基于縣域國土空間分類的“多規”融合技術研究

趙桔青，趙俊三

(昆明理工大學國土資源工程學院，云南 昆明 650093)

1 引 言

2018年3月，國務院新一輪政府機構改革提出組建“自然資源部”，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職能。在此背景下，建立統一的空間規劃體系、探索“多規合一”模式下的規劃編制，具有重要的現實意義。

20世紀90年代以來，國內相關學者已就“多規合一”的具體問題開展了研究和探索。部分學者對“多規合一”的理論體系、制度創新與框架構建等開展了諸多積極研究，并提出“多規合一”的方式為“信息化平臺”建設[1～3]。但也有部分學者認為“信息化平臺”的建設前提為“多規融合”即應協調解決好各個規劃的矛盾沖突[4]。2014年，國家發展改革委提出在全國18個省28個市、縣開展“多規合一”試點工作，試點工作主要從體質創新、流程改革、平臺建設等方面積極開展，從實踐的效果來看，“規劃打架”的現象并未得到根本改善，主要原因是“多規合一”技術手段缺乏突破。在技術研究方面，孫國慶、龔磊、梅珍珍等從空間地理信息、國土空間管制、城鄉用地規模、空間布局優化、建設時序、耕地占補平衡等內容的銜接和協調進行了充分的討論[5～9]，得出空間規劃不協調的重要原因為功能分區方案的不銜接，功能分區可以成為“多規”融合技術的突破口。

因此，本文從地域系統功能空間角度出發，基于縣域國土空間分類，構建國土空間綜合評價指標體系，并以云南省西雙版納州景洪市為實踐案例，介紹通過國土空間分類推動“多規”融合的工作流程及方法，解決國土空間規劃中現存的沖突與問題，為“多規合一”工作提供依據。

2 研究區域概況

2.1 區域概況

景洪市位于云南省南部，為西雙版納傣族自治州(簡稱西雙版納州)州府所在地，市域南北縱距 112 km，東西橫距98公里，國境線長 112.39 km，北與普洱市接壤，南與緬甸交界，東隔小黑江與江城縣相望，西接勐海縣、普洱市瀾滄縣，東鄰勐臘縣。2016年，景洪市常住人口51.75萬人，其中城鎮人口28.62萬人，農村人口23.13萬人。生產總值 1 768 198萬元，人均生產總值達3.33萬元。

景洪市是我國通向東南亞、南亞國家的重要通道和門戶，市域擁有2個國家級口岸，6條出境通道。近年，建設用地擴張迅速，開發強度逐年上升。與此同時，根據《云南省主體功能區規劃》景洪市被確定為省級重點生態功能區及國家禁止開發區域，按照禁止開發區域的管制要求，對于大規模的工業建設、城市開發有強力的約束。隨著經濟、社會事業快速發展，用地需求量不斷增大，耕地與基本農田保護壓力較大，土地供需矛盾較為突出，給城市規劃、土地利用總體規劃等空間規劃的編制工作及“多規”融合工作帶來了較大的難度。

2.2 數據來源

研究以當地的空間數據和統計資料為基礎，補充部分所需的公開地理信息數據，構建綜合評價數據庫。

(1)統計數據：人口數據、社會經濟數據來源于景洪市統計年鑒和景洪市統計局及景洪市國民經濟社會“十三五”規劃綱要，土地利用現狀數據來源于景洪市土地利用年度變更調查數據。

(2)空間數據：原始數據包括景洪市1∶1萬數字地形圖、景洪市土地利用總體規劃(2010年～2020年)調整完善方案數據庫、景洪市2015年變更數據庫、景洪市永久基本農田劃定成果，30 m格網數字高程模型(DEM)，其他數據包括農業局收集的農業種植情況、生態農業情況、住建局收集的城市總體規劃報告圖件、交通局收到的十三五重點交通項目情況、林業局收集的林業保護區、公益林情況、環保局收集的生態紅線、生態環境規劃等相關資料。

3 研究方法

3.1 國土空間分類體系

依據地域功能理論的基本原理，將國土空間分類體系劃分為城鎮化區域、農產品區域、生態功能區域和禁止開發區域共4大類[7]，分別對應城市、農業和生態三大類基本地域功能。根據空間管制要求結合縣域實際情況，將國土空間分類分為8個小類(表1)。這一分類體系對各類規劃在調控指標、空間布局、管制分區、用途分區方面可以得到很好的銜接，從而促進“多規”之間的相互融合。

