一場持續經年的幼兒園產權移交

南方周末記者 湯禹成

到接手第二所幼兒園的2015年，情況發生了變化。陳茹意識到，土地應該是政府按“國十條”規定劃撥給開發商。但她還是抱著僥幸心理，花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。

南方周末記者 湯禹成

南方周末實習生 孫美琪

陳茹有些沮喪，和眾多民辦幼兒園舉辦者一樣，過去三個多月，她反復閱讀一份文件，心情忐忑至今。

陳茹是安徽宿州一個民辦教育集團的創始人，手里有兩所小區幼兒園。2018年11月15日下發的這份《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（下稱“深改意見”）中，她不斷咀嚼的是其中一條：“配套幼兒園由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。”

近兩個月后，國務院辦公廳又作出《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》（下稱“治理通知”），列出具體的摸底排查、全面整改時間表。

這被稱為“小區配套幼兒園新政”。

其實，類似規定可追溯至2010年頒布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（下稱“國十條”）。政策目的在當中被清晰地闡述：“積極發展學前教育，著力解決當前存在的‘入園難問題，滿足適齡兒童入園需求。”

此后8年，不同地方陸續出臺小區配套幼兒園的管理辦法，都對其公共屬性作出規定，不過這一次，整治力度顯得比以往要大。

陳茹看出此次整改決心，打算觀望，“心里想的是，別投資了，也別改善辦園環境和條件了，一切按部就班，等地方政府出臺文件”。

南方周末記者調查發現，城鎮小區配套幼兒園的移交，是一項已持續經年的任務。開發商、辦園者、政府部門等各方利益糾纏其中，大多地方的執行過程并不順暢，落實情況也不甚理想。

新政出臺后，有的地方政府迅速展開新一輪收園、“招安”行動，而更多地方，管理辦法仍躺在網絡上，實際收園行動的啟動暫無時間表。眾多小區民辦園盼著“落地”，陳茹這樣的園長們則不安地等待著地方政府的下一步舉措——這關乎各自命運。

猶豫的園長未知政策如何落地

按照陳茹所在地對普惠園的認定規則，她接手的兩所小區幼兒園皆非普惠園。

第一所接手于2008年，彼時“國十條”還未面世，房子是從開發商處買下的，產權歸陳茹所有。

到接手第二所幼兒園的2015年，情況發生了變化。開發商稱自己沒有房產證，陳茹便意識到，這塊土地應該是政府按“國十條”規定劃撥給開發商建小區配套幼兒園的，產權應由開發商在房屋竣工驗收后移交給政府。

但抱著僥幸心理，陳茹還是花三百多萬元“永久租賃”下這套房子。

“其實我也知道產權不是開發商的，但考慮到之后辦園，收費也不算高端，應該沒問題。當時不知新民促法要落地，更不知道后面監管力度會再加大。”

盡管產權存在問題，陳茹仍順利申請下幼兒園的辦學許可證。她當時未遞交產權證明，只有一紙房屋竣工驗收合格證。而浙江一所幼兒園園長明確告訴南方周末記者，按照規定，幼兒園申請辦學許可證，無論公辦民辦，都必須出示能夠證明房產產權的文件。

2017年9月1日實施的新版《民辦教育促進法》（即新民促法），讓陳茹這些辦園者的投資行為變得謹慎。新民促法規定民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，并對兩者進行了權益上的區分。營利性幼兒園的發展前景變得難以預料。

新民促法在很大程度上影響了辦園者投入高成本在小區辦配套園的意愿。

2018年4月，當地一個小區開發商找到陳茹，詢問她是否有意愿接手小區內的幼兒園，陳茹拒絕了。直至如今，那所幼兒園既未被私人辦園者租賃，“產權也未移交給政府”。

陳茹認為，這種尷尬，是由于當地一直沒有落實“國十條”。

南方周末記者注意到，2016年，即陳茹租下第二所幼兒園后一年，宿州出臺了《宿州市住宅小區配套幼兒園建設管理辦法》，其中明確規定小區配套園需要交給教育部門使用和管理。相比江浙城市，宿州出臺管理辦法的時間已算較晚。

