論職務犯罪調查權的監督

張澤錦，王維成

(1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430070；2.成都市郫都區人民檢察院，四川 成都 610000)

一、監察委員會設立及意義

2016年12月全國人大常委會決議在北京、山西及浙江地區開展監察體制改革試點工作，這代表著我國監察體制改革正式拉開序幕。2017年全國人大常委會通過了關于在全國各省、市、縣設立三級監察委員會的改革文件，然后中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。國家一系列具體的改革方案的出臺，說明了中央對于此次重大政治體制改革的態度是高度重視又循序漸進的。2018年3月第十三屆全國人民代表大會表決通過了憲法修正案，憲法第一百二十三條明確賦予了監察委員會為國家監察機關的憲法地位，表明了監察委員會不僅得到了最高權力機關的正式授權也獲得了合法地位。隨后《中華人民共和國監察法》出臺，其內容涵蓋了監察委員會的職能定位、職權權限、具體的調查程序還有對監察委員會的監督等。從國家頂層設計的角度看，《國家監察法》作為配套監察體制改革的一項立法，將對反腐敗工作起著指導性的作用，這部法律的貫徹將會實現對國家公職人員監督的全覆蓋。

改革的重要內容之一就是將檢察機關的反貪、反瀆、預防職務犯罪部門和行政系統的監察部門劃入監察委員會，整合了國家反腐敗主體資源。從權力調整的角度看，國家監察體制改革實際上是將檢察機關職務犯罪案件的偵查職權移交給了監察委員會。職務犯罪“偵查權”轉變為“調查權”，由監察委員會行使，但調查權本質上是具有刑事訴訟偵查性質的。建設集中統一的反腐敗專責機構，扭轉了原有行政監察部門和檢察機關監督各自系統內部工作人員的不利局面，繼而轉化為國家層面的異體監督。這樣既在一定程度上減少了反腐敗的干擾因素，又加強了對國家公權力的監督；解決了檢察機關偵訴一體所帶來的問題，釋放偵查活力；將檢察機關的偵查權轉化為國家監督權，可打破地方庇護壁壘[1]。

本文正是在國家監察體制改革背景之下來討論監督職務犯罪調查權的必要性和可行性途徑的。

二、監督職務犯罪調查權的必要性

(一)依法治國對權力監督提出的要求

黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》指出：“必需以嚴格的標準去約束公權力為重點，加大監視力度，有權必有責、用權受監督、違法必查究”。[2]要施行依法治國策略這一系統工程，觸及國家治理的方方面面，而公權力的治理是要害。依法治國必然要對操控權勢的人和事說“不”，對權力的缺位和越位進行全面監督。腐敗現象的糜爛，其直觀原因就是監督不力，根本原因在于法律制度不健全。腐敗源于權力而生，而權力又是人民所給予的。依法治國的精神在于樹立憲法權威和法律信仰，保證人民切身利益的實現，維護社會的公道正義。

正如英國思想家阿克頓所說：“權力會導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵3]所以有權力必須要有監督，沒有監督的權力必然滋生腐敗。職務犯罪調查權的行使范圍遠遠廣于職務犯罪偵查權所涉及的貪污賄賂刑事犯罪領域，監察委員會可以調查所有國家公職人員的違法犯罪事項，權力行使對象的多樣化特點無疑是擴大了權力的邊界，基于權力的擴張性和易腐性，必須加大對職務犯罪調查權的監督，這也是由該權力的內在特性所決定的。

(二)職務犯罪調查權監督不力造成的影響

近年來，人權保障問題成為社會關注的焦點，職務犯罪調查活動涉及一系列的調查行為和強制措施，關乎被調查人的人身和財產權利，一旦肆意濫用將會損害被調查人的合法權益，違背尊重和保障人權的基本原則，損害監察委員會的公信力，所以有必要健全職務犯罪調查監督制約機制。調查職務犯罪案件的過程實際上是一個認定被調查人是否構成職務犯罪的程序，如果說程序錯誤，那極易導致實體上法院的審判結果錯誤，所以要嚴格遵守國家監察法關于職務犯罪調查措施的規定，在法律的框架下防止權力尋租。

