淺談新時代廣州調解工作的應變及創新之路

魯義華/廣東省廣州市司法局

廣州是國家首批沿海開放城市，中國通往世界的南大門，如何在推進習近平新時代中國特色社會主義思想落地廣州，實現四個“走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”進程中，適應新形勢、新要求，走出一條調解工作的應變和創新之路，打造楓橋經驗“廣州版”，值得探討。

一、新時代廣州矛盾糾紛的現狀及變化

據統計，2018年至今年上半年，廣州市各類人民調解組織共調解糾紛 87797 件，調解成功 87250 件，調解成功率為99.38%，調解協議涉及金額約22.5 億元。各類人民調解組織還大力開展矛盾糾紛預防排查工作，其中排查糾紛30801 次，預防糾紛11198 件。

新時代廣州矛盾糾紛的類型，已經從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、輕微侵權等常見多發的矛盾糾紛向土地承包、拆遷安置、交通事故等社會熱點、難點的專業性、行業性領域擴展。其特點和變化主要表現在三個方面：

一是傳統鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛總量占比較大。僅從今年上半年數據來看，鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛分別是7079 件和1293 件，兩類糾紛共占總調解糾紛量的35.7%。這兩類糾紛對人民群眾的生產生活有著直接影響，若不及時化解，很容易釀成 “民轉刑”案件，影響社會穩定。

二是新型矛盾糾紛不斷涌現。隨著社會的發展，旅游糾紛、電子商務糾紛、環境污染糾紛等新型糾紛占比越來越大。今年上半年，新型糾紛數量為4615 件，占總調解糾紛量的19.7%。新型糾紛與傳統的婚姻家庭和鄰里糾紛總數已超過了調解糾紛總量的一半。

三是矛盾糾紛呈現出復雜多元的態勢?？缧袠I、跨部門、跨地區的糾紛不斷增多。不少矛盾糾紛不僅涉及到當事人本身的利益，也直接影響到社會的公共利益。矛盾糾紛的訴求日趨激烈，參與人數呈現規模化傾向，表達方式往往采取圍堵、靜坐、堵塞交通等方式。如，與外來務工人員相關的矛盾糾紛中，經常出現拖欠農民工工資糾紛、損害賠償糾紛、其他勞動爭議糾紛等相互交叉的趨勢。以矛盾糾紛數量較大的海珠區和白云區為例，今年上半年，海珠區和白云區分別調解矛盾糾紛4173 件和5278件，分別占全市總調解糾紛量的17.8% 和22.5%。其中，拖欠農民工工資糾紛中，海珠區共調解1191 件，占全市該類型糾紛總量的55.5%；其他勞動爭議糾紛中，海珠區共調解369 件，占全市該類型糾紛總量的26.49%；而在損害賠償糾紛中，白云區共調解602件，占全市該類型糾紛總量的35.91%。矛盾糾紛呈現交叉融合趨勢，主要體現在一方面當事人訴求事項多，處理不好易引起群體上訪情況；另一方面案件往往混雜其他經濟糾紛，處理難度很大。

二、當前廣州調解工作的主要做法

全市司法行政系統圍繞營造“共建共治共享”社會治理格局走在全國前列的總目標，積極推進社會矛盾糾紛多元化解機制建設，努力打造“楓橋經驗”廣州模式，收到了良好效果。

一是實現人民調解組織全覆蓋。全市已形成了以村（居）調委會為基礎、街（鎮）調委會為主導、其他各類調委會為補充的調解組織格局。目前，全市共建有各類人民調解組織3272 個，包括街道調委會137 個、鎮調委會35 個、村調委會1144 個、社區調委會1588 個；企業調委會237 個、其他各類行業性專業性調解組織131 個。此外，為加強律師參與人民調解工作機制建設，全市已實現村（居）法律顧問兼任村（居）調委會副主任全覆蓋，提升村（居）調委會法律專業化水平。

二是實現工作觸角多方延伸。在鞏固醫療糾紛、物業管理、婚姻家庭、道路交通等行業性、專業性人民調解組織基礎上，率先在全省建立了涉外調解機制，組建了“涉外調解（外語翻譯服務）志愿者隊伍”和“涉外調解律師專家庫”；率先在全省組建了知識產權糾紛人民調解委員會；以廣東省自由貿易試驗區南沙片區貿促商事（人民）調解中心為糾紛化解平臺，解決商事貿易民事爭議。