文件出臺時，安徽省政府官網的一則消息也在某種程度上承認了亂象長期存在——“長期以來，由于缺乏相應制度，宿州開發企業不按規定同期建設幼兒園，已配建的幼兒園產權不清，轉讓或出租用于舉辦民營幼兒園等現象十分普遍，導致學前教育資源不足且收費高昂。”

不過，這份管理辦法未能緩解亂象。陳茹介紹，如今，當地新建的小區配套幼兒園幾乎全是民辦園，沒有一所移交，“政府還沒把這一切管起來”。

陳茹也參與過縣政協和人大的調研座談。談到小區配套園回收的問題，她表達了自己的態度，“我和他們說，如果看到政府的紅頭文件，我絕不會花高價來買這個幼兒園，此前沒規范管理，未履行職責，如果現在想管，不能秋后算賬”。

座談過后不久，陳茹等到了前述來自中央的“深改意見”和“治理通知”。

緊接著，媒體上又爆出江蘇徐州豐縣的糾紛：一小區開發商未及時移交幼兒園產權給教育部門，教育部門也未強制回收，開發商于是將幼兒園租賃給私人辦園者，2019年初，縣教育局強制回收，私人辦園者權益受損。

陳茹回憶，這條新聞讓她所在的多個民辦園園長微信群炸開了鍋，她還為此和幾位同行通了電話。一起討論的，多是“不知道自己所在地方政府會出什么樣政策”的園長。

北京市京師（中山）律師事務所教育法律事務部主任龍鏡鋒對南方周末記者分析：“在現實中，如果小區配套園承包人、受讓人，剛裝修后還未實際經營或還未收回成本，即被強制收回幼兒園，可能會蒙受重大經濟損失，而這些損失是因其違法承包或受讓，很難得到法律的支持和保護。”

龍鏡鋒近期接到的咨詢，大多有關小區配套園移交。他常常寬慰咨詢者，“可能會存在一些法律障礙，需要配套法律不斷完善”，但這番話顯然難以消除眾多辦園者的擔憂。

16個小區的片區僅一所公辦幼兒園

宿州代表著絕大多數地方小區配套幼兒園的現狀。盡管“國十條”早已規定，但落實到不同縣市區，仍形同虛設。

南京大學建筑與城市規劃學院教授羅小龍曾調研三十多個縣市區，走訪七八十所幼兒園。在他看來，正因經年累月的執行困難，這次政府才加大治理力度。

調研過程中，他發現很多開發商建好幼兒園后都不會移交給政府。“浙南某縣出現了開發商建的幼兒園零移交，還有一些地級市、縣，移交率都在10%以下。”在他接觸的案例中，開發商或出租這塊地辦民辦園，或挪作他用，開餐館、會所。

羅小龍說：“城鎮小區配套幼兒園是公共產品，但很多地方建設、移交不到位，近年來，由于人口生育高峰、城鎮化加速以及二孩政策放開，在園幼兒數快速增長，學前教育短板日益突出。”

幼兒園短缺，無證園隨之出現。羅小龍還發現，在一些縣城，兩層很小的房子能收三四十個學生，其實就是小孩看護點，孩子送進去之后，早上看動畫片，中午吃飯、睡覺，下午再看動畫片。

有一回，羅小龍前往蘇北地區某市，16個小區的片區內，僅有一所公辦幼兒園。旁邊一所民辦園還是由售樓中心改造而成，沒有活動場地，只是簡單地用柵欄在人行道上圈了一個場地。

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袁冬雪是幸運者，她簽的是一張20年的租賃合同，但她身邊有一群園長，花了很多精力，借錢貸款買下一所所幼兒園。

“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能，現在公辦園的占比太低了，怎么去實現啊？政府有這么多錢來收購和投入嗎？”

陳茹所在的縣城，2012年就曾曝出6家民辦幼兒園違規收費被查處，這被本地媒體描述為“嚴重的違規亂收費現象”。2019年1月，當地一所民辦園實際收取學費高出保教費備案標準一事，也在縣委辦公室給投訴網民的答復中坐實。

