監察委與司法機關銜接機制研究——以監察機關在調查階段的法律援助制度為視角

李啟義

(廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006)

一、研究的背景

(一)憲法體制架構改革下監察權與司法權的關系

國家監察體制改革是為了建立統一而有權威的反腐敗機制，以有效地控制公權力為目的一項事關全局的重大政治改革，對加強黨對反腐敗工作的集中統一領導、實現反腐敗工作的法治化將發揮重要作用[1]。國家監察委員會的成立，是我國在全面推進依法治國大力加強法治建設過程中的重要里程碑，對我國五四憲法中確立的憲法體制架構及司法改革具有重大的影響與意義。它的設立將“行政權”與“司法權”(人民法院行使審判權、人民檢察院行使檢察權)組成的二元權力構架轉變成為由“行政權”“監察權”“司法權”組成的三元權力構架，人大制度下的一府兩院的三駕馬車進階為人大制度下的一府一委兩院的四駕馬車，權利制衡體系更加完善。這意味著我國憲法體制架構的變化，原來中共中央紀律檢查委員會實際行使的“偵查權”法律化，成為監察法中確立的“調查權”。監察機關行使調查權的法律依據是監察法，監察機關既可以對被調查人作出政務處分，也可以移送檢察院提起公訴進入刑事訴訟程序。而一般的刑事案件立案偵查后并不能作出政務處分。這也意味著監察委不是一個純粹的司法機關，而是一個獨立于國務院、最高人民法院、最高人民檢察院存在的政治機關。監察機關兼具司法性質職能，在對貪污瀆職等職務犯罪案件行使立案調查時具有刑事偵查的法律效果，調查結束后根據調查結果分流處理，涉嫌犯罪的移送檢察院提起公訴，不涉及犯罪的則進入政務處分程序或撤銷調查[2]。在國家現有權力架構基礎上重新設置監察權(原來在國務院下設的監察部設置為與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院并列的國家監察委)，并列于國務院行使的行政權、司法權之間，這也展示了我國從制度上反腐敗的決心，通過對監察權的政治地位提升來強化反腐力度。新事物的出現必將打破原有格局，產生諸多影響。司法權、監察權在刑事訴訟的某一階段的混同，在職務犯罪案件中檢察機關的偵查權轉移到監察機關成為調查權，從而賦予監察機關司法性質的調查職能，但并未隨著偵查權的轉移而規定其適用刑事訴訟法。監察機關與檢察機關是兩個獨立的權力機關，并非如公檢法三機關一樣在適用刑事訴訟法上具有等同性的特點和關系，監察機關并不適用刑事訴訟法。因此，憲法體制構架改革下監察權與司法權的關系，是呈現獨立發展而非走向統一的關系。依據現有的法律賦予監察機關的職權來看，監察權在實質上是一種混合權力，既具有監察職能的行政權又具有職務犯罪案件調查職能的司法性質的權力，此外還擁有特殊的政治地位。它與司法機關的特殊關系在于它兼的司法職能，這種司法職能設置的目的是提高監察機關的威懾力，在監察機關從政務處分處罰手段基礎上，增加其調查職能。還賦予其特殊的留置權。這相當于給了監察機關一把原來在檢察機關手中的利劍。監察機關的權力高度集中，而受到的監督卻是有限的，在此背景下其在調查案件中與被調查人之間的關系更加不平衡，不符合法學界推崇的緩和二者地位不平衡的理念，而法律援助制度的引入是中和劑，是平衡被調查人在被調查過程中公平地位的一種有效措施，也是促進監察權與司法權平衡發展的制度。

(二)律師介入監察機關調查階段的現狀與意義

目前尚無法律或權威部門指導意見規定律師可以進入監察機關調查階段，實務中也沒有律師在監察機關調查階段獲得同意介入。監察機關在調查其管轄范圍內的案件中行使調查權的法律效果相當于公安機關、檢察機關在偵查案件中的偵查權，涉及公民人身自由和私人財產保護等重要的人權保障問題。律師介入對保障人權具有重要意義，無論是監察官還是檢察官，與犯罪嫌疑人的地位都是不平衡的。監察官、檢察官具備良好的法律素養，精通法律。而犯罪嫌疑人不僅沒有監察官、檢察官那樣的法律水平，還處于被調查、被偵查的地位，是公權與私權地位差別。此外，監察官、檢察官的辦案出發點是證明被調查人、犯罪嫌疑人、被告人有罪，這也是其工作成績的重要內容之一。犯罪嫌疑人的出發點是希望證明自己無罪或罪輕，兩個不同的出發點還有不同的地位以及不同的法律水平，使犯罪嫌疑人處于劣勢地位，更需要律師介入平衡這一地位。在法律上提高犯罪嫌疑人的地位，盡可能地在法律規定范圍內保護犯罪嫌疑人的合法權益，如在符合條件后的變更強制措施等。當前的現狀是在監察機關調查階段律師介入都被排除在外，律師介入對保障人權具有重要意義，特別是在缺乏權力制約的監察機關調查案件中，二者地位的不平衡更應該保障律師介入權。律師介入是法律援助制度的前提。若要在監察機關的調查階段引入法律援助制度，首先應該確定律師介入權，保障監察機關調查階段中被調查人有聘請律師的權利。中央紀律檢查委員會于2017年11月8日發布于官網的文件中的意見明確指出，監察機關的調查權不同于一般刑事案件中司法機關的偵查權。因此在監察機關的調查階段不適用刑訴法，在將其移送檢察院后方可適用，在監察機關的調查階段適用監察法。目前，監察法沒有規定可以聘請律師及法律援助制度的條文，也沒有修改現有法律的意見。今后是否會修改法律以完善該盲點目前尚未知曉，就目前的情況來看還是不容樂觀。監察機關行使調查權產生的法律效果相當于公安機關、檢察機關行使的偵查權，刑訴法規定在一般案件的偵查階段允許律師介入，監察機關的調查階段也應該允許律師介入。