三是實現多部門協調聯動。按照司法部關于構建大調解工作格局的部署要求，積極建立便捷高效、普惠多元的矛盾糾紛化解機制。在法院、公安、信訪等部門派駐人民調解工作室或設立人民調解委員會，著力構建人民調解與司法調解、行政調解緊密協調配合、聯調聯動的大調解工作格局，切實形成及時、就地解決矛盾糾紛的長效工作機制。目前，在各區法院設立調委會1 個，派駐調解室18 個；市、區全部實現信訪與調解對接工作，派駐人民來訪接待廳人民調解工作室12 個；全力推進警輔力量參與人民調解工作，在全市設立派駐公安派出所人民調解工作室224 個，協助處理非治安類案件的調解工作。

四是實現調解隊伍結構持續優化。今年，市、區司法局通過政府購買服務的方式，以每人不低于7萬元/年的標準，市、區財政投入經費1295 萬元，全市招錄185 名專職人民調解員，分別派往市中院、各區法院、互聯網法院訴前聯調室，市信訪局訪調工作室，各區的派出所、司法所，以及行業性、專業性調委會，目前已全部持證上崗。目前，全市共配備專兼職人民調解員15137 名。

三、當前廣州調解工作面臨的主要問題

廣州市矛盾糾紛調解工作盡管取得了一定的成績，但對照黨中央的要求、對照其他先進地區，仍然有一定的差距，歸納起來就是，現有的調解工作模式不能完全適應矛盾糾紛新趨勢新變化的需要，調解工作發展不充分不平衡的問題無法滿足人民群眾的新期待。具體體現在：

一是調解工作體制機制創新不足。當前全市的矛盾糾紛點多、面廣、量大、線長，呈現出歷史遺留問題與新增量問題交織、本領域風險點與其他領域風險點關聯的復雜趨勢，并伴隨“倒灌效應”“疊加效應”“聯動效應”“放大效應”等各種問題。目前的調解工作體制機制存在滯后性，比起糾紛利益沖突的多樣性、復雜性，調解模式顯得相對單一，創新思路和方法不多。近年來，全市雖然逐步建立了專職人民調解員隊伍和以案定補等制度，但整體體制機制建設還不完善，創新開拓力度不足。

二是多元化調解模式尚未真正形成合力。目前，全市調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等糾紛化解渠道有各自的主管部門，相互之間缺乏協調配合，缺乏職責規范，沒有建立起合理清晰的分流銜接機制，未形成完整的多元化糾紛化解體系，前端糾紛化解工作不能為后續其他糾紛解決渠道提供有價值的參考，后端的糾紛化解資源不能與前端共享，信息交流不暢，以至后續調解成功率并未顯著提高。個別案件存在哪里管、哪級管、誰主管不明，移交困難，推諉扯皮等問題，各渠道的聯動機制還有待完善。

三是專職調解員隊伍力量薄弱有待加強。通過與上海、杭州、深圳和廣州2018年專職人民調解員化解矛盾糾紛數據（見表一）的比較，發現廣州市專職人民調解員隊伍建設存在以下三個問題：一是專業化、職業化人民調解員隊伍發展相對滯后，全市僅有355 名專職人民調解員，與上海的4200 人、杭州的2000 人、深圳的1511 人相距甚遠。二是專業化、職業化人民調解員每年人均調解案件與其他發達城市比，仍有差距。三是兼職人民調解員隊伍是廣州市人民調解工作的主要力量，發揮的作用仍是主流。2018年，全市人民調解員共調解矛盾糾紛64332 件，其中由專職人民調解員調解的15975 件，占糾紛總量的24.83%。全市有兼職人民調解員14928 名，但因其身兼多職和專業素質偏低，難以滿足新時代人民群眾對多元糾紛化解專業法律服務的新要求。