收費昂貴和質量難得到保證，是眾多民辦園可能存在的兩大問題。

小區配套幼兒園新政，在這樣的背景下再次被提出。多名幼教領域資深人士告訴南方周末記者，到2020年，義務教育的均衡性可能發展得差不多了，便到了向兩頭延伸的階段，一頭是高中，另一頭是學前教育。

龍鏡鋒對南方周末記者表示，“深改意見”、“治理通知”在小區配套園的性質上并未改變9年前“國十條”的定性，不過，“國十條”只對小區配套幼兒園進行原則性、綱領性規定，而“深改意見”、“治理通知”是對“國十條”的具體落實。

這兩份文件和陳列其中的嚴格規定一起，讓許多原本形同虛設的小區配套幼兒園管理辦法“死而復生”。許多辦園者這才意識到，“原來還有這樣一份文件”。

這當中，徐州是反應最快的地方政府之一。

“提升公辦園覆蓋率 是關鍵難題”

在徐州，小區配套幼兒園治理是一個老問題。這座城市努力整改的細節，以及努力后的無奈，都在互聯網上有跡可循。

早在2012年，徐州就發布過《徐州市區住宅小區配套幼兒園規劃建設及管理使用辦法》，當時的文件規定，住宅小區配套幼兒園建成后，無償移交教育部門管理使用。

2016年11月，徐州市政府督查室對主城區住宅小區配建幼兒園建設情況進行了專項督查，發現存在建設標準、規模不達標，未落實無償移交，連片小規模小區布局缺口等問題。

為回應專項督查中發現的問題，《徐州市區居住小區配套幼兒園規劃建設及管理使用辦法》在2018年2月正式實行。使用辦法明確提出：配套幼兒園由所在區教育行政部門負責管理和使用，原則上舉辦為公辦幼兒園。

上述兩項規定均針對新建小區。徐州豐縣的涉事小區開盤于2016年，理應按照2012年發布的文件，將幼兒園產權移交給教育部門。

現實卻是，一方未交，一方未收。

而這次“治理通知”發布后，小區配套幼兒園的治理行動加速。有媒體報道，涉事幼兒園是豐縣回收的第一家小區配套園。

徐州也是羅小龍的調研樣本之一。他分析，徐州是江蘇比較特殊的地級市，也是幼兒園缺口最大的地方。“徐州下轄縣都是江蘇的人口大縣；其次，它歷史欠賬多，小區配套園一開始就沒到位，無證園、相關的營利性幼兒園太多。省里要求了，他們自己也認識到這個問題，要把它們辦成公辦園。”

他所言的省里要求，來自中央文件的層層傳遞，最終成為徐州的目標：“今后新建配套幼兒園以公辦為主，確保2020年主城區公辦幼兒園占比達到50%以上。”

這一數字也拋向了全國。50%的公辦園覆蓋率、80%的普惠園覆蓋率，成為多數地方2020年要完成的目標。浙江某地級市教育局相關人士告訴南方周末記者，目前該市的公辦園覆蓋率為24%，要提升到50%并不容易，因此一定會將大部分小區配套幼兒園辦成公辦園。

無論如何，保障孩子上學是一切政策和所有人關注的焦點。江蘇省教育廳在對豐縣一事的回應中提到，“豐縣教育局對已招收的49名幼兒，逐一根據家長的意愿安置到附近的公辦或普惠性民辦幼兒園。”

也有曾因“國十條”和后續地方政策受益的孩子家長，廣州白云區的昱子便是如此。

她居住的小區有一所配套幼兒園，產權應屬街道，但因開發商長期干涉，這所幼兒園始終未投入使用。直至2013年，區教育局決定收回并開辦幼兒園，昱子回憶，“教育局任命的園長拿著一份廣州市教育局責成各區落實普惠園建設的文件和開發商協商”。幾經協商，幼兒園得以開辦，昱子的孩子也在次年入讀家門口的幼兒園。

“產權之爭 可能會越來越少”

