我國礦產(chǎn)資源管理體制的問題分析及對(duì)策研究

楊麗

摘 要：礦產(chǎn)資源對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，但該行業(yè)目前面臨諸多問題，如資源業(yè)政企不分、配置缺乏明確性、職能結(jié)構(gòu)重復(fù)交叉等。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人開始關(guān)注環(huán)境污染問題。因此，隨著持續(xù)推進(jìn)國土資源重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期間，資源與環(huán)境問題將長時(shí)間制約著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源行業(yè)粗放式的增長方式，迫切需要對(duì)礦產(chǎn)資源管理體制機(jī)制進(jìn)行改革。本文從我國礦產(chǎn)資源管理的現(xiàn)狀和問題出發(fā)，針對(duì)性提出完善我國礦產(chǎn)管理體制的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源，管理體制，對(duì)策

一、我國礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀

我國是世界上少有的礦產(chǎn)資源種類較為完備、資源較為豐富的國家，已查明的礦產(chǎn)資源總量約占世界礦產(chǎn)資源總量的百分之十多，位居世界前列。對(duì)如此大范圍儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查、開發(fā)利用和保護(hù)，必然需要相應(yīng)的礦產(chǎn)資源管理體制進(jìn)行有效的監(jiān)督和調(diào)控。

各個(gè)國家的礦產(chǎn)資源管理制度大致可分為兩種：土地所有權(quán)制度和礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度。法律是否承認(rèn)礦產(chǎn)資源有獨(dú)立于土地所有權(quán)的法律地位是這兩個(gè)制度的關(guān)鍵區(qū)別所在。土地所有權(quán)制度不承認(rèn)礦產(chǎn)資源有獨(dú)立于土地所有權(quán)的法律地位，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源為土地的構(gòu)成部分，土地所有權(quán)人就是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人。在轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)時(shí)，除非出讓人與受讓人另外約定了礦產(chǎn)資源的權(quán)屬，否則礦產(chǎn)資源的所有權(quán)也同時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)移。而礦產(chǎn)所有權(quán)制度則相反，認(rèn)為礦產(chǎn)資源不是法律上的土地的構(gòu)成部分，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源具有其獨(dú)立性，分別設(shè)立土地和礦產(chǎn)資源所有權(quán)，土地所有權(quán)人并不是礦產(chǎn)資源所有權(quán)人。我國采取的就是礦產(chǎn)所有權(quán)制度。

二、我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制存在的問題

我國過去已基本建立礦產(chǎn)資源管理體制，也初步滿足我國以往時(shí)期礦業(yè)發(fā)展的慣例和開發(fā)利用的制度性要求，但在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步發(fā)展，管理體制不健全的問題日益突出，主要表現(xiàn)如下：

（一）礦產(chǎn)資源政企不分，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂

我國礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家享有，國務(wù)院是權(quán)利行使主體。然而在實(shí)際生活中，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、行政權(quán)三者出現(xiàn)混淆，行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)代替了所有權(quán)管理，分割了國家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。而且，國家作為權(quán)力行使主體，地位已被弱化，自身行權(quán)收益得不到保障，尤其是在以政府行政權(quán)代替國家所有權(quán)的管理體制下，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬成為管理部門權(quán)力尋租的工具。難以明確界定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，無法有效制衡國家、政府與礦業(yè)權(quán)人等相關(guān)方的利益，使政府在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時(shí)同時(shí)擁有管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，造成政企不分。

（二）礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)的配置缺乏明確性

在資源立法上我國自然資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)一、比較固定，即對(duì)全國資源實(shí)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，由國務(wù)院資源行政主管部門負(fù)責(zé)，各區(qū)域內(nèi)資源的管理和監(jiān)督工作由縣級(jí)以上地方人民政府資源行政主管部門負(fù)責(zé)，礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置同樣如此。這種設(shè)置模式，雖在一定程度上具有靈活性，能夠較快地適應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，但難以使公眾和行政相關(guān)工作人員產(chǎn)生清晰的認(rèn)識(shí)，容易造成各管理部門之間職責(zé)的相互推諉。

（三）礦產(chǎn)資源管理體制職能結(jié)構(gòu)的重復(fù)交叉

依據(jù)政策規(guī)定，我國的礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)有以下五個(gè)職能：立法、規(guī)劃、開采、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)管理。如何就這五大管理職能進(jìn)行具體配置，在實(shí)踐上存在很多困惑。政府部門對(duì)各個(gè)職能定位不清，難以區(qū)分礦業(yè)中究竟什么應(yīng)該管，什么不該管，進(jìn)而容易造成“公地悲劇”或“反公地悲劇”。如在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境防治與恢復(fù)問題上，地礦部門與環(huán)保部門各爭其主管權(quán)，但至今仍缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。

