司法信息公開的問題與對策

摘要：我國司法信息公開存在信息公開不及時、選擇性信息公開、信息公開無反饋以及信息考核監督機制不健全等問題。究其原因，既有對司法信息公開概念誤讀的緣由，也有司法信息公開主體對信息公開的認識和能力不夠的現實掣肘，司法信息公開統一立法闕如更是難辭其咎。對此，應當考慮制定統一的《司法信息公開法》，加強司法信息公開的頂層制度設計。同時，應從主體轉變和實質公開兩個方面出發，全面提升司法機關對司法信息公開的認識和能力，力促司法信息的依法公開和實質公開。

關鍵詞：司法信息；信息公開；《司法信息公開法》；實質公開

中圖分類號：D926文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）01-0107-06

基金項目：國家社會科學基金項目“刑法適用公眾參與機制研究”（13BFX057）。

作者簡介：王群（1988-），男，江西九江人，重慶行政學院法學教研部講師，法學博士，主要從事司法制度研究。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，進一步推進在審判、檢務、警務、獄務等方面的公開……建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。”[1]司法信息公開是我國新一輪司法改革的核心議題之一，受到社會公眾的普遍關注。然而，伴隨我國司法信息公開改革步入深水區，由此引發的問題也日漸暴露出來，如何解決這些問題成為新時代深化司法改革的緊要議題。

一、題起：司法信息公開的問題意識

（一）司法信息公開不及時

最高人民法院《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》第7條規定生效裁判文書要自生效之日起七個工作日內在互聯網上公布，但截止到2017年9月份，據筆者在中國裁判文書網上的查閱，部分法院的裁判文書最近更新時間仍然停留在2015年9月份，個別法院公開裁判文書的數量甚至還是個位數，遠遠超出了規定的公布時間要求，部分法院還存在一次性集中在季末或者年末上傳裁判文書之后就再也沒有后續更新的情況。2016年，清華大學“司法改革與大數據研究課題組”發布的《中國司法裁判文書上網公開報告》中的研究數據亦佐證這一結論，據統計，2014年裁判文書在10天之內能夠上網公開的只占文書總量的308%，在31—90天之內上網公開的裁判文書占文書總量的3429%，甚至還有一部分裁判文書超過1年以后才上網公開，這部分比例達到文書總數的718%[2]。很明顯，大部分裁判文書均沒有依法做到及時上網公開，司法裁判文書公開的時間觀念對某些法院而言極為薄弱，一葉而知秋，對最高司法機關有明確時間表限制的司法裁判文書上網，相關司法機關尚行動如此緩慢，對諸如審判流程等其他司法信息公開的遲延就更是屢見不鮮了，正如“遲來的正義非正義”一樣，遲來的司法信息公開嚴重侵害了公眾的司法信息知情權。

（二）司法信息選擇性公開

[JP+1]司法信息選擇性公開是指司法機關在司法信息公開時，不是依據法律規定應該公開而公開，應該不公開而不公開，而是經過司法機關價值權衡后有選擇性地公開部分司法信息。首先，許多地方的司法信息公開被限縮為審判信息公開，對司法行政信息（包括機構、人事、財務信息）、司法數據信息、個案背景信息和司法文件信息不公開或者很少公開，尤其是對法院比較敏感的案件副卷信息，幾乎所有法院都不約而同將其排除在司法信息公開范圍之外[3]。其次，司法信息公開的實質內容不夠，以司法裁判文書為例，公布出來的大多司法裁判文書經過工作人員剪輯后，文書中案件當事人和裁判的程序性信息過于詳細，而對于公眾極為關注的判決說理反而變得非常簡單，該重點公開的信息不公開，不該重點公開的信息濃墨重彩，即便是被標榜為司法信息實質公開的典型做法之庭審直播也未必就是“實質”。據考證，人民法院庭審直播案件民事案件多，行政案件偏少；日常糾紛多，大案要案少；程序性庭審多，當庭裁判的少，司法信息公開仍舊是能少就不會多，能簡單就不會詳細，能表面就不會深刻。試想，如果公眾看不到他想看的信息，司法信息公開又有多大實質作用呢？最后，司法信息公開經常被司法機關“合法”不公開。以涉恐案件裁判文書公開為例，截至2017年7月，筆者在中國裁判文書網上以“恐怖”為案件名稱、刑事案由為關鍵詞搜索查詢只有267份，其中還包括二審、再審、復核和刑罰變更的裁判文書70份，真正公布的一審涉恐案件裁判文書還不到200份。事實上，近些年隨著國家刑法對恐怖主義勢力打擊的強化，相應地涉恐案件司法判決書數量理應呈現快速增長態勢才對，然而，事實情況并非如此，真的全是因為國家秘密而依法不能被公開嗎？