三、構建職務犯罪調查監督機制

基于上述對權力易腐性的分析，對職務犯罪調查權應實施多方位監督。從內部監督到外部監督，其中外部監督可以是來自權力機關、司法機關及社會其他力量。具體的監督方式如下。

(一)建立人大對監察委員會的監督機制

根據我國的憲政格局，監察委員會的領導人員必定是由同級的人民代表大會選舉產生，那監察委員會就要對同級人大負責并受其監督。人大對監察委員會的監督方式包括人民代表大會可以質詢、監督、罷免監察委員會人員以及聽取監察委員會的專項報告和工作匯報。此為權力制衡原則與人民監督相結合的一種方式，正是在國家層面形成“一府、一委、兩院”對人大負責，受其監督的憲政格局。立法機關的監督多數情況下是通過對機構人員的任免和工作報告進行宏觀上的監督，這會削弱監督監察委員會偵辦職務犯罪案件所實施的偵查措施合法性的力度，所以也要加大人大的個案監督，由人大的信訪部門統一受理案件，再提交專門監督委員會討論，認為符合監督條件的應當立案監督，由人大的承辦人員向監察委員會提出質詢，并向有關當事人進行調查取證，在充分的調查之后形成建議，并告知當事人和監察委員會。

(二)建立司法機關與監察委員會的銜接協調機制

對于實施公權力的行為也可以通過較為全面的司法審查方式進行監督。此次憲法修改中，對監察委員會和司法機關之間的關系作出了界定，即監察機關在調查職務犯罪案件中，應當與審判機關和檢察機關互相配合，互相制約，這就使得司法監督有了憲法依據。

監察體制改革使得檢察機關擺脫了職務犯罪偵查“自我監督”的桎梏，但新的問題隨之而來，即怎樣對監察委員會實施的職務犯罪調查權進行有效的監督？要認真解決這個問題，可以從調查措施和調查結果是否合法兩方面入手。從《國家監察法》中可以看出監察委員會可以獨立實施調查措施，而無需經其他機關授權或是聯合商定。以扣押為例，監察委員會做出扣押的決定，然后付諸實施，如果該措施違法也只能等到檢察機關在審查起訴之時才能糾正，這種事后的程序性救濟已經無法挽回對實體權利的侵害。雖然這些調查措施是協商的結果，再由機關負責人簽發決定書，最后調查人員又將實施結果反饋，這本質上是以一種“決策”方式在進行內部監督。

要對調查活動進行有效的監督，首先就要變“內部監督”為“外部監督”。所以，學界在倡導學習西方的“司法令狀”來改變偵查監督的現狀，也有學者提出以“檢察令狀”的方式對涉及人身自由、財產權利的調查措施，向檢察機關提出申請。我們可以借鑒新加坡的做法，對審判前的階段進行司法控制，但凡干涉訴訟參與人基本權利的調查措施或是強制性措施，都應取得法官的授權[4]。法院是整個訴訟程序的中立機關，它的授權不會偏離公正性和客觀性。

監察委員會擔任著職務犯罪的調查工作，檢察機關進行審查起訴，監察委員會移交給檢察院的案件，假定檢察機關不認為構成犯罪或者證據不足，可以建議監察委員會撤回移送起訴，或者作法定不起訴，或者退回監察委員會補充調查，或者作證據不足不起訴，這種調查和控告相分離的模式本身就是對職務犯罪調查結果的一種監督。在具體路徑上，一種方式是對檢察機關的內部機構設置再細分，尤其偵查監督部門和公訴部門要細化處室；另一種方式是另起爐灶增設新的監督部門。從試點地區的情況看，檢察機關大多選擇了后者。如北京市檢察院針對北京市監察委員會新設了“職務犯罪檢察部”[5]。職務犯罪檢察部門主要負責對接監察委員會與檢察機關在職務犯罪案件調查階段或是審查起訴階段的具體工作，以便于連貫整個刑事訴訟程序。譬如說對職務犯罪案件進行立案審查、批準逮捕等。

為保障職務犯罪調查監督機制的實施，就要正確處置檢察機關和監察委員會之間的關系，明確兩個機構的職權權限，構建有效的工作銜接機制和權力監督機制。

第一，規范監察委員會職權的行使，貫徹落實國家監察法?！吨腥A人民共和國國家監察法》中明確了監察委員會的監視范疇是國家一切公職人員的職務行為，可是監督職務行為多少會影響機關的職權行為。有學者指出，監察委員會不得觸及其他權力機關職權的“核心范圍”[6]，這樣的原則是否可以適用于處理檢察機關和監察委員會的關系？我覺得答案是否定的，監察委員會的設立就是為了實現監督無死角，所以檢察機關在行使審查批捕權、審查起訴權和法律監督權時也應受到監督，而且這樣可以實現雙向監督。