可以預想的是，若沒有最近這兩份中央文件出臺，這場持續經年的小區配套園移交還會繼續緩慢行進。

難點究竟為何？接受采訪的大多數人都說，“這是一個歷史遺留問題”。

龍鏡鋒分析道：一方面，有的地方政府為了更多的土地出讓收益，沒有按規定劃撥配套幼兒園的建設用地，開發商因支付了相應的土地出讓對價而取得產權；另一方面，教育部門沒有及時介入配套園的建設，并及時驗收、接收和登記產權，甚至小區配套幼兒園被出租、出讓后仍為其辦理了辦學許可，造成了公共教育資源流失。

第一種情況，龍鏡鋒認為，新政規定“將小區配套幼兒園必要建設用地及時納入國土空間規劃，按相關規定劃撥建設用地”，就是明確了小區配套園的土地由政府無償劃撥，“這樣規定讓地方政府無法再任意解讀規定和打擦邊球，小區配套園產權之爭可能會越來越少見”。

第二種情況同樣普遍，豐縣的案例與陳茹接手的幼兒園皆如此。開發商牟利，有關部門懶政，辦園者僥幸，各方打著自己的如意算盤，錯綜復雜的利益鏈共謀產生了“規而未建、縮小規模、建而未用、挪作他用”等亂象。

前述浙江省某地教育局人士告訴南方周末記者：“如果一個小區配套幼兒園挪作他用，辦了個茶館，你得拿刀去砍斷別人的利益，現在誰愿意拿刀？”

如今一切開始提速。

“治理通知”里有著清晰的時間線：對于已建成、需要辦理移交手續的，原則上于2019年6月底前完成；對于需要回收、置換、購置的，原則上于2019年9月底前完成；對于需要補建、改建、新建的，原則上于2019年12月底前完成相關建設規劃，2020年12月底前完成項目竣工驗收。

看似簡明的時間表里，一事一議、一園一案，從實際出發，保障個體權益，殊不輕松。

以湖南株洲為例，“之前政府未重視小區配套幼兒園移交，株洲在嚴格意義上只有2所公辦園。”袁冬雪——一所民辦幼兒園的園長，告訴南方周末記者。而其近鄰長沙截至2018年11月，全市有165所已建配套幼兒園完成移交。“長沙完成后，接著就是我們了。”

袁冬雪的小區配套園是投入成本較高的高端園。“深改意見”發布后，“（當地政府）要馬上完成指標，開始做我們的工作，區里開會鼓勵我們轉為普惠園”。

讓她耿耿于懷的是，會上，有官員承諾在2018年底給愿意轉普惠園的民辦園補貼，“當作鼓勵我們、表揚我們，但結果真到了那時候，告訴我們財政沒有錢”。

不過，在當時的節點上，袁冬雪還是決定將幼兒園轉為普惠園，她覺得這是更穩妥的做法。她的幼兒園評上了特級普惠園，政府每月會給每個孩子100元的補貼，但保教費從原來的每月1800元降為1500元。顯然，她付出的代價是壓縮一部分利潤空間。

新學期剛開始不久，一切都還只進行到這一步。

袁冬雪了解到，不同性質的幼兒園在稅收等政策上會有差異，但目前還未經辦特別的手續，幼兒園的性質被界定為營利還是非營利猶未可知。她常和全國各地民辦園長互通有無，詢問對方情況如何、幼兒園的性質是否改變。

據龍鏡鋒觀察，辦園性質其實是園長最關心的事情。“選擇營利或非營利涉及民辦幼兒園的產權歸屬，特別是有些園舍園所的房地產產權登記在幼兒園名下，選擇登記為非營利性幼兒園后，會影響舉辦者對園舍園所的產權利益。這也是民辦教育舉辦者對新政一時難以接受的主要原因之一。”

袁冬雪是幸運者，她簽的是一張20年的租賃合同，但她身邊有一群園長，花了很多精力，借錢貸款買下一所所幼兒園。“如果之后幼兒園性質真的發生變化，誰舍得放棄？”

末了，她心里還有個疑問：“我覺得株洲要有50%的公辦園基本不太可能，現在公辦園的占比太低了，怎么去實現啊？政府有這么多錢來收購和投入嗎？”

（應采訪對象要求，陳茹、袁冬雪系化名）