（三）司法信息公開無反饋

實踐中，有些司法機關雖然能夠做到司法信息的主動公開，但對公眾就其公開的司法信息內容提出的疑惑卻沒有反饋或很少反饋，司法信息公開往往呈現一“開”了之的簡單做法，司法信息公開主體只講信息公開不講信息反饋，更遑論公開的司法信息能否被公眾理解的問題了。或許，公開司法信息很大程度上是為了完成公開的行政考核而不是保障公眾信息知情權。如一些法院門戶網站要么根本就沒有公眾留言版塊，要么有留言區域但里面只有公眾留言而沒有法院回復；一些法院微博對網民的評論沒有回復，和網民基本沒有互動，部分微博在開設短暫熱鬧后便失去生氣，甚至出現了零發布的“空殼微博”[4]。如果司法機關對司法信息只公開不互動，即便是公開的司法信息再多也是公開給司法機關自己看的，僅是司法機關踐行司法民主的自我“秀秀”，公眾終究還是不理解公開的司法信息到底是什么。這種形式的司法信息公開的越多，公眾對其信任流失的也就越多，因為在公眾心中，不被理解的司法信息，即便是最大范圍內公開也是沒有價值的。

（四）司法信息公開考核機制不健全

當前，我國對司法信息公開的考核要么過于量化，例如，最高法院制定的《司法公開示范法院標準》對司法信息公開的考核指標加以量化：立案公開（15分）、庭審公開（20分）、執行公開（15分）、聽證公開（10分）、文書公開（10分）、審務公開（10分）、工作機制（20分）；要么就是失于概括，即通過實地（包括翻閱相關資料等）考察目標司法機關司法信息公開情況后，采用集中估摸方法對其信息公開情況進行經驗意義上的概括性考核。顯然，這兩種考核機制都存在問題，均難以對目標司法機關的司法信息公開情況進行科學評價，因為量化終究也是人的量化，表面上看是訴諸于客觀標準，但實際上還是人對客觀標準的主觀量化；估摸又過于籠統和隨意，不同的考核主體有可能得到不同的考核結果，結果存在不確定性，一旦估摸考核不當，甚至還可能對被考核司法機關公開司法信息的積極性起到消極作用。除此之外，雖然司法信息公開主要是面向社會公眾的公開，然而，社會公眾對司法信息公開質量考核卻沒有相應的話語權。正如福柯所言：“話語即權力”[5]，公眾喪失司法信息公開考核話語權的結果就是，司法信息公開可以經常罔顧公眾司法信息知情利益，不及時公開司法信息或者公開帶有瑕疵的司法信息，即便是近年來提出的由第三方機構對司法信息公開情況進行中立考核模式，先不論這種模式有無實際實施的可能性，其考核評估的結果能否以及多大程度影響被考核司法機關績效分配的配套機制目前均不明朗，這些問題都值得我們認真反思。

[JP+1]此外，我國對司法機關及其工作人員違法或者不當公開司法信息的監督也相對薄弱。眾所周知，恰當的責任追責機制是制度順利實施的前提條件，沒有責任戒尺的監督，司法信息公開就極易被濫用或者虛置。司法實踐中，大多是由司法機關內設監察室對本單位違法或不當公開司法信息的主體進行追責，但這種同體內部監督的追責效果到底如何，還有待進一步觀察。因為，司法機關內設紀檢監察室在人、財、物上是極不獨立的，紀檢監察機構人員通常也是政法專項編，它與法院其他業務部門在人事上可以自由流動，其工資、福利待遇、辦公費用皆納入法院統一預算之列，“人情問責”許多時候在所難免。

