憲法法律委、監司委、社建委，人大新機構履職觀察

南方周末記者 杜茂林

過去一年，憲法法律委已對多部法律草案進行了合憲性研究，為立法工作提供了合憲性支持。在眾多憲法學者看來，如今進行違憲審查的條件似乎也成熟了。

全國人大常委會法工委憲法室回復南方周末記者稱，憲法室目前正在研究推進合憲性審查的相關問題，以期建立健全合憲性審查的機制和程序。

中國憲法學研究會副會長秦前紅：“專門委員會要有行動時間表，并適時對外公布，只有這樣，才會有后續實實在在的變化。”

南方周末記者 杜茂林

南方周末實習生 李霽

發自北京

2019年1月29日，十三屆全國人大常委會加開了一次常委會議，再次審議外商投資法草案。

會上，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛就外商投資法（草案）的修改情況作了匯報，并就該草案中有關投資主體的表述是否符合憲法規定進行了說明。

這條信息引起了中國政法大學教授焦洪昌的注意，在他看來，這樣公開披露憲法法律委工作的做法之前并不常見，焦洪昌的另一身份是中國憲法學研究會副會長。

一年前，全國人大法律委員會更名為憲法法律委，讓憲法監督得到有效落實又前進了一步。作為黨和國家機構改革方案的組成部分之一，這一變化無疑是耀眼的。

通過改革，全國人大專委會增加了3個新面孔，除了憲法法律委，還有由內司委更名而來的監察和司法委員會，以及新設立的社會建設委員會。改革后，專委會的數量由9個增加到10個。

一年來，3個新的專委會在履行各自法定職責時作了哪些努力？機構自身建設取得了哪些成果？焦洪昌的觀察是：“職能正在全面鋪開，有些走在前面，有些才剛剛起步。”

有了憲法法律委，就不一樣了

憲法法律委是經過近40年的“千呼萬喚”，才始出來，多名受訪學者對其印象最深刻的還是該委員會的第一次全體會議，當時委員會才成立一天，會上對監察法草案進行了統一審議，那也是委員會首次集體履職，之后直到2018年11月，已更名8個月的憲法法律委成員才第一次集體外出學習，地點在杭州，這是委員會成員在一年內為數不多的集體亮相。在那里，他們參觀了“五四憲法”歷史資料陳列館，并召開了學習討論會。

盡管憲法法律委亮相不多，焦洪昌還是注意到了一些新變化。憲法法律委設立之前，他曾多次參與立法工作，經常有與會的專家學者就修法程序、修改內容是否合憲爭論不休。

焦洪昌想起一個細節，2017年全國人大在制定《中華人民共和國中醫藥法》時，多人質疑條文中“中醫藥”是否只是漢族醫藥的指稱，因為若只是指漢族醫藥，那么它就違反了憲法中“發展現代醫藥和我國傳統醫藥”的規定。爭議之下，最終通過的中醫藥法作出了這樣的說明：“本法所稱中醫藥，是包括漢族和少數民族醫藥在內的我國各民族醫藥的統稱。”

以前，遇到類似“是否合憲”的問題，專家學者們會把意見提交給上面。但在焦洪昌的印象中，最終都不會有專門委員會對意見進行回復，哪怕實際上已經采用了專家的意見。

但有了憲法和法律委員會之后，就不一樣了。

2018年下半年，全國人大常委會審議法院組織法和檢察院組織法修改草案時，遇到一個較大的爭議是，相比前幾次修改，此次修訂修改的幅度大、修改內容較多，在審查過程中，就有委員提出，這次修訂后的草案是由常委會審議通過，還是由代表大會審議通過？

面對質疑，憲法法律委在審議結果報告中明確表示：由人大常委會審議通過符合憲法規定。

憲法法律委副主任委員沈春耀在報告中作了具體解釋：這次修法沒有改變“兩院”的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等，修改的內容都是屬于補充、完善、調整、優化性質的，與“兩院”組織法的基本原則不存在相抵觸的情形，因此，草案由全國人大常委會審議通過是可行的。

在焦洪昌的記憶中，這是全國人大內設機構首次以書面表達的形式，直接介入法律修訂程序中的爭議。

除了“兩院”組織法，過去一年，憲法法律委還對多部法律草案進行了合憲性研究。2019年2月22日，全國人大常委會法工委發給南方周末記者的書面回復中，對此進行了列舉。