景洪市國土空間功能分區的分類體系 表1

3.2 國土空間綜合評價指標體系

國土空間分類的前提與基礎為國土空間綜合評價，通過國土空間綜合評價，揭示國土空間現狀及問題，評價得出縣域地域功能的適宜性，為劃分各類功能區提供依據。景洪市國土空間綜合評價結合縣域實際情況從縣域土地利用現狀情況、農業結構布局情況、生態環境現狀、社會經濟發展情況，構建綜合評價指標體系，土地利用方面選取了坡度、土地利用因子，農業結構方面選取了坡度、糧食單產潛力、總產潛力、土地利用現狀等因子，生態保護方面選取了水源涵養重要性、生物多樣性保護、生態條件限制性，社會經濟發展方面選取了人口密度、人口人流強度、交通可達性等因子，涵蓋了9個與地域功能分區的評價因子，如表2所示。

國土空間綜合評價指標體系 表2

3.3 綜合集成

在國土空間評價結果的基礎上，根據地域功能理論，從城市發展、農業發展、生態保護三大類功能，評價得出全縣地域功能適宜性結果。通過三類功能分區，指導各類規劃功能分區，為“多規”合一提供依據。

綜合集成主要采取定量與定性相結合評價，如表3所示，定量主要根據不同的功能類型選取指標，確定權重進行評價，定性主要是突出考慮主導因素，從正向指標和負向指標進行評判，正向指標可直接評價為“最適宜”功能空間，負向指標可直接評為“最不適宜”的功能空間。將全市國土空間從城市發展、農業發展、生態保護三大類功能出發，按照上述評價方法，從3個方面評價得出適宜性結果，形成景洪市地域功能適宜性空間格局。

地域功能適宜性的評價法則 表3

4 國土空間綜合評價與空間功能分區過程

4.1 國土空間綜合評價過程

(1)土地開發適宜性評價

土地開發適宜性評價，主要反映城市化開發的適宜性，從城市開發對于地形條件的用地適宜性需求以及現狀各類土地利用類型變更為城鎮建設用地的難度兩方面出發，分為地形條件和再開發難度兩個指標項，主要數據底圖為DEM和土地利用現狀圖，利用GIS空間分析手段得出綜合開發條件分級結果(圖1a)。

(2)農業發展條件評價

農業發展條件評價反映農用地生產農產品的能力，結合景洪市農業生產的產品結構和地域特點，分別以耕地資源、坡地資源、可調整園地為對象，選取糧油蔬菜種植適宜性和茶葉林果種植適宜性兩個指標項。評價基于地形條件，對目標作物種植的土壤條件、地塊完整性等因素進行評價，得出空間柵格評價結果(圖1b)。

(3)生態重要性評價

生態重要性是指生態系統對社會經濟發展、生態系統維持和生物多樣性保護發揮的重要性作用[9]。景洪市生態系統類型多樣，該評價有利于實施針對性的生態保護，對維護生態安全、支撐區域可持續發展具有重要意義。根據景洪市的生態環境特點，選取自然保護區、水源涵養重要性評價指標進行評價。評價基于《生態功能區劃暫定規程》進行，得出地理單元的分級得分值，以各指標評價得分的最大值作為評價單元的生態重要性綜合得分，得出景洪市生態重要性的空間分布格局(圖1c)。

(4)自然災害危險性

選取地質災害因子作為自然災害危險性評價指標，從地質災害類型進行評價，得出全市地質災害危險性的空間分布(圖1d)。

(5)未來發展潛力

未來發展潛力評價在國土空間評價中主要是根據未來人口的產業能力計算產出的效率，進而體現空間未來的發展趨勢，該評價共分為2個指標：人口集聚度、交通優勢度，利用GIS手段得出未來發展潛力分布圖。

圖1 景洪市國土空間指標項評價結果

4.2 綜合集成過程

依據景洪市國土空間指標項評價結果按照地域功能適宜性的評價法則對景洪市國土空間功能按城市化、農業化、生態保護三方面進行綜合集成，如圖2所示，實現協同規劃的目標導向。

圖2景洪市地域功能適宜性空間格局

4.3 空間功能分區劃分過程

空間功能分區的形成是一個以“專家主導”和“部門協商”共同推進的過程，這也符合“多規”合一的技術要求。劃分各類功能區不僅要基于國土空間綜合評價的結果、按照功能區的空間組織規律來進行；而且要與主導縣域各類空間規劃的職能部門進行銜接。

(1)以國土空間綜合評價結果為基礎。按照城鎮、農業和生態三大空間對評價結果進行綜合集成，得出景洪市功能區空間分布的基本格局。

(2)考慮剛性約束因素。

從指標性與空間性來考慮，指標約束性是指功能分區后的數量關系應符合上位規劃的指標要求。空間約束性是指不宜劃分的功能區，如水源保護區、自然保護核心區、生態環境安全控制區，可進行“一票否決”。