二、反思：司法信息公開的問題癥結

（一）概念誤區：何謂司法信息公開

一般認為，司法信息公開是司法機關對其在履職過程中制作、獲取或者統計的并以一定形式記錄、保存的信息內容的公開。這種界定無疑是有一定道理的，它打破了空間局限，使公開不再限于法庭，也不再局限于對個案過程的同步傳遞，而是將案件信息通過文字記載或者是網絡數據加以傳播的公開。然而，這并不構成司法信息公開的全部內容，至多只能算是司法信息公開的概念性闡釋，這種概念界定最大的問題在于，它將司法信息公開理解成司法機關單方面的信息供給行為，以為司法信息一旦公開就完事了，公眾是否接受以及在多大程度上接受在所不問。正如前文所述，如果只講求司法信息公開之公開形式，而不考慮公開之實質，那么這種公開就有可能變成為了公開而公開。更為嚴重的是，以信息公開的名義損害公眾的信息知情權，具有極大的“信息公開”迷惑性，前述無反饋的司法信息公開弊病就是例證。鑒于此，對何謂司法信息公開的界定就變得尤為重要，論者以為，司法信息公開的實質是不同主體間信息的對話，單純司法信息公開只是公開的初級形式，基于信息公開基礎上的主體間對話反饋才是完整意義上的司法信息公開，信息公開只有從主體性走向主體間性、從意思決定走向公共協商，才能真正做到公開，公眾的司法信息知情權才能得到真正保障。如果司法信息公開缺乏相應的反饋對話機制，公眾就只知其然不知其所以然，公開不僅容易流于形式，還可能因此挫傷公眾了解司法信息的積極性，公眾甚至還可能產生對司法信息公開的抗拒心理。職是之故，司法信息公開的概念界定不能只是司法信息公開之形式，更涉及司法信息公開結果能否得到公眾認同的問題。

（二）主體偏差：認識和能力的滯后

首先，司法信息公開主體的認識偏差。長期以來，深受“法不可知則威不可測”的傳統思想影響，我國司法機關不習慣在鏡頭下工作，更不愿意將自身情況暴露在公眾面前，有些司法機關及其工作人員將司法信息公開看作是自上而下的行政任務，而不是基于內心確信的自下而上的內在法律信仰。司法實踐中，有些司法信息公開人員認為，司法機關只要辦好案就可以了，沒有必要把寶貴時間浪費在瑣碎的司法信息公開上；也有人認為司法信息公開是司法機關的權力，對公眾公開相關司法信息是司法機關對公眾的“恩賜”行為；還有人認為司法信息公開是給司法機關“添亂子”甚至是出“出洋相”，便利公眾挑司法機關的“刺”，影響司法在公眾心目中的公信力。顯然，如果上述認知在司法信息公開人員的觀念里大行其道，就很難保證司法信息公開的質效，司法信息公開必將更多地受制于行政量化考核的壓力，而非實質性地以保障公眾司法信息知情權為本位而公開，面對統一剛性的司法信息公開“規定”，花樣百出的部門“對策”就會應運而生。例如，有些司法工作人員人為設置司法信息公開障礙，通過“旁聽證”來限制媒體和公眾的旁聽報道，開庭的時候旁聽席的多數席位都提前被政法干警、政府公務員“占領”，造成旁聽證“一票難求”的假象。其次，司法信息公開主體的公開能力不夠。面對公眾關注度高的案件時，司法信息公開主體不會主動有效地組織司法信息公開，而是想著如何“捂蓋子”“堵口子”，試圖轉移公眾輿情注意力，希望大事化小，小事化了。只是在自媒體時代，你越想隱瞞案件信息就越容易制造更多的司法誤解。以瀘州太伏中學學生死亡事件為例，當地公安機關在輿情爆發后一方面組織警力在太伏鎮外封住路口，禁止一切車輛進入，防止記者靠近采訪，另一方面在沒有進行尸檢的情況下，在短短兩天內分別做出“現有證據排除他人加害死亡”和“無證據證明死者系他殺”的不同結論，企圖先聲奪人平息社會輿情，殊不知沒有過硬證據支撐的匆忙結論只會加劇公眾對警方結論的質疑[6]。事實上，司法信息公開主體的認識和能力滯后早已成為制約我國司法信息公開推進的重大隱憂，前述司法信息公開不及時、選擇性公開等問題某種意義上正是這種主體偏差在司法實踐中的映射。

（三）制度瑕疵：司法信息公開統一立法闕如

現有司法信息公開規定大多來自最高司法機關的司法解釋或者地方司法機關的內部規范性文件，這些規定不僅散落在不同的規范性文件中，而且發文機關也牽扯不同的部門。換言之，我國尚未有統一的司法信息公開法，各自為政的規范性文件不僅容易造成司法信息公開規定的顧此失彼，還可能會導致重復規定甚至是沖突規定的問題。前者如規定有的時候照顧到了司法信息的實質公開，但又忽略了司法信息公開的程序正義；有的時候兼顧到了司法信息的全部公開，但又忽略了司法信息的及時公開。后者比如最高院《關于司法公開的六項規定》和《司法公開示范法院標準》中就有許多對公開重復交叉規定的內容，浪費了寶貴的立法資源。同時，司法解釋這類規范性文件的立法位階相對較低，一旦和上位法發生抵觸就會面臨無效的尷尬。概言之，沒有統一的司法信息公開立法，司法信息公開的范圍、方式、程序、監督和保障就會缺乏周延式頂層制度設計。

