戶籍改革，還剩最后一公里

李長安

近日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，并提出放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。這不僅是我國戶籍制度改革的又一重大突破，也是對近期各個城市之間“人才爭奪戰(zhàn)”的一大超越。

目前，中國是世界上少數(shù)幾個依然保留戶籍管理制度的國家之一。設(shè)立于上世紀(jì)50年代的戶籍管理制度，固然在人口管理方面發(fā)揮了一定的積極作用，但在改革開放后的市場經(jīng)濟(jì)條件下，日益顯出其不足之處。正是在這種情況下，改革戶籍制度就成為推進(jìn)城市化、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然之舉。

最初的戶籍制度改革只是放松了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和流動人口規(guī)模的日益擴(kuò)大，戶籍制度的調(diào)整也開始頻繁起來。即便如此，出于各種因素的考慮，迄今的戶籍制度改革仍有滯后之處。比如，雖然大力推動城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的居住證制度，但實(shí)際上農(nóng)民的社會保障等福利待遇仍與城鎮(zhèn)居民有明顯區(qū)別。特別是在非農(nóng)戶籍的流動人口方面，跨省戶籍障礙并未有多大的消除。在放開戶籍制度的層面上，真正實(shí)現(xiàn)能夠比較自由落戶的也只停留在部分中小城市。

近兩年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，從過去傳統(tǒng)的要素投入型發(fā)展方式向更加強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)驅(qū)動型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的緊迫性不斷增強(qiáng)。人才是科技發(fā)展的根本，因而也成了各城市間激烈競爭的關(guān)鍵要素。為了吸引更多更優(yōu)秀的人才到本地就業(yè)，各地出臺了諸多優(yōu)惠政策，主要集中在戶籍政策、住房保障、職稱評定等多個方面。

應(yīng)該說，對于一些城市來說，這些政策在吸引人才方面確實(shí)取得了明顯的效果。但是，“人才爭奪戰(zhàn)”的局限性也是顯而易見的。一方面，在人才資源總量一定的情況下，大城市人才資源的集中增加就意味著中小城市人才的進(jìn)一步流失；另一方面，“人才爭奪戰(zhàn)”的對象只是全部流動人口的一小部分，絕大多數(shù)以農(nóng)民工為主體的流動人員并未受惠。

從經(jīng)濟(jì)和社會意義上來說，擴(kuò)大人口流動的自主權(quán)更有利于人口結(jié)構(gòu)的合理化和人力資源的優(yōu)化配置。這對于加快我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及新舊動能轉(zhuǎn)換，也都具有非常積極的意義。具體到都市圈經(jīng)濟(jì)來說，都市圈形成的一個基本條件就是人力資源的自由流動。正如此次《指導(dǎo)意見》所強(qiáng)調(diào)的，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要手段，既有利于優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)，又有利于激活有效投資和潛在消費(fèi)需求，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力。

由此可見，不斷深化以建立統(tǒng)一要素市場為目標(biāo)的戶籍制度改革，其意義已經(jīng)超越了人口自由流動的范疇，其“溢出紅利”必將源源不斷地涌流出來。▲(作者是對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授)