面向2035年廣州市交通發展戰略問題思考

周志華，景國勝

(廣州市交通規劃研究院，廣東廣州510030)

為解決不同發展階段城市交通面臨的方向選擇問題，城市往往會先明確目標愿景，圍繞愿景尋求實現路徑，明確政策框架，提出解決對策，為城市交通規劃、建設及管理指明方向。這是交通戰略的研究內容，其核心是價值判斷與選擇問題。一直以來，戰略被認為偏軟，它不在法定規劃體系內，經常被誤認為是一種理念或藍圖而得不到重視。在實際操作層面，由于對城市交通發展階段判斷不清而抓不住重點，把戰略當作規劃編制，追求面面俱到而不聚焦，戰略就失去了應有的力量。

1 城市交通發展階段

圖1 城市交通發展的三個階段Fig.1 Three stages of urban transportation development

從國內大多數城市的交通發展歷程分析，可把城市交通劃分成三個階段(見圖1)。1)小汽車本位。城鎮化初期，政府財政實力有限，為滿足傳統制造業的發展需求，會把發展重心放在道路交通上，推動主骨架路網快速成型，滿足20%人的開車需求。2)機動本位。隨著現代服務業的發展，機動化出行需求增加，如何兼顧公平和效率是首要問題，以軌道交通為首的公共交通發展成為關鍵，滿足60%人的機動化出行需求。3)場所本位。交通基礎設施基本建成，在高質量發展要求下，城市功能須圍繞交通空間布局，改善出行服務是首要問題，要滿足所有人對交通空間的認同感和歸屬感。前兩個階段主要以交通基礎設施主動供應為主，重點解決交通對城市工作、居住、游憩三大功能的運輸作用。后一階段是交通基礎設施已基本成型，城市空間結構塑造和資源要素配置需圍繞交通設施展開，要求交通進入高質量發展階段，更重視服務品質。包括廣州市在內的國內大多數城市目前正處在第二個發展階段，致力于滿足人與物的空間移動、解決城市交通擁堵等問題。

2 兩輪交通戰略規劃對廣州市的影響

廣州市過去兩輪交通戰略對城市交通發展影響深遠，直接奠定了城市空間格局。第一次發生在1993年。面對快速機動化帶來的交通壓力，政府選擇大力修建道路彌補建設缺口(見圖2)。基于快慢分層的連續交通流理念，修建了一批以“內環+7條放射線”為代表的快速路網，一舉解決了當時的道路擁堵問題。主城區機動車速從18 km·h-1提高至33 km·h-1[1]。同時，也改變了城市沿珠江向東的單向擴展模式，促進城市沿放射線多軸向擴展，并在空間上形成了三個圈層[2]，使廣州市后來能夠在更廣的空間上謀劃更大的發展。

圖2 廣州市區道路里程變化Fig.2 Road mileage change in Guangzhou

圖3 廣州市非農業戶籍人口比例變化Fig.3 Proportion changes of non-agricultural households in Guangzhou

第二次轉變發生在2006年前后。在國家城鎮化快速發展大背景下，廣州市人口大規模增加(見圖3)，依靠道路交通解決交通問題的舊模式難以為繼。同時，城市發展重心也從原來“東進、南拓、北優、西聯”八字方針轉向“東進、南拓、北優、西聯、中調”的十字方針，更注重主城區的優化與提升。在此背景下，廣州市選擇軌道交通作為發力點，先后修建了390 km軌道交通網。這不僅使城市交通服務水平長期保持在20 km·h-1以上，也重塑了城市空間形態，將城市從機動車時代的扁平化拓展模式轉向圍繞軌道交通樞紐和走廊的集約式拓展模式，形成了新的發展軸帶。在加速核心區改造的同時，也改變了軌道交通沿線土地的相互聯系，提高土地互補效應，對土地價值產生重要影響[3]。

經過近30年的快速發展，廣州市在對外交通能級和城市交通網絡水平上取得了不錯成績。2017年，全市常住人口1 450萬人；國民生產總值2.15萬億元；白云國際機場旅客吞吐量6 584萬人次·a-1，居世界第13位；貨郵吞吐量178萬t·a-1，居世界第17位；港口貨物吞吐量5.9億t·a-1，居世界第5位，集裝箱吞吐量2 037萬TEU·a-1，居世界第7位[4]；鐵路旅客發送總量1.15億人次·a-1，貨運量5 121萬t·a-1。城市高速公路和快速路里程達1 429 km，高(快)速路網絡密度與紐約、東京等城市同等水平。開通地鐵線路11條，總里程390 km，日均客運量768萬人次·d-1，客運強度2.12萬人次·km-1·d-1。公共交通占機動化出行分擔率常年保持在約60%，中心城區晚高峰干路車速長期保持在20 km·h-1以上水平。對標全球城市各項評價指標，廣州市的交通指標具有明顯發展優勢[5]，在解決傳統的人與物的空間移動性方面已經走在前列。隨著城市發展越來越成熟，留給新建道路和軌道交通的空間越來越少。因此，如何高水平利用既有交通設施，圍繞交通設施引導城市空間結構優化，成為當前重要議題。