(3)與各規劃相關部門銜接，吸納各部門意見及各專項規劃成果。如在城鎮化區域劃定過程中，要結合國土、住建、各鄉鎮政府的意見，讓各方訴求能得到了較大范圍的滿足；在農產品區域、生態功能區的劃定過程中要與國土、住建、農業、環保、林業等部門進行銜接并與其相關專項規劃的成果銜接。

圖3 景洪市國土空間功能分區方案

按照上述原則得出了景洪市國土空間功能分區方案(圖3)。景洪市劃定城鎮區域 182.87 km2，占全市總面積的2.66%，農產品區域 2 701.43 km2，占全市總面積的39.34%，生態功能區 3 700.96 km2，占全市總面積的53.89%，禁止開發區域 281.86 km2，占全市總面積的4.10%。

城鎮化區域中，重點城鎮化發展區由允景洪街道及嘎灑鎮構成，共 111.15 km2，符合城鎮總體規劃布局要求及土地利用總體規劃指標要求，農村中心社區由其余9個鎮區構成，共 71.72 km2；農產品區域中，基本農田保護區域 570.17 km2，符合景洪市土地利用總體規劃對基本農田保護指標的要求，農產品區域其他產區 2 131.26 km2，滿足云南省主體功能區規劃的控制要求；生態功能區域由森林生態系統保護區、生態旅游休閑功能區、生態林業保護區構成，面積分別為 90.85 km2、385.81 km2、3 224.3 km2，符合生態環境保護規劃要求；禁止開發區域 281.86 km2，包括自然保護區與水源保護區。

5 功能分區方案在“多規合一”中的作用

國土空間功能分區方案從多個角度出發，為景洪市“多規”融合工作提供依據。在“多規合一”工作中有著重要作用。

(1)與土地利用總體規劃協調

城鎮開發邊界、永久基本農業保護紅線、生態保護紅線為土地利用總體規劃中的重點內容，在景洪市國土空間功能分區方案中，功能分區分為城鎮發展區、農產品發展區、生態功能區、禁止建設區，分別對應土地利用總體規劃中城鎮開發邊界、永久基本農業保護紅線、生態保護紅線。在具體實施過程中，以城鎮發展區為基礎引導縣域城鎮用地的發展與布局、以農產品區域為基礎指導保護永久基本農田區域，以生態功能區、禁止建設區為基礎引導縣域生態紅線保護內容。

(2)與城鄉規劃協調

景洪市城鄉規劃中將管制分區劃分為四個區域(已建區、限制建設區、適宜建設區、禁止建設區)進行空間管制，已建區、適宜建設區對應于景洪市國土空間功能分區方案中城鎮發展區，限制建設區對應于生態功能區，禁止建設區對于國土空間功能分區禁止建設區，通過景洪市國土空間功能分區方案能較好地協調城鄉規劃之間的用地。

(3)與環保、林業、交通、旅游等規劃相銜接。

景洪市國土空間功能分區方案涵蓋了環保部門劃定的生態紅線、自然保護區、水源保護區、風景名勝保護區、森林公園；涵蓋了林業部門的林業保護區、公益林；涵蓋了交通、旅游部門的重點旅游項目、重大交通設施用地，因此該功能分區方案和各個部門的空間規劃具有較高的協調性。

6 結論與討論

本文以縣域國土空間分類體系為基礎，構建國土空間綜合評價指標體系，從城市、農業和生態三大空間分類進行綜合集成，得出縣域地域功能適宜性的評價結果，進而劃定縣域空間功能分區，為“多規合一”工作提供理論依據。

通過云南省景洪市案例的實踐檢驗得出以下結論：

(1)國土空間分類，對于優化區域國土開發空間具有獨特的作用，是地域功能理論在空間規劃運用的體現，可以解決縣域空間開發過程中存在的問題與矛盾，可以成為促進協調“多規”合一的重要技術手段。

(2)通過在景洪市的規劃實踐，該方法體系對于促進景洪市的“多規合一”工作起到了較明顯的作用，可以為其他地區“多規”融合工作提供借鑒。

基于縣域國土空間分類的“多規”協調技術尚屬探索階段，且不同地區因自然條件、經濟條件、國土空間現狀、規劃定位等存在差異，國土空間綜合評價、綜合集成技術、分區方法等還有待檢驗。從城市、農業和生態三大空間分類進行地域功能適宜性評價劃定國土空間功能分區是本文亮點，可以涵蓋城市規劃、土地利用規劃、生態環境規劃、林業用地規劃等相關規劃空間數據。因此這一框架可以為“多規”融合的基礎分析研究提供借鑒。但由于該技術的關鍵為國土空間功能分區方案，故對空間功能分區劃分的科學性、可操作性有較高的要求，國土空間功能分區不僅要具有科學性，還要充分吸納各部門的意見，才能使規劃有一定的彈性空間。