珠海市社會投資工程項目審批改革研究

文/邱遠生

一、背景

2017年11月，世界銀行發布《2018年營商環境報告：改革創造就業》，對全球190個經濟體的營商環境進行評估，中國大陸“辦理施工許可”時間247.1天，施工許可指標得分47.28分，排名第172位。世界銀行對施工許可指標的衡量因素主要涉及4個：手續個數、時間天數、成本（按照倉庫價值的百分比）和建筑質量控制指數。

2018年5月，國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的指導意見》（國辦發〔2018〕33號）（以下簡稱國辦發〔2018〕33號文），提出要將我國的工程建設項目審批時間由平均200多個工作日壓減至120個工作日。2018年10月，世界銀行發布《2019年營商環境報告：為改革而培訓》，中國大陸“辦理施工許可”時間155.1天，施工許可指標得分65.16分，排名 提升至121位。

在國辦發〔2018〕33號文的指導下，全國各地陸續出臺地方的審批改革方案。珠海市社會投資工程項目目前全流程審批時間平均約137天，對標先進地區仍有較大的改革提升空間。在深化“放管服”改革和深化營商環境綜合改革部署的背景下，珠海作為經濟特區和珠江西岸核心城市，加快推進工程建設項目審批改革顯得尤為迫切。

二、珠海市審批改革回顧

近年來，珠海市開展了多輪建設項目審批制度改革，并取得一定實效。2009年12月，印發《珠海市建設工程項目行政審批管理辦法》（珠府〔2009〕180號），要求所有審批事項進駐市行政服務中心，設置建設工程項目行政審批綜合接辦窗口，實行授權審批代表快速審批制度。

2013年12月，印發《關于進一步優化建設工程行政審批管理實施方案（試行）的通知》（珠府辦〔2013〕59號），對行政審批環節實行集裝箱式管理，整合為立項、用地審批、規劃報建、施工許可和竣工驗收5個階段實行并聯審批。

2016年3月，印發《珠海市推進企業投資項目建設審批改革加快項目落地試點方案》（珠府辦〔2016〕4號），在4個試點區域對產業類項目通過行政許可事項分類改革，對具備條件的報建手續推行“先建后驗”，優化審批流程，實施“承諾制+備案制”審批方式，加快項目落地建設。

2018年2月，印發《珠海市降低制造業企業成本支持實體經濟發展若干政策措施的實施細則》（珠發改審〔2018〕8號），通過取消、合并審批事項，委托第三方機構實施，改為部門間征求意見等措施，將建設工程項目審批事項由原來的110項，精簡為71項（不含省級審批權限的事項）。

三、存在的問題

通過選取近兩年珠海市10個社會投資工程項目（包括工業和房地產等不同行業類別的項目）進行調查研究，社會投資工程項目開工前報建平均辦理時間98個工作日，最長辦理時間162個工作日，最多申請材料142件（見下表），存在的主要問題如下：

珠海市投資項目報建審批調查表

1.辦理環節多

10個項目中，從土地成交確認到施工許可的全過程，最多需要辦理的環節有20個，包括環境影響評價審查、交通影響評價審查、規劃設計方案審查、建設工程規劃許可證、人防工程標準審查、人防施工圖備案、供水設計方案審查、供電設計方案審查、防雷設計審圖、施工圖設計文件審查、建筑工程消防設計審核、施工許可證核發、建設工程質量監督備案、建設工程安全監督備案等。上述環節涉及10多個部門，由于各環節相對獨立且部分環節必須串聯辦理，即使每個環節只跑1次，企業總體上還是需要來回奔波于各個部門之間辦理。部分環節沒有精簡，如招標控制價備案和施工合同備案等環節沒有取消。部分環節沒有優化整合，如規劃設計方案審查作為建設工程規劃許可證核發的前置審批條件，未合并辦理。

2.辦理時間長

10個項目中，從土地成交確認到施工許可的全過程，最長辦理時間162個工作日。一是施工圖審查流程沒有優化，未能做到集中受理和審圖。施工圖設計文件除送給審圖機構審查外，還必須分送給消防局、氣象局、水控集團、供電局等部門審查消防設計、防雷裝置設計、供水設計、供電設計等專項部分，加上反饋意見修改完善時間，導致辦理時間大大延長。二是工程規劃許可環節審批耗時較長。工程規劃許可分兩階段審批，第一階段建設單位先提交規劃設計方案，批前公示10天后，審批部門在15個工作日內審批。第二階段建設單位提交建筑施工圖，審批部門12個工作日內核發建設工程規劃許可證，兩階段審批導致該環節辦理時限在2個月以上。三是個別審批事項涉及市、區兩級審批。如建筑物命名，必須先向區民政部門申請，審核通過并給出初審意見后，再向市民政部門申報審批，市、區兩級審批增加了辦理時間。

3.申報材料多

上述10個項目中，最多申請材料需要142件，其中施工許可證核發環節要求企業提交材料多達24件，包括建設用地批準書、建設工程規劃許可證、施工圖審查合格證、施工合同、監理合同、施工單位工人工資保證金監管協議及到賬證明、工傷保險參保憑證、地下工程周邊環境調查報告等。施工單位中標后，簽訂合同甲乙雙方各自走流程約15個工作日，合同簽訂后到銀行辦理工人工資支付專戶開戶及監管協議約15個工作日，致使辦理施工許可證的資料準備時間在1個月以上。

4.信息化水平有待提高

一是部分事項只能使用傳統線下方式辦理，如建筑物命名、建設工程規劃許可證等。二是網廳提交事項未能實現全流程網上辦理。通過網上辦事大廳提交的大部分審批事項，同時還需要線下提交紙質版材料，受理人員需要線上線下兩次查驗資料，反而增加整體辦理時間。三是各部門審批系統未貫通，申請材料和結果不能實現部門間互相推送，信息不共享影響審批效率，也未能實現在同一系統上進行圖紙聯審等協作事項。

