新時代國家糧食安全觀亟待確立

成升魁　謝高地

糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對糧食安全進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并在2018年9月赴黑龍江省考察期間再次強調(diào)：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食。”這些重大論斷啟示我們，解決糧食安全問題要跳出糧食看糧食，必須以更高站位、更大視野去系統(tǒng)理解、破解糧食困局。為此，我們應(yīng)深刻洞悉地緣政治背景下的世界農(nóng)業(yè)與糧食發(fā)展新趨勢，準(zhǔn)確把握國內(nèi)農(nóng)情、糧情、食情新動向，思考并重構(gòu)適合新時代發(fā)展趨勢的國家糧食安全觀。

我國糧食安全面臨的潛在風(fēng)險

一是存在產(chǎn)量多、進(jìn)口多、庫存多、浪費多的“四多怪圈”。從2015年至今，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定超過6億噸（人均430公斤）;糧食進(jìn)口1.3億噸左右。據(jù)有關(guān)資料估算，2016年至2017年我國糧食期末結(jié)轉(zhuǎn)庫存約為5億多噸（庫存率90%左右）。同時，我國僅城市餐飲業(yè)浪費的食物就高達(dá)1700萬至1800萬噸/年，約為3000萬至5000萬人口一年的食物消費量。由于種種復(fù)雜原因，“四多怪圈”最后導(dǎo)致的結(jié)果就是新糧入庫、洋糧入市、陳糧入口。二是我國居民膳食結(jié)構(gòu)、食物供給途徑已發(fā)生巨大變化，供給端和需求端發(fā)生錯位，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)艱巨。三是我國糧食生產(chǎn)正面臨巨大資源環(huán)境壓力和風(fēng)險。四是國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本普遍高于國際市場，農(nóng)戶種糧的經(jīng)濟收益日益降低，規(guī)模化高效益生產(chǎn)仍然任重道遠(yuǎn)。五是因糧食庫存積壓和過度加工導(dǎo)致的營養(yǎng)流失尚未得到應(yīng)有關(guān)注。如何認(rèn)知并破解這些系統(tǒng)性的問題，是國家糧食安全的首要問題。

糧食供需形勢已發(fā)生重大變化

城市化進(jìn)程將加速我國食物消費結(jié)構(gòu)變化。目前我國城市化率已達(dá)57%，預(yù)計2030年將達(dá)到70%左右。隨著我國老齡人口規(guī)模的擴大，以及城鄉(xiāng)居民人均收入大幅增加和居民生活水平升級，膳食結(jié)構(gòu)無疑將發(fā)生重大變化。一是主糧消費總量會出現(xiàn)整體下降趨勢，肉蛋奶果蔬及特優(yōu)雜糧等消費持續(xù)增長，必然會刺激飼料糧需求的持續(xù)增加。二是不同群體的個性化食物消費將日漸顯露。三是簡約式綠色消費會逐漸流行。四是城市寵物群體的迅速增長也將對糧食提出新需求。諸多因素的變化都意味著，新時代糧食需求結(jié)構(gòu)會發(fā)生巨大的變化。

2018年10月10日，種植戶在黑龍江農(nóng)墾建三江管理局勤得利農(nóng)場搶收水稻。

我國綜合國力和獲取國際糧食資源的能力不斷增強。我國的耕地和水資源無法滿足我國對農(nóng)產(chǎn)品的全部需求，適度進(jìn)口部分糧食以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力，是明智的也是必然的。近幾年，中國已迅速成為世界其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)剩余大國追逐的目標(biāo)市場。在開放的世界里，國家糧食安全是一個彼此依賴、相互依存的關(guān)系。問題的關(guān)鍵在于國際糧食市場是否穩(wěn)定，貿(mào)易規(guī)則是否有效，以及我國能否保持獲取國際糧食資源的強大能力。

食油、蔬菜、水（堅）果等副食品消費迅速增加。此類食物逐漸成為我國老百姓飯碗中的必備食物，在提升居民營養(yǎng)健康水平的同時，也替代了部分糧食和肉蛋奶。這種食物多元化趨勢對傳統(tǒng)主糧模式或傳統(tǒng)糧食安全觀也帶來了新挑戰(zhàn)。

糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)艱巨

據(jù)統(tǒng)計，我國將于2030年前后達(dá)到人口高峰（14.5億至15億），其中10億多人生活在城市，老齡人口5億左右。人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和膳食結(jié)構(gòu)變化是國家糧食需求的根本變量。

按照國家食物營養(yǎng)指南標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)調(diào)研數(shù)據(jù)，基于營養(yǎng)需求的人均糧食需求中，口糧為150公斤/人，占38%;與肉類、蛋類、奶類和水產(chǎn)品需求相對應(yīng)的飼料糧為240公斤/人，占62%。以此計算，到2030年人口達(dá)到峰值期間，營養(yǎng)用糧的糧食需求量為5.6億噸，其中口糧需求2.15億噸，飼料糧需求3.45億噸;考慮到包括工業(yè)用糧在內(nèi)的其他社會用糧和可能的損失，糧食總需求大致為6.5億噸到6.8億噸之間。