四、加強新時代廣州調解工作的對策建議

習近平總書記指出，形勢在變，任務在變，工作要求也在變，必須積極應對。新時代廣州調解工作要實現新發展新進步，關鍵問題也在于做好“變”的文章。

一是要準確識變，以更高站位、更寬視野謀劃調解工作。在外部不確定不穩定因素增多、改革發展面臨許多新情況新問題的情況下，注重做到“四個堅持”：堅持黨對調解工作的堅強領導、堅持以人民為中心的發展思想、堅持發展“楓橋經驗”、堅持“司法為民”“調解為民”理念，牢牢把握政治方向。下一步，要注意結合本地區實際，進一步發揮調解工作優勢，做到更加主動服務市委市政府中心工作、更加主動為黨分憂為民解難。摸準廣州市矛盾糾紛的底數、及時掌握各類風險隱患的情況，以問題為導向，研究打造新時代“楓橋經驗”的創新舉措，著力破解制約全市人民調解工作發展的瓶頸問題，實現“矛盾不上交”目標。

表一：2018年上海、杭州、深圳、廣州專職人民調解員隊伍建設對比圖

二是要科學應變，以開拓精神、創新舉措推動調解工作。從三方面入手：一是創新調解工作領導機制。打造獨具廣州特色的調解工作品牌。改變司法行政部門單打獨斗的局面，建立聯席會議制度，共同構建全市矛盾糾紛多元化解機制。建議由市委政法委牽頭，每半年召開一次由公安、法院、司法、城管、人社、民政等部門參加的聯席會議，通過定期匯總分析治安、民事訴訟、行政等領域矛盾糾紛相關數據資料，掌握矛盾糾紛發展態勢，協調聯動處置。二是創新根據中央關于“一帶一路”、粵港澳大灣區發展規劃綱要的實施，全力拓展調解工作領域，以“廣東知識產權糾紛調解委員會”為抓手，助力共建知識產權保護體系建設；健全完善海珠區琶洲展館、白云皮具商圈涉外調解制度，做實全市涉外矛盾糾紛調解工作，以南沙區自由貿易試驗區南沙片區貿促商事（人民）調解中心和跨境電商調解委員會為試點，著力化解跨境、跨區域商事矛盾糾紛，助力粵港澳大灣區建設等。三是創新調解運作模式。在傳統公益性調解基礎上，嘗試市場化運作，為人民群眾提供多種選擇。如借鑒上海經貿商事調解中心市場化運營模式的成功經驗，探索建立商事糾紛收費調解模式，組建一支由國家高級法官、法學教授、專職律師、公司法務等構成的專業團隊，為國內企業及在華國際企業提供獨立、公正、專業、高效的有償調解服務，進一步豐富調解工作路徑。

三是要主動應變，以自我提高、自我完善提升調解工作效能?！按蜩F必須自身硬”，市司法局作為主管調解工作的部門，要適應、應對變局，關鍵是要勇于直面自身存在的問題，不斷自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，主動應變、增強本領，實現調解工作能力整體性提升。首先，全面強化人民調解的基礎性作用。無論過去、現在還是將來，人民調解都是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍，只能加強、不能削弱。必須繼續鞏固充實村（居）調委會，積極發展企事業單位調委會，大力加強行業性專業性調委會，不斷加強規范化建設，切實發揮司法行政機關指導調解工作主陣地的作用。其次，全面加快推進

全市人民調解隊伍專業化職業化社會化建設。積極落實中央六部委《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，盡快出臺相關配套文件和制度；根據省、市堅持發展“楓橋經驗”實現矛盾不上交三年行動實施方案的有關要求，力爭三年內實現街（鎮）人民調解委員會配備2 名以上專職人民調解員；派駐有關單位和部門的人民調解工作室配備2 名以上專職人民調解員,行業性、專業性人民調解委員會配備3 名以上專職人民調解員,有條件的村(居)和企事業單位人民調解委員會有1 名以上專職人民調解員; 加強與廣州大學法學院(律師學院)的深度合作,通過“廣州市人民調解培訓基地”, 加大對人民調解員培訓力度，重點開展社會形勢、法律政策、專業知識和調解技能等方面的培訓,不斷提高人民調解員化解新形勢下矛盾糾紛的能力和水平。再次，全面提升調解工作信息化水平。充分發揮科技支撐引領作用，依托“羊城慧調解”微信小程序，為矛盾糾紛多元化解智能化建設提速升級，讓群眾可以足不出戶實現網上申請調解、參加遠程可視化調解會議，真正做到在線調解可視化、移動化、智能化，線上線下無縫對接，打通服務群眾“最后一公里”。同時，探索開展《人民調解協議書》線上司法確認試點工作。