第二，要完成監察委員會和檢察機關的無縫對接和有效制衡，就要新設一個與監察委辦案直接對應的部門。就如北京市檢察院所建立的職務犯罪檢察部門，該試點也可以在全國檢察系統內部推廣。國家監察委員會和最高人民檢察院最好能聯合制定具體的工作文件，好比設立檢察機關和監察委員會案件移送工作機制、召開會議聯合討論案件機制、信息共通和介入支持工作銜接機制等。

關于該機構的職權設置包括以下幾項：一是補充偵查權，它是為了核實證據是否充分，確保犯罪事實清楚的一種調查權。二是立案監督權，這是對職務犯罪案件在立案階段實施監督。三是審查批捕權，監察委員會對有證據證實犯罪嫌疑人確有犯罪事實存在，認為符合拘捕條件的，應當提請檢察機關的職務犯罪檢察部門審核，這就在一定程度上實現了人民檢察院對監察委員會的監督制約。四是監察調查監督權，對監察委員會所實施的12種調查措施進行合法性審查。假如發現不合法的可以提出糾正意見，并要求其予以改正，從而實現對監察執法的權力制衡[7]。

(三)建立監察委員會內部監督機制

無論是對個人還是單位，要做到自我約束都不是件易事，所以我們得倚靠嚴格可行的內控機制。第一，在監委會內部機構設置上，可以將執紀監督和審查調查分設。審查調查采取的是一次性授權的方式，也即是說承辦此次案件的偵查人員是專門調配過來，所以與本案所涉人員從無聯系，而執紀監督就是對監督對象實施日常監視。第二，在線索管理方面，由信訪部門統一受理問題線索、案件管理中心再集中管理，然后由審查調查部門或是執紀監督部門根據問題的嚴重性進行分流，這樣各部門之間就可以相互協作與制衡。第三，參照黨內的請示報告制度，在監委內部建立打聽過問案情登記備案制度，在調查人員核實重要證據或是實施強制性限制人身自由的措施時，要全程錄音錄像。

(四)建立社會外部監督機制

社會監督包括來自大眾媒體和人民的監督。新聞媒體應該堅定地站在維護人民利益的主觀立場和報道真實客觀案情的立場上，保持正確導向，不可在案件調查過程中進行跟蹤報道，這樣容易泄露案件線索，干擾職務犯罪調查工作。以公開透明的方式對典型案例進行報道和分析，發揮事后監督作用[8]。

從民眾監督的角度來說，可以借鑒檢察機關設立的人民監督員制度，從中立和第三者的角度進行監督。首先，人民監督員可以由人大法制委選聘和個人申報的方式產生，如此可以克服之前檢察院“自己選人監督自己”的弊端。其次，明確人民監督員具有監督具體案件的權利，可以聽取當事人和律師的意見，向辦案人員提出質詢，對于調查人員辦案過程中的違法違紀情況，可以展開調查并提出書面處理意見，如果調查人員涉嫌職務犯罪的，應移交給監察委員會處置。最后，要增強人民監督員監督的實效性。當監察委員會不贊同人民監督員的監督意見時，人民監督員可以提請上一級監察委員會復核。如果上一級監察委員會維持監察委員會的原決定，人民監督員仍不同意復核意見時，有權要求將案件提請同級人民代表大會常務委員會進行個案監督[9]。

國家監察體制改革，從一定程度上是將檢察機關職務犯罪案件的偵查職權移至監察委員會。這并不是在否決檢察機關20多年來查辦職務犯罪案件所取得的成效，而是基于整合國家反腐敗資源的考慮，為了推進國家治理體系現代化，完成全面推進依法治國的目標。權力如果缺乏有效的監督與控制，就會無限度的擴張，所以應對查辦職務犯罪所實施的各項措施進行監督。但在強調加強對職務犯罪偵查權監督的同時，也不能影響該權力的獨立性，監督并不代表肆意的干擾。解決“誰來監督監督者”的問題也是推進國家監察體制改革的關鍵，使得職務犯罪調查權公平公正地行使。