審議英雄烈士保護法（草案）時，針對英雄烈士的范圍問題，憲法和法律委根據憲法序言精神和人民英雄紀念碑碑文，明確了英雄烈士的范圍。

此外就刑事訴訟法（草案）的修訂程序，憲法法律委也作了和修改“兩院”組織法時類似的合憲性說明。

“全國人大終于有一個專門的委員會來承擔憲法解釋和違憲審查工作了。”華東政法大學教授童之偉身兼中國憲法學研究會副會長，研究憲法三十多年，在他看來，憲法法律委的設立，使得憲法監督迎來了新機遇。

“違憲審查 總得邁出第一步”

“但相關的后續工作仍是猶抱琵琶半遮面。”童之偉覺得憲法監督離他的期待尚有距離，“要讓憲法監督制度化和真正行之有效，還需要相應的程序法”。

童之偉說，大家期待的《憲法解釋程序法》和《合憲性審查程序法》，討論很多年了，但還沒有納入國家立法規劃。據其介紹，好幾年前，就有官方機構支持學術界研議和起草《憲法解釋程序法（草案）》建議稿，但后來沒有下文。

憲法法律委設立后，焦洪昌曾有這樣的設想：要使它運轉起來，有必要在該委員會下設一個憲法室之類的機構，從而對違憲行為進行監督和審查。

半年后，憲法室是成立了，但沒設在憲法法律委，而是設在全國人大常委會法工委下面，以協助全國人大常委會和憲法法律委加強憲法實施、推進合憲性審查工作，這多少有些出乎焦洪昌的預料。在他看來，憲法室內設在法工委，就要對同設在法工委下面的法規備案審查室的工作進行重新協調。

“法規備案審查室是全國人大常委會的三級機構，審查對象是法規及以下位階的規范性文件，主要是做些備案和合憲性合法性審查方面的工作。”童之偉說，“而憲法室，應該專注于純粹的憲法性問題，如為憲法解釋、合憲性審查提供意見和建議。”

過去一年，憲法法律委已對多部法律草案進行了合憲性研究，為立法工作提供了合憲性支持。在眾多憲法學者看來，如今進行違憲審查的條件似乎也成熟了。

他們認為，啟動違憲審查可以有兩條路徑，一是等待相關的程序法出臺，二是即使沒有程序法，也可通過個案推動憲法法律委啟動審查。

焦洪昌認為廢止收容教育制度就是一個可以考慮的個案。1993年9月，國務院制定出臺了賣淫嫖娼人員收容教育辦法。2010年，國務院又對該辦法進行了修改，明確對賣淫、嫖娼人員，除依照治安管理處罰法第66條的規定處罰外，對尚不夠實行勞動教養的，可以由公安機關決定收容教育。

2018年12月24日，在十三屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大常委會法工委主任沈春耀（兼人大憲法法律委副主任）表示，2018年法工委會同有關部門開展了聯合調研，了解了收容教育制度實施情況，通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。“為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度”。

實際上，國務院制定的法律依據正是來自全國人大常委會通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，根據該決定，對賣淫、嫖娼人員，可由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。

在焦洪昌看來，合憲性審查的范圍理應包括全國人大及全國人大常委會自己制定的法律及決定，“像廢止收容教育完全可以由全國人大自己提出審查。”

曾四次提交提案建議廢除收容教育制度的全國政協委員朱征夫，2019年2月21日向南方周末記者描述了他想象中對收容教育制度進行合憲性審查的程序——首先，全國人大憲法法律委提出收容教育涉嫌違憲，接著憲法室可以召開一至兩次由官員、專家學者組成的聽證會，對是否違憲作出專業判斷，然后憲法法律委就廢止收容教育制度向常委會提出建議，最后由常委會或者全國人大作出相關處置。

童之偉認為，既然有了憲法法律委，又有像收容教育這樣本就打算廢止的法律文件，不妨調動現有的資源，在實踐中將審查工作具體做起來，“違憲審查總得邁出第一步”。

2019年2月21日，全國人大常委會法工委憲法室回復南方周末記者稱，憲法室目前正在研究推進合憲性審查的相關問題，以期建立健全合憲性審查的機制和程序。

增加“監察”二字職責擴容

同憲法法律委一樣，由原有機構更名而來的還有全國人大監察和司法委員會。監司委有關辦事機構負責人接受法制日報采訪時表示，監司委成立后配備了新的組成人員，也對辦事機構進行了調整，更重要的是調整了工作思路、工作舉措。