四、改革建議

針對現階段工程建設項目審批存在的問題，應堅持以企業需求為導向，在確保建筑質量和施工安全的基礎上，通過精簡審批環節，縮小審批范圍，實施審批流程的再造與優化等改革措施，實現工程建設項目報建審批的實質性提速。

1.實施審批流程再造

針對現階段審批事項多、審批流程復雜的特點，對建設項目審批流程由原來的串聯14個環節（不含并聯環節）整合為5個階段：用地出讓前準備階段、立項用地規劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段。用地出讓前準備階段體現的是政府部門的工作重心前置，實施標準地改革和區域評估制度，提出擬出讓用地的規劃建設標準、能耗標準、環保標準等技術控制指標清單，開展區域環境影響評價、交通影響評價等專項評估，落戶該區域的建設項目無須再對該地塊項目進行相關評估，完成地質勘察報告并做好設計方案，帶地一起出讓，為企業拿地后快速動工建設創造條件。每個階段均實行“一家牽頭，并聯審批，限時辦結”。

2.精簡審批環節

一是精簡審批事項。目前珠海市工程建設項目保留的審批事項有71項，可通過取消、合并、委托第三方機構實施等方式進一步精簡。如取消企業投資項目大中型初步設計文件審批，工程質量監督手續與建筑工程施工許可證合并辦理，建設工程消防設計審核納入施工圖設計文件審查由審圖中介機構集中實施審查等。二是實行分類改革。對社會投資工程項目，按照建設性質、用地情況、規模大小、復雜程度等條件實行差異許可，審批流程給予不同程度的簡化，建立有利于投資項目更快速落地實施建設的分類分級管理制度。如現狀改建項目，在用地不變的情況下，可直接從建設工程規劃許可開始辦理；內部改造項目，可直接進入施工圖審查環節并辦理建設工程施工許可證。三是實施審批扁平化管理。對下級部門初審、上級部門審批的事項，取消下級受理、初審環節；確有必要的，改為由上級部門網上征求下級部門意見。四是推行“全城通辦”和“最多跑一次”服務。企業辦理報建審批事項，可在就近的政務服務中心遞交資料，審批結果網上自主打印或通過快遞郵寄上門，減少企業來回奔波時間，方便企業辦事。

3.精簡申報材料

對申請材料嚴格梳理，與審批無關的搭車材料一律剔除。一是建立政府信息共享平臺，政府各部門已經出具的文件，如辦理施工許可證須提交的建設用地批準書、建設工程規劃許可證等文件，一律通過平臺查詢獲取，不再要求企業重復提交。二是推行承諾制改革，對于辦理審批所需的非核心要件，允許企業提交限時補齊承諾書，先行批復。三是取消無法律依據的前置條件。如取消辦理施工許可證需提交的資金證明、工資支付專戶監管協議、工傷保險參保憑證、地下工程施工周邊環境首次調查報告等。

4.推行集中審圖、綜合驗收

針對現階段施工圖多頭報送，多家審批的問題，應將人防、防雷、海綿城市等相關部門技術審查并入施工圖設計文件審查，通過政府購買服務委托經認定的綜合圖審資格的審查機構集中審查，實現施工圖多審合一。針對現階段單項驗收多的問題，建議合并各單項驗收為一項綜合驗收，由行業主管部門牽頭，組織規劃、消防、人防、氣象等部門開展，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，統一出具驗收意見。

5.允許分階段報建施工

為加快項目落地建設，社會投資項目在確定總承包單位的情況下，可分地基與基礎工程、樁基礎工程、地下室工程、上部主體工程、室外配套工程等階段報建和實施，即在工程辦理施工許可證之前，如果施工總承包單位已確定、工程規劃許可證雖未辦理但有滿足施工需要的技術資料，基坑或樁基工程等施工圖設計文件已按規定審查合格，即可先行報建施工。通過該項改革，項目開工建設時間至少可以提前60天，加快了建設項目落地，同時節約了企業的建設成本，提高了企業資金周轉率。

6.推行“先建后驗”改革

企業在獲得用地后，對原來前置審批事項只要依法作出承諾并經公示和備案后，項目即可“先建”。監管的重點放在嚴格的竣工驗收、責任追究等“后驗”環節上，項目不達標不但不能投產，而且還要追究有關人員的責任。一是實行“承諾+備案”取代審批。如規劃設計方案由建設單位承諾滿足規劃設計條件要求及相關標準規范，實行備案即可，取代原來的審批模式，強化企業的主體責任。二是推行“不再審批”改革。如分布式光伏發電項目，由政府向社會公布建設要求，取消工程規劃許可和施工許可，以加強事后監管代替審批行為。三是實行審批事項負面清單制度。負面清單以外的事項，由企業自主決策，政府部門一律不再審批。

7.完善信息化審批系統

建立和推廣應用“多規合一”業務協同平臺，“一張藍圖”統籌項目實施。開發施工圖聯審系統，實行施工圖設計文件無紙化申報和電子簽章，施工圖審查機構直接應用聯審系統進行綜合審查并形成審查結果。珠海市建設項目審批綜合管理平臺與“多規合一”平臺、信用平臺、各部門審批管理系統等信息平臺互聯互通，實現“一個系統”統一管理。依托珠海市政務服務網建立一站式申報入口，實現全市工程建設項目審批“一網通辦”，擴大“不見面審批”事項范圍，審批結果由企業自主登錄查看和打印。