三、對策：司法信息公開的問題消解

（一）頂層制度設計：頒布統一的《司法信息公開法》

2007年我國政府率先頒布了《政府信息公開條例》，對政府信息公開進行了全面規定。司法是維護社會公平正義的最后防線，不能在更為關鍵的司法信息公開立法上取得突破，這不能不說是個遺憾。因此，有必要借鑒政府信息公開的成熟經驗，結合我國司法信息公開的實際情況，制定統一的《司法信息公開法》，就司法信息公開工作的組織領導、工作機構及其職責、政府信息公開的原則、公開的范圍及重點、例外、方式和程序、監督與保障等內容作出統一規定，緩解當下司法信息公開“法”出多門的混亂。《司法信息公開法》的制定尤其要注意明確、完善以下幾方面內容：其一，司法信息公開工作機構和職能。司法信息公開應由專門的機構負責，擁有獨立的編制、辦工場所和設施設備等配套設施，便于其進行司法信息的采集、整理、審核和發布等工作。國外就有專門信息辦公室或信息官制度，來具體負責處理各類信息公開事宜[7]。其二，司法信息公開的反饋機制。司法信息公開的實質是對話互動，因此，司法機關有必要定期閱讀公眾對司法信息公開的留言，認真對待公眾提出的疑惑、意見、建議及其相關證據，并通過固定的意見反饋機制，在合理的期限及時作出答復。同時，應將結果以法定方式告知公眾并附上相應依據或者理由，如果公眾覺得自己的意見沒有得到認真對待，可以要求司法機關說明理由。其三，司法信息公開考核機制。考核可將指標考核和一票否決辯證統一起來，指標考核除了現有科層制的內部考核以外，還須逐步加大社會公眾評議在司法信息公開考核中的權重。例如，通過印發司法信息公開情況的公眾意見反饋表，預設公眾對司法信息反饋的評價等級，分為好、一般、差三個層次，對公眾所訴求的司法信息全面及時反饋的為“好”，拒絕或敷衍公眾的為“差”，其他情形為“一般”，從而得出被考核司法機關落實司法信息公開責任的情況；“一票否決”是指司法機關及其工作人員如果出現故意不公開或者錯誤公開司法信息造成嚴重后果的，其年度考核工作直接視為不合格，這就從反面為他們劃上不能做什么的紅線，引導他們積極推動所在司法機構的司法信息公開。上述指標考核屬于量化考核，“一票否決”屬于定性考核，將量化考核和定性考核結合起來，可解決前述司法信息公開之考核偏頗問題。其四，司法信息公開的責任監督機制。司法機關及其工作人員若違反規定，不依法履行司法信息公開義務，不及時更新公開的司法信息內容或者公開不應當公開司法信息的，一方面，由上一級司法機關談話提醒、責令改正、通報批評等；情節嚴重的，依據《國家監察法》第3條、第15條和第45條之規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分；構成犯罪的，由國家監察機關依法追究刑事責任，最大限度消解前述同體內部監督的局限性。另一方面，賦予公眾和當事人訴訟權利，公眾通過復議、訴訟等手段監督司法信息公開主體正確履職。日本《關于法院司法行政文書公開的基本規則》就規定：“在申請人申請公開法院司法行政文書的場合，法院原則上應當自受理申請之日起30天內做出公開與否的決定。”同時，還規定了相應的救濟機制：“申請人如果對法院不公開（或部分公開）的決定不服，可依法向上級法院申訴，由上級法院來判斷原法院不公開的決定是否適當。”①