從國內(nèi)供給側(cè)看，我國目前的糧食生產(chǎn)能力為6.2億噸，其中，以小麥、水稻為主的口糧約3.9億噸，以玉米為主的飼料糧為2.3億噸。根據(jù)目前農(nóng)業(yè)耕地資源潛力、生產(chǎn)體系和技術(shù)管理水平，這一糧食生產(chǎn)能力已達(dá)我國目前糧食生產(chǎn)能力極限，除非有顛覆性技術(shù)，否則未來很難再有顯著增長。此外，我們要認(rèn)識到，實現(xiàn)這種產(chǎn)能必然會付出沉重的資源和環(huán)境生態(tài)代價。

如果把糧食安全聚焦于我國居民的營養(yǎng)用糧，那么當(dāng)前我國營養(yǎng)用糧的安全保障程度已達(dá)118%。到2030年人口高峰期，營養(yǎng)用糧的安全保障程度將為111%;到2050年，糧食需求量會逐漸降低到5.4億噸，糧食安全保障程度為116%。這說明在未來30多年中，只要我們保持現(xiàn)有糧食生產(chǎn)能力，就可以依靠我國自己的資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保證城鄉(xiāng)居民以營養(yǎng)為目標(biāo)的糧食安全。

為進(jìn)一步保障糧食安全，國家應(yīng)該對糧食供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。一是調(diào)整區(qū)域結(jié)構(gòu)，明確界定糧食商品主產(chǎn)輸出區(qū)、糧食供消自給區(qū)和糧食消費輸入?yún)^(qū)，改變“一刀切”的舊思路，針對不同區(qū)域制定相應(yīng)糧食補貼政策。二是適當(dāng)壓縮口糧糧食（主要是水稻和小麥）生產(chǎn)，增加以玉米和大豆為主的飼料用糧生產(chǎn)。三是調(diào)整糧食作物品質(zhì)（種）結(jié)構(gòu)，滿足營養(yǎng)和安全需要。四是改革土地流轉(zhuǎn)機制，加速糧食生產(chǎn)規(guī)模戶的發(fā)展，改善糧食生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)。五是改革糧食儲備體系，明確國家糧食儲備單元的國家安全功能，促進(jìn)糧食儲備體系多元化改革。六是積極穩(wěn)妥改革，理順政府與市場在糧食資源配置中的關(guān)系。

確立新時代國家糧食安全觀

面對糧食領(lǐng)域的突出問題、重大變化和改革任務(wù)，我國應(yīng)在統(tǒng)籌推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五位一體”總體布局、切實貫徹新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，盡快確立以“營養(yǎng)、綠色、多元、開放”為核心的新時代國家糧食安全觀。同時，還要努力實施“藏糧于地，綠色生產(chǎn);適度進(jìn)口，適量儲備;合理消費，營養(yǎng)均衡”的新時代國家糧食安全戰(zhàn)略。

藏糧于地，綠色生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)要嚴(yán)格遵從生態(tài)環(huán)境底線，突出高效、優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向。通過科學(xué)的區(qū)域布局、合理的種植結(jié)構(gòu)和高效的田間管理，提高農(nóng)藥化肥的利用效率，保護耕地和水資源，防止農(nóng)業(yè)污染，并切實加強產(chǎn)地環(huán)境保護和源頭治理。在重點地區(qū)開展綠色食品標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)化水土資源配置，全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和糧食安全水平。

適度進(jìn)口，適量儲備。充分發(fā)揮市場的決定性作用，重新定位糧食儲備制度，適度放開糧食儲備限制，合理降低糧食儲備率，構(gòu)建公平競爭的市場機制，促進(jìn)資源的合理流通和有效配置。適度放開進(jìn)口管控，統(tǒng)籌國際農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和利用，實現(xiàn)國內(nèi)和國際市場有效融合。從指標(biāo)來講，考慮到品種調(diào)劑，口糧進(jìn)口率近期可設(shè)定在5%，中遠(yuǎn)期可設(shè)定為10%;糧食進(jìn)口率近期可設(shè)定為20%，中遠(yuǎn)期可設(shè)定在25%。至于適量儲備的指標(biāo)，考慮到我國國情，建議儲備率近期可設(shè)定為50%，中期可設(shè)定為30%。

合理消費，營養(yǎng)均衡。作為人們膳食結(jié)構(gòu)中最為重要的部分，糧食不僅要滿足溫飽問題，還要能滿足人們對膳食纖維、蛋白、維生素和微量元素的需求，以及為畜禽業(yè)和加工業(yè)提供合格原料的需求。不僅要實現(xiàn)營養(yǎng)元素的生產(chǎn)與儲存，還要依靠合理的流通渠道和加工方式，保證營養(yǎng)元素能夠充分進(jìn)入人體，避免不合理的損失和浪費。同時，必須提倡健康節(jié)儉的飲食習(xí)慣，遏制食物浪費，推動形成節(jié)約、綠色、低碳、健康、文明的生活方式和消費模式。