（四）礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)不合理

產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和行為監(jiān)督是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理的基本內(nèi)容。主要包括對(duì)礦產(chǎn)資源開采過程中的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)、礦產(chǎn)勘探開發(fā)技術(shù)、遵守法律、遵守礦產(chǎn)規(guī)劃等進(jìn)行監(jiān)管。從中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)礦山環(huán)境的特定監(jiān)督并沒有包含在礦產(chǎn)資源監(jiān)管體系中，只是在法律和規(guī)劃的框架下監(jiān)督管理了生態(tài)環(huán)境。這樣容易導(dǎo)致當(dāng)前利益、生產(chǎn)效益和生產(chǎn)安全收到企業(yè)的重視，長遠(yuǎn)利益、社會(huì)效益和生態(tài)安全被忽視。對(duì)于相關(guān)礦產(chǎn)資源行業(yè)在生態(tài)環(huán)境上有高危險(xiǎn)這種情況，缺乏相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于相關(guān)部門的監(jiān)管協(xié)作進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)，進(jìn)而降低生態(tài)文明背景下礦產(chǎn)資源的監(jiān)管效率。

三、完善我國礦產(chǎn)資源管理體制的對(duì)策

為了維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益，兼顧各方利益，使經(jīng)濟(jì)手段起到激勵(lì)與約束作用，就需理順礦產(chǎn)資源開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、深化改革資源有償制度，建立完善礦產(chǎn)資源管理制度。特提出以下對(duì)策：

（一）明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系

使用立法手段明確將礦產(chǎn)資源作為社會(huì)財(cái)富收歸國家所有，同時(shí)明確規(guī)定地方政府的管理職能和國家所有者之間的關(guān)系，減弱干擾地方政府對(duì)于礦產(chǎn)的經(jīng)營，從而有效開發(fā)和利用礦產(chǎn)資源；嚴(yán)格規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓制度和法律程序，在滿足法定條件的情況下，使個(gè)人和社會(huì)組織可以依法取得礦業(yè)權(quán)并時(shí)刻處于法律保護(hù)范圍之內(nèi)，從而減少政府過多干預(yù)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

（二）配置明確的礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)

為了提高礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)的行政效率、減少機(jī)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)成本，必須明確礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)專業(yè)的礦產(chǎn)資源管理隊(duì)伍。在不改變現(xiàn)有的礦業(yè)主管部門的基礎(chǔ)上，設(shè)立地礦部門內(nèi)部的礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)導(dǎo)小組或管理委員會(huì)，使之作為部門間交流協(xié)作的平臺(tái)和中介，以避免發(fā)生各部門各自為政、分割管理的混亂現(xiàn)象。除此之外，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照相關(guān)法律規(guī)定設(shè)立新的職能機(jī)構(gòu)，做到科學(xué)合理地劃分政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限。

（三）合理劃分職能，推行資源屬地管理

政府經(jīng)營職能與監(jiān)管職能的一體化造成了礦產(chǎn)資源五大管理職能的不合理配置和重復(fù)交叉，要打破政府的雙重身份就需要將礦產(chǎn)資源進(jìn)行屬地化，使其經(jīng)營職能剝離開來，從行政管理方式上進(jìn)行放權(quán)減權(quán)。通過立法規(guī)定各部門明確職權(quán)，并遵循嚴(yán)格的報(bào)批程序，明確主管部門在具體治理項(xiàng)目環(huán)節(jié)中的管理職責(zé)。按照市場(chǎng)競(jìng)爭的內(nèi)在要求，對(duì)各級(jí)政府在礦產(chǎn)資源管理方面的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分，如中央和省級(jí)政府行使礦產(chǎn)資源宏觀政策的決策權(quán)，地方政府行使執(zhí)行性職權(quán)，同時(shí)承擔(dān)本地區(qū)資源環(huán)境的補(bǔ)償建設(shè)職責(zé)。

（四）完善礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度

為解決礦產(chǎn)資源監(jiān)管管理制度存在的問題，生態(tài)文明背景下應(yīng)做好以下礦產(chǎn)資源監(jiān)督工作：首先，按照生態(tài)文明建設(shè)的要求、當(dāng)前的開發(fā)技術(shù)水平以及行業(yè)經(jīng)營效益，制定新的“三率”標(biāo)準(zhǔn)，以此來提高整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)力水平，使行業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。同時(shí)，加大對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程的監(jiān)督。其次，在檢查礦山企業(yè)礦產(chǎn)開發(fā)的年度監(jiān)督工作時(shí)，要著重檢查礦山企業(yè)的采選礦作業(yè)是否是按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)要求進(jìn)行的，包括回采率、采礦貧化率、選礦回收率指標(biāo)；是否依法繳納有關(guān)稅費(fèi)；如果有無證開采和采富棄貧等破壞性的礦產(chǎn)品，應(yīng)該禁止進(jìn)入流通領(lǐng)域；是否有違反相關(guān)法律法規(guī)的情況發(fā)生等。再次，礦產(chǎn)督察是國土資源主管部門聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員，依法對(duì)非油氣礦業(yè)權(quán)人法定義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政管理措施，是監(jiān)督礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的一項(xiàng)重要手段。所以，為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)礦產(chǎn)工作，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)人員履行法定義務(wù)的監(jiān)管，進(jìn)一步節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)資源，應(yīng)該做好礦產(chǎn)督察工作。