3 問題與思考

步入新時代，傳統需求和交通服務模式發生改變，對交通的要求越來越高，即從過去滿足功能為主向追求高品質服務轉變，交通產品也從規?；?、批量化生產向私人訂制轉變。廣州市交通正處于從機動本位向場所本位、從高速發展向高質量發展的轉換期。對外要鏈入世界城市網絡，建設全球重要交通樞紐，為廣州發展捕捉新的機遇。對內要解決2 500萬服務人口的日常工作和生活需求，消除交通發展的不平衡與不充分，建成一個處處通暢、人人享有的交通系統，讓每個人在愉悅的出行體驗中，感受到城市生活的美好。

3.1 解決對外交通樞紐與城市發展不匹配問題

1）機場。

在活力全球城市的背景下，廣州機場面臨的是國際化程度和機場容量不足的問題。廣州白云國際機場的國際連接度指數排名未入圍全球前50，國際航點不到香港國際機場(137個)的50%，內部服務水平和中轉效率距全球最美機場也有不小差距。提升廣州白云國際機場的國際化水平是當務之急，需要機場、航空公司和城市政府共同努力，推動樞紐能級提升。另外，據預測，廣州地區未來航空客運供需缺口約6 000萬人次·a-1，至少還需再建1座大型機場[6]。從既有案例分析，單個機場的最大旅客吞吐量不宜超過9 000萬人次·a-1，否則機場的運行效率會大幅降低?？紤]到大型機場的建設周期通常都會超過10年，所以廣州市現在就必須開展第二機場的規劃選址工作，爭取在廣州白云國際機場客運量達到8 000萬人次·a-1(2020年)前就能夠獲得立項批復。

2）港口。

廣州港面臨的是如何從大到強的轉型升級問題。廣州港集裝箱歷來以內貿、東南亞和非洲航線為主，內貿占比62.6%[7]，腹地資源是一大優勢，但全球輻射能力不足，與香港、深圳差距較大，在包括航運經紀、金融、船舶管理、海事法律等綜合營商環境方面缺陷明顯(2018年新華-波羅的海國際航運中心發展指數報告顯示，廣州市排名第18位)。廣州市要建設國際航運中心，就面臨從內貿向外貿、從運量向質量的轉移，通過外貿量的增加促成航運服務業的發展進而提升國際航運話語權。這需要抓住“一帶一路”和國際航運重心東移的機遇，對標香港港、新加坡港的綜合服務環境，對外主動承接香港港、深圳港的外溢運輸業務，對內優化港口運輸結構，布局好內河、公路和高鐵三張網，結合城市物流中心，加快推進內陸無水港的建設。

3）鐵路。

鐵路面臨的是樞紐地位削弱和高鐵難入市中心的問題。廣州市一直以來依托京廣走廊發展中原腹地，國家鐵路、城際鐵路規模相對不足、密度偏低，與華東、東部沿海和大西南等地區聯系不緊，一些重要走廊(京廣、廣深港、廣珠城際)面臨通行能力飽和等問題[8]。新一輪國家鐵路總圖中，京九高鐵和沿海高鐵從東部和南部穿過，與廣州市不發生直接聯系，廣州市作為南大門的鐵路樞紐中心地位在弱化。本輪戰略提出要重點補充與長三角和成渝城市群方向的直達通道，并把線路引入中心區，這就要求政府下決心解決廊道能力受限問題。此外，鐵路樞紐在城市中不僅是交通換乘中心，更應該是城市的商業商務中心，是空間錨固的支點，廣州市現有的三大鐵路站都集中在市中心15 km范圍內，難以支撐城市多中心發展格局。若在城市外圍新增車站，又存在車站開發能否配套以及與市中心車站如何連接等問題。從國外案例分析，火車站應該融入城市，主要功能是服務周邊5 km范圍，所以大幅提升鐵路直接換乘非機動化方式完成一次出行的概率就很重要，這樣才可以實現交通樞紐與城市的高度融合。

3.2 解決街與路的協同發展問題

近年來，全球城市掀起街道改造熱潮。布隆伯格在擔任紐約市長期間推行“搶街”行動，在精心挑選的街道上打造更多適宜人步行、騎行或閑坐的空間。在部分街道上畫線，區分出人行道、非機動車道和公交專用車道，街道變得更加安全、親和。但數據顯示，道路網擁堵情況在加劇，曼哈頓60街以南路段的平均車速在2010年還可以保持在9.1英里·h-1(約14.6 km·h-1)，2017年減少到僅7.1英里·h-1(約11.4 km·h-1)，在最忙碌的曼哈頓中城地區甚至只有5英里·h-1(約8.0 km·h-1)，僅略高于人正常狀態下的步行速度(3.1英里·h-1，約5 km·h-1)。針對這種變化，紐約和倫敦可以接受，但國內大多數城市能否接受是個疑問。發展階段不同，對公平的理解也不同。