（二）主體轉變：司法信息公開認識和能力并進

司法機關應將司法信息公開上升到公民監督權這一憲法性權利的高度，從思想上拋棄司法信息公開“麻煩論”的錯誤認識。司法信息公開不是司法機關任性的權力，更不是司法機關對公眾的“恩賜”行為，而是司法機關對公眾司法信息知情的承諾，是社會主義司法體系和司法能力現代化的必然要求，司法信息只有“愿公開”，才能讓司法真正回歸群眾，司法貫徹群眾路線才能真正言之有物。如果說“愿公開”體現的是司法機關對待司法信息公開的認識態度，那么，“善公開”則直接指向司法機關司法信息公開的能力。首先，除通過現有司法機關網站、微博和微信等渠道進行司法信息公開以外，司法機關還要進一步發揮新聞發布會、廣播、電視等新聞媒體在司法信息公開中的作用，使公眾以最容易的方式獲得相關信息。比如俄羅斯近年來實施“電子法院”制度，庭審過程錄音、網上立案、電子傳喚、遠程開庭、案件信息上網等多方面司法公開就是適例[8]。其次，司法機關應在獲得或形成信息的第一時間向社會公眾公開之。美國《電子政務法案》規定：庭審的書面記錄產生后必須在7日內轉交給書記員辦公室，律師審查核實后可在21個工作日內提出修改請求，法院在收到修改請求后31個工作日內決定是否修改庭審記錄，律師無異議或修改完畢后，法院應當將訴訟記錄上網。《俄羅斯法院信息公開法》第18條第4款規定：“除非俄羅斯聯邦法律另有規定，請求書應在其被記錄之日起三十日內進行審查。如果未能在規定的時間內發布被請求信息，應在請求書被記錄之日起七日內告知信息使用者有關信息發布的延期理由及時間，且此延期時間不得超過本聯邦法規定回應該請求書期限的十五天。”最后，司法機關應盡量集中公開司法信息，分散式的司法信息公開不僅讓公眾覺得司法信息內容繁多雜亂，還不利于公眾對司法信息進行系統性把握，如果不能全面理解所公開的司法信息，勢必會影響公眾對公開信息的使用。值得注意的是，司法信息“善公開”不是說讓司法機關耍計謀。例如，司法機關為了“遮丑”，依據法律應該公開而不公開信息，應該公開這個而公開那個信息，這種“善公開”從根本上侵蝕了司法信息公開的倫理價值，更違背了法律的強制性規定。

（三）實質公開：司法信息公開的關鍵

首先，要明確司法信息的涵攝面。筆者以為這里的司法信息應當定義為任何跟法律適用相關的司法信息，即它并不一定要跟司法直接相關，只要對司法適用有幫助的司法信息均可以歸為此類。現代社會，司法裁判的內容包羅萬象，特別在公眾本身處于司法信息知情弱勢情況下，如果公開僅僅只是司法信息的局部公開甚至是指定公開，公眾最后了解到的司法信息量勢必有限，這就不能說是真正的司法信息實質公開。鑒于此，實質的司法信息公開除了案件本身信息公開以外，還有賴于其他信息內容的協調公開。換言之，當下司法信息公開應當突破“裁判文書公開”“審判流程公開”等局部信息公開的束縛，代之以“知情權”為本位的司法信息公開立場。司法信息不應局限于審判案件本身的信息，還應包括諸如司法機關內部規范性文件信息、司法行政信息、司法程序信息、司法統計信息甚至包括司法人員違紀查處信息等內容，如果有可能，司法裁判文書公開還應考慮配合庭審實錄、起訴書、代理詞和判決理由公開，爭取全面立體地呈現法院裁判的事實和依據。其次，針對選擇性公開的司法信息實質公開難題，較為可取的做法是依法將應當公開的司法信息以目錄形式明確列舉出來，將不能公開的信息以公開“例外”的方式予以排除。英國《最高法院信息公開方案》的公開范圍包括了最高法院基本信息、經費使用情況、判決生成過程、案件清單和其它服務項目，而法庭記錄被規定為信息公開的例外，但最高法院掌握的所有文件資料都可以由媒體或公眾向登記處申請查閱，登記處以國家安全、公共利益和商業秘密為由拒絕申請的，應當解釋不公開理由[9]。同時，對于哪些信息屬于敏感信息，如何編輯敏感信息，我國還應考慮制定統一的技術規范，破解司法信息“灰色”領域的公開難題。當然，上述規定能夠得到執行，司法機關還需在程序上建立嚴格的信息不公開核準機制。

余論

司法信息公開問題是信息公開問題在司法領域的投射，它既具有普通信息公開的問題共性，也有司法信息公開的問題個性。實際上，我國司法信息公開問題遠遠不止本文羅列的這些，但由上述問題所折射出來的問題意識及其解決方法對問題處理無疑具有借鑒意義，無論是統一的《司法信息公開法》制定，還是司法機關公開司法信息認識和能力的轉變，對當前司法信息公開的改革攻堅都有著重大的方法論價值。從這個意義上說，對司法信息公開問題的問題化探討永遠在路上。

注釋：

① 全稱為《裁判所の保有する司法行政文書の開示に関する事務の基本的取扱いについて》，平成13年（2001 年）3月29日根據“最高裁総一第82號”頒行，平成13年（2001年）4月1日起實施，修改后于平成18年（2006年）1月1日起再次實施。

參考文獻：

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[6]呂慶福.拿出澄清謠言的事實需要多久——三問四川瀘縣校園死亡事件[EB/OL]. （2017- 04- 06）[2017- 07- 27].http：//news21cncom/hot/social/a/2017/0406/00/32139194shtml.

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【責任編輯：張亞茹】