梳理監司委過去一年的工作不難發現，監司委一方面繼承了原內司委的相關職能，如對應“兩高”以及司法行政系統和國家安全機關。2018年10月，全國人大常委會第六次會議聽取和審議“兩高”專項工作報告時，首次開展了專題詢問。監司委就和“兩高”及有關部門溝通協調，制定了專題詢問工作方案。

另一方面，增加了“監察”兩個字，監司委的職責又被擴容。根據監司委辦事機構有關負責人介紹，監司委新增了三項涉及監察方面職責，簡單概括就是：“配合”監察體制改革、“完善”監察制度體系、“推動實現”黨內監督和國家機關監督的統一。

為此，監司委成立了新的內設機構監察室后，多次和國家監委相關部門進行聯系，建立了一些工作上的溝通機制。據南方周末記者了解，國家監委正在牽頭起草政務處分法、監察官法，監司委均已提前介入，并派了工作人員參加起草工作專班。

北京大學法學院教授姜明安一直關注監察機構的建設，2月23日，他接受南方周末記者采訪時提到，監察法相關立法工作啟動時，是由全國人大常委會法工委配合進行的，當時還沒有監司委。現在有了監司委，姜明安認為未來國家監委和人大監司委的關系應該更加密切，人大常委會在監督監察機關的過程中，監司委應扮演重要角色。

最年輕的專委會抓緊先做幾件事

2018年兩會期間全國人大新增的3個成員中，社會建設委員會是最年輕的專委會，直到2018年7月底，工作班子才正式成立。

“社建委是把全國人大原內務司法委員會一分為二，原來的內務室和工青婦室成建制轉到社建委，內務室更名為社會事務室，另外成立了勞動就業和社會保障室以及辦公室。”社建委社會事務室副主任劉新華接受媒體采訪時介紹說，“社建委在業務上還整合了原來財經委的社會保險和安全生產方面的工作，并整合了教科文衛委員會體育部分的工作。”

從職能分工可以看出，社建委是與民生關系最為密切的專委會之一。25名專委會委員中，也囊括了多位諳熟社會學、勞動就業、社會保障等方面的官員和專家，如中國社科院原副院長李培林、現任清華大學公共管理學院院長的國務院原副秘書長江小涓、長期從事社會保障和勞動就業方面研究的學者鄭功成等，此外，全國總工會、民政部、中國殘聯等部門負責人也名列其中。

劉新華稱，沿著“抓住幾件事先做起來”的思路，不到一年時間里，社建委已啟動了9個立法項目，辦理議案建議39件，召開了3次全委會，并圍繞社會救助法、村民委員會組織法、體育法等法律的貫徹實施情況，赴浙江、江蘇、云南等地調研，共計12次。

同時，社建委還接過了修訂未成年人保護法這一重磅任務。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華是這一工作的親歷者，2018年他幫社建委起草了未成年人保護法修訂草案的專家建議書。

佟麗華也參加過2005年未成年人保護法修訂工作，相比起來，一個很大的不同是，這一次委托方從團中央變成了社建委，2018年召開的一次有關未成年人保護法修訂的討論會，也是由社建委牽頭。

近半年的起草過程中，佟麗華和社建委相關人員討論數次，就解決未成年人保護法中的可操作性問題密切溝通。目前，修訂草案已基本形成。佟麗華2019年2月22日告訴南方周末記者，“事后來看，這次修訂無論是工作效率還是討論的充分程度，都明顯得到了加強。”

據佟麗華介紹，社建委還在同步研究預防未成年人犯罪法的修訂草案和修改說明，爭取在2019年和未成年人保護法修訂草案一并提請人大常委會審議。

2019年全國兩會召開在即，社建委等3個新的專委會也將滿周歲。在關注它們已近一年的武漢大學教授秦前紅看來，要發揮好這些專門委員會的職能作用，最關鍵的還是要健全專門委員會的運行制度和程序。

“總之，專門委員會要有行動時間表，并適時對外公布，只有這樣，才會有后續實實在在的變化。”秦前紅對南方周末記者說。

秦前紅也是中國憲法學研究會副會長，采訪快結束時，他再次談到憲法法律委：“就像一道菜品，以前沒有，現在大家共同努力做出來了，但最終它要成為佳肴，總需要色香味俱全，你說是不是？”