，“一切潛在的能源……其他自然資源，都屬于國家所有。對自然資源的勘探、開發和利用應置于國家的全面控制和監督之下。國家保護其群島水域、領海和專屬經濟區的海洋水產資源，并將其使用權完全保留給菲律賓公民?！闭徑鈧渫浐炇鸷?，與杜特爾特政見不和的菲最高法院首席法官安東尼奧·卡皮奧放話稱，任何中菲簽署的分享“菲律賓海域”的共同開發協議均屬違憲，如果執行這些協議，他將推動啟動彈劾杜特爾特的程序。

其次，雙方需明確爭議區域以推動共同開發。中方認為，共同開發應是指兩個國家在爭議區域開發和分配尚未開采的自然資源，其基礎是承認并擱置爭議。菲方則傾向于首先在非爭議地區（比如禮樂灘盆地SC57區塊）開展合作，不愿明確在爭議地區（比如SC72區塊）進行共同開發。也就是說，中國希望的是真正意義上的爭議海域共同開發，菲方內心所想則是“自家花園”里的合作開發。

第三，需妥善處理南海仲裁案的不利影響。事實上，菲政府從未表示要放棄有利于菲方的南海仲裁案裁決。即便是杜特爾特本人也數次表示不會放棄前政府留下的“政治遺產”，認為這是菲在南海問題上取得的“歷史性勝利”，將來仍可在合適時點好好加以利用。一旦中菲共同開發實質啟動，菲國內的“裁決擁簇”有可能重新發難。

未來需積極探尋建設性思路

總體來講，受益于自2016年底以來南海局勢持續趨穩向好發展，中國和東盟十國“南海行為準則”磋商取得重要進展，以及杜特爾特政府重申對華友好政策，當前是在雙邊渠道重啟并推動南海油氣資源共同開發取得突破性進展的有利時機，我們需要務實進取，為有關工作創造實施條件。從中菲業已達成的諒解備忘錄及各方面消息看，雙方務實合作如要順利推進需解答好以下問題。

一是共同開發的區域選在哪里？此次中菲簽署諒解備忘錄之前，外界普遍認為雙方將會在SC57和SC72區塊之間二選一，其中SC57位于南海斷續線外，SC72區塊則位于中菲爭議海區。然而，從已公布的諒解備忘錄來看，雙方并沒有明確共同開發的具體區域，而是將這一任務交給了即將成立的共同開發指導委員會，由其負責商定。由于指導委員會系由兩國政府當中的外交和能源部門高級別官員共同擔任聯合主席，共同開發區域的具體位置可望在不久的將來劃定。

二是共同開發何時正式啟動？根據諒解備忘錄，兩國政府將共同努力，爭取在備忘錄簽署后的12個月內達成實質性協議。換句話說，該諒解備忘錄發揮作用的最佳時段就在2019年內。與此同時，考慮到2019年4月將在北京舉辦第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，屆時杜特爾特總統極可能再次來華，兩國領導人在北京的會晤將對諒解備忘錄的落實情況進行“中期考核”。

三是共同開發由哪些企業具體參與？中方已明確指定由中海油參與，菲方的“指定”則相對模糊：授權已在有關區域取得服務合同的企業參與，如沒有符合條件的企業，則由菲律賓國家石油勘探公司代表。這就意味著，由于雙方尚未明確具體合作區域，菲方參與企業一時無法明確。倘若最后確定的共同開發海域屬于兩國爭議海區，那么已取得服務合同的菲方企業則可能面臨對外合作的“先存權”問題（pre-existing right，指大陸架爭議海域的爭端國在爭端解決前單方面授予石油公司勘探、開發爭議海域海底資源的權利，從國際法意義上講屬“非法”行為），也需中菲雙方妥善處理，理順諒解備忘錄與事先已存在的授權書之間是什么關系。

四是共同開發包括哪些具體內容？根據諒解備忘錄，雙方將會組建一個或多個工作小組，負責商議技術問題和商業模式。為推動實質性共同開發，中國可適當考慮“讓利”，允許菲方在合作前期擁有更多股權，以降低雙方合作的阻力。

（康霖為海南大學旅游學院副院長;曹群為中國國際問題研究院海洋安全與合作中心副研究員）