廣州市以高架路著稱，為了解決道路交通擁堵問題，長期專注于路的快捷化改造。通過打造連續交通、凈化車種等措施提高車速水平，但對街道空間關注不夠，街道場所的營造、步行系統的安全整潔、街道灰色空間的利用等方面均存在不足。要解決此問題，需要對城市交通發展階段和改造對象在路網中的功能定位有清晰的認識，先梳理出基本網，保證全網的疏散功能，再深入分析街與路的轉換條件，針對不同地區采取差異化的策略。

3.3 保證交通財政可持續發展

一個健康、可支付的交通系統對城市可持續發展至關重要。紐約、倫敦等城市普遍面臨資金籌集難的問題。廣州市也一直面臨融資渠道單一、社會資本利用不足、財政負擔重等問題。要解決此問題，必須建立可持續發展的投融資機制，積極爭取多樣化的政策渠道，實現資金良性循環；提升投融資平臺能級，建立規劃、投融資、價財稅的協同機制；重視投融資對規劃的反饋，交通規劃與財政投融資計劃掛鉤，把財務分析納入規劃和建設項目的評審內容。在規劃階段盡早開展融資可行性分析和融資方案比較，有助于控制投資風險。

圖4 北京、上海、廣州軌道交通與常規公共汽車客運量變化趨勢對比Fig.4 Changes of metro and bus passenger volumes in Beijing,Shanghai,and Guangzhou

近年來，為了緩解道路交通壓力，提高土地使用價值，中國超(特)大城市均把發展重心放在軌道交通上。隨著軌道交通網的規模越來越大，客運結構也發生變化，上海(2014年)、北京(2016年)、廣州(2016年)的軌道交通客運量均超過常規公共汽車(如圖4)。然而，大規模的軌道交通系統必然帶來高額的養護維修成本，如何提高軌道交通發展的自平衡能力、如何發展高質量的TOD至關重要。據調查，廣州軌道交通線網客流不均衡(47%的線路只承擔14%的客流)，車站周邊用地開發不協同(800 m范圍內有29.5%用于農林、村莊、工業、物流倉儲等用地)，影響了軌道交通可持續發展[9]。要解決此問題，必須明確用地追隨軌道交通建設的原則，建立車站周邊不同開發主體之間合理的開發收益分配機制，落實激勵政策，提供優質服務，完善車站周邊徑向直達步行網絡匯聚客流，發展高質量的TOD。

3.4 從體制機制上推動交通高質量發展

交通是個開放系統，由國家、省和市等各級部門共同管理。高質量的交通系統絕不僅是簡單的物理連通，更是從規劃、建設到運營的全方位體制機制融合。一直以來，城市與對外交通樞紐發展脫節，綜合交通樞紐的服務品質成為城市交通服務洼地(如廣州火車站)。在全球城市背景下，交通樞紐需要高質量發展以提升乘客的歸屬感和認同感，要把機場、港口、火車站等大型鄰避設施做成真正的城市樞紐，與城市生活高度融合，這就需要在統一共識下設計好保障機制來推動戰略工作(見圖5)。

新一輪廣州交通戰略被寫入市委工作文件，這給戰略規劃的制定打下良好的基礎，但要保證規劃不走樣，需要各部門尤其是大交通行業主管部門的共識，真正體現共建共享共治理念。城市政府除了要做好自身工作(城市側的集疏運體系、高品質的城市樞紐示范、必要的激勵與補償措施等)，更要加強對大交通系統相關課題的研究，統一談判語境，提高對話能力。

3.5 應對交通新技術的影響

新技術對城市交通的影響是這一輪廣州交通戰略考慮的問題之一，一方面新技術可能帶來顛覆性的影響，另一方面網約車、共享單車等正逐漸回歸理性。城市生活需要自律，公共交通優先發展戰略符合這個基本要求，也符合城市對各類資源的高度集聚要求。但以自動駕駛為代表的新技術提供了更自由、更人性化的選擇，在安全、舒適、私密等方面更貼合人的基本需求，同時也會將城市引向扁平化、均質化方向發展。這就意味著可能會存在一種對立：政府導向下追求整體效益的集約化發展模式與市場導向下追求個體體驗的分散發展模式的對立。因此，如何從對立走向統一是交通戰略需要思考的問題。另外，為應對新技術對城市交通帶來的不確定影響，需要戰略留白。但留白不是簡單的留出空間廊道，更應該是制定出新技術的市場投放準入規則，即無論哪種新交通產品，都必須以城市交通可持續發展為宗旨，以公共利益和民生為核心，防止概念化和功利化。

4 結語

圖5 從條塊分隔向一體化運作轉變的協同發展模式示意Fig.5 Synergetic development model from block separation to integrated operation

交通問題是社會問題，解決的方法還要回到社會學范疇，不能停留在坐而論道層面。因此，戰略的制定過程實際上是謀求廣泛共識的過程。要想做好戰略選擇，除必要的案例借鑒、情景演繹，城市交通發展的階段性判斷和問題把握尤為重要。在當前國土空間規劃的背景下，交通戰略尤其要注意把握好高水平保護(生態)和高質量利用(生產、生活)兩大關鍵，要認識到交通對城市空間的鎖定作用(從主動連接工作、生活、游憩三大功能向引領空間布局轉變)，緊扣可持續發展主題，把交通問題放到社會問題層面思考，才能做好戰略選擇。