PPP的變遷軌跡與口徑界定

楊婧

一、PPP的變遷軌跡

近年來，PPP作為再一次備受矚目的熱點問題已經與之前的PPP有了很大的區別。根據目前對其的劃分，PPP經歷了大致五個階段。

第一階段：從1984年到1993年，PPP還處于探索階段。隨著改革開放大量外企進入我國，這些外國企業具有雄厚的資金基礎和技術基礎，由于良好的政策環境，一些地方政府在進行公共基礎設施的建設過程中，與一些外國企業簽訂合作協議，因此當時的社會資本以外國資本為主，主要集中在交通、電力等基礎設施領域。這其中深圳沙角B電廠被認為是中國第一個PPP項目，具有里程碑式的紀念意義。就現在看來，該項目其實是廣義PPP模式中的BOT項目。這一時期的PPP項目尚未引起國家的重視，未在國家政策層面廣泛推廣，只是屬于一部分地區的探索試行。

第二階段：從1993年到2002年，屬于試點階段。在實行分稅制改革之后，中國政府開始在小范圍內進行試點。原國家計委選擇了五個項目進行試點，引發了第一輪的PPP熱潮。但是受到1997年亞洲金融危機的影響，PPP的發展經歷了向下調整，直到2000年，我國的PPP模式重新起步。本輪PPP投資的社會資本仍然以國外資本為主，但是國內的民間資本也嘗試進入。這一階段的PPP項目仍是BOT項目，如來賓B電廠項目。

第三階段：從2003年到2008年，屬于推廣試點階段。該階段中國經濟保持高速發展，在公共設施方面出現缺口。與此同時，黨的十六屆三中全會明確提出允許民營資本進入公共領域，由此PPP模式開始進入國家大力推廣階段。2004年由中國建設部出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》，被視作為PPP項目的開展確立法律法規依據。該階段的PPP出現了許多特許經營項目，如北京地鐵四號線項目。

第四階段：從2009年到2012年，是PPP模式的低潮期。由于受到2008年金融危機的影響，中國政府推出“4萬億”刺激經濟政策，這使得地方政府財政資金充足，地方融資平臺活躍，民營資本生存空間受到嚴重擠壓，許多以民營資本為主體的PPP項目被迫停止，PPP模式受到重創，再一次經歷了向下調整階段，進入低潮期。但是這一階段也暴露出了PPP模式中存在的問題，為下一階段的發展積累了寶貴經驗。

第五階段：從2013年至今，中國發展進入新常態，經濟增速放緩，城鎮化持續推進，公共設施需求增加，同時地方債務嚴重，土地財政難以為繼，PPP模式作為民間資本進入公共領域的良好方式，再一次掀起熱潮。以2015年為PPP模式發展的元年，這一階段，國家政府發布了許多規范發展PPP的文件。其中，最為重要的是2015年5月19日國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，這將PPP模式提升到了前所未有的戰略高度。PPP項目無論從數量還是質量上都有了一個飛躍，廣泛涵蓋了公共領域的各個方面，如能源、水利、交通、環境、醫療等。

二、 PPP的口徑范圍

目前在我國，主要存在有以下三種范圍：傳統的公共部門提供公共服務模式，本應推向市場但仍然以PPP名義進行各種獎勵補貼，真正的公私合作。

第一種類型由公共部門提供公共服務，這是公共服務提供的傳統方式，也是經典方式。在西方一些已經建立現代市場經濟體系的國家，傳統方式仍然是主導方式。通過公共部門治理體系的優化建設，公共部門提供公共服務可以做到高效率，低成本、公開透明，提高財政資金的使用效率。公共部門提供公共服務，也會存在各種問題，使得效率目標難以實現，即出現政府失靈的問題。

第二種是本可以完全市場化的項目，像一些營利性質的基礎設施（高速公路等），自身可以實現盈利，但是未推向市場仍然以PPP項目形式進行。對于存在政府失靈，公共部門難以有效提供公共服務的基礎設施領域，可以通過將其完全推向市場的方式進行私有化改革，完全由私營部門提供公共服務，政府主要通過制定法律法規、進行規劃及準入引導、完善實施監管等措施來維護公共利益，這類模式原則上不需要投入財政資金。

第三種PPP是真正的公私合作，是指需要政府購買服務的PPP項目和采取特許經營模式的PPP項目。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

三、PPP的口徑界定

由于我國采取大躍進式推進PPP的發展，將上述三種模式都稱成為PPP模式，這造成了PPP的口徑范圍擴大，致使PPP概念混淆不清，不利于持續推進PPP的發展，且極大地擴大了地方政府財政支出的范圍，進而對財政承受能力的判定標準產生影響，因此對PPP口徑的清晰界定有利于本文PPP財政承受能力體系的構建。

首先我們需要明確的是，PPP的引入是為了提高部分公共領域的效率，緩解政府的債務壓力，公共部門仍然是公共產品的提供主體，這是政府的職責所在。對于“公公合作”的模式，理論上并不歸入真正的PPP模式，它仍然屬于廣義上的公共部門在公共領域進行的合作。因此，我們對PPP的主體定位是政府和私人資本的合作。那么政府與社會資本的怎樣進行合作，既使得社會資本積極參與，又使得政府不需要進行補貼？這里我們創新性的提出一種看法，政府與社會資本的合作其實可以看做是政府信用的“出售”。PPP項目相當于提供了一個“廣告”平臺，政府憑借自己的資源與信用，吸引社會資本參與，解決問題，而社會資本可以借助這個平臺，在取得合理的回報的基礎上，能宣傳自己，擴大自己的知名度。例如在2018年俄羅斯世界杯這樣的大型賽事上，俄羅斯政府提供場地周圍的廣告牌位，各企業通過贊助賽事來獲得廣告牌位，由此政府得到贊助解決了資金問題，企業也得到了自身品牌的宣傳。

其次，對于PPP模式中社會投資主體，雖然真正的PPP要求私人資本作為社會投資主體，但是由于歷史原因，在我國目前的經濟結構下，社會投資的主體仍然是國有企業，專業技術和人才也集中于其中，所以現階段我們不應該將國有企業完全排除在外，未來我國PPP的社會投資主體慢慢會轉變為私人資本。同時，由于PPP中政府和私人資本雙方具有平等的伙伴關系，要求社會投資主體具有獨立性，而不應該是政府部門主導的或者控制的，因此，要成為社會投資主體的國有企業應該與當地政府沒有關系，屬于獨立個體。

最后，私人資本參與PPP項目中，雖然公共領域的供給不以盈利為目的，但是必須保證私人資本要獲得合理的收益，否則對于私人資本的吸引力低，參與度不高，但是也不能超過行業平均水平，使之從中謀利。總之，過高的收益率會給財政支付帶來較大壓力，突破財政承受能力，過低則容易使后期項目采購環節流標，造成較大的成本損失。因此要想評估一個PPP項目的可行性，歸根結底是怎樣確定合理的收益率，而不是重點對財政承受能力進行評估，如果對財政能力評估中的收益率的確定合理的話，那么財政承受能力論證才有意義。但是因收益率的確定并不是本文重點，在此不進行論述。

因此，綜上所述本文對PPP的界定是，公共領域里政府和社會資本的一種平等合作，二者共同組建成一個高質量的SPV，其中社會資本包括民營資本，獨立的國有資本等，政府通過確定合理的收益率，使得社會資本獲得回報，政府解決公共產品提供問題。