二、從我國法律援助制度發展歷史沿革觀其價值

(一)我國法律援助制度的歷史沿革

刑事訴訟法與監察法的銜接體現在方方面面，尤其是在保障人權的內容上。監察委與司法機關協調銜接的實質是與國家刑事訴訟程序制度的協調和銜接[3]，我國原有的刑事訴訟制度包括了公安機關和檢察機關立案偵查(現部分案件的立案偵查轉隸至監察機關后稱為立案調查)后移送起訴、檢察機關提起公訴、人民法院依法審判、依法判決后進入審判監督程序等內容，法律援助制度貫穿于整個訴訟過程之中。1996年，我國在《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂中首次明確提出了“法律援助”這一概念，在現行的《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十四條規定了法律援助的范圍和申請方式，犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構提出申請。依申請啟動法律援助的犯罪嫌疑人、被告人，對符合條件的申請人，法律援助機構應當指派律師為其提供辯護。不需要申請直接啟動法律援助的法定援助情形：一是犯罪嫌疑人、被告人屬于或盲或聾或啞的，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人未委托辯護人的；二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑未委托辯護人的。公安機關(特殊案件也有檢察院立案偵查)在立案偵查階段、檢察機關在提起公訴階段、人民法院在受理審判階段都應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。對該法律條文的解讀，可以認為依申請啟動法律援助制度不僅僅源于經濟困難這一緣故，還有一個兜底性條款“其他原因”，這個“其他原因”可以合理擴大解釋為受脅迫、因為本身的原因失去人身自由的緣故等等。在司法實踐中，可能會存在哪些可以適用法律援助制度的“其他原因”？此類“其他原因”要與法定援助情形區分，即不屬于犯罪嫌疑人為盲聾啞、未成年或者是可能被判無期徒刑、死刑的情形的一個適用法律援助的情形，這個兜底性條款對于由《中華人民共和國刑事訴訟法》確立“法律援助”概念的擴大解釋，對于完善法律援助制度、推進法律援助制度全覆蓋的進程、從制度上切實保障人權實現司法的實質性公正具有重要意義。我國法律援助制度發展較晚但是發展進程很快，在2003年制定的《中華人民共和國法律援助條例》標志著正式建立了法律援助制度，使我國的法治建設、推進司法公正邁進新臺階。法律援助制度的發展一直在推進，2012年通過修訂《中華人民共和國刑事訴訟法》對我國法律援助制度進行重大改革。首先，將法律援助范圍擴大，“間歇性精神病人”“可能被判處無期徒刑”也納入法律援助對象中來，這是法律援助制度在保障人權領域做的偉大進步，也是法律援助制度在發展過程中的里程碑。其次，將適用法律援助制度的階段提前到了偵查階段，按照原有規定，法律援助只有在審判時才可以被適用。第三，法律援助的方式不再是由法院指定而是由公檢法機關通知法律援助中心指派律師(特指符合指定辯護情形的案件)。由此，進一步提高了法律援助制度的獨立性和價值，使得法律援助律師能減少受到作為審判機關、公訴機關、偵查機關的法院、檢察院、公安機關的干擾，更能獨立地發揮法律援助機構指派的辯護人律師的價值，從而發揮法律援助制度在保障人權實現司法實質公正上的作用。第四，增加了犯罪嫌疑人、被告人的申請權，本人及近親屬均可以向法律援助機構提出法律援助申請，這一轉變使得法律援助制度在適用上獲得更多的靈活性、獨立性。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發了《關于法律援助制度的意見》，明確提出來要在現有基礎上擴大法律援助的范圍，建立法律援助律師值班制度，推進法院、檢察院、看守所的法律援助律師咨詢制度的全覆蓋，并且要切實保障法律援助制度的運轉經費，從多級財政入手解決存在的法律援助制度的經費缺乏問題，這一文件的出臺保障了法律援助制度運行的物質基礎，擴大了適用范圍，進一步加快推進法律援助制度全面化進程。就在法律援助制度全覆蓋進一步發展的背景下，2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯合印發了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，試點地區為豫、粵、川、北、上、浙、皖、陜等省直轄市。在試點地區進一步擴大法律援助案件(指定辯護)的適用范圍，啟動法律援助制度不再局限于原有的幾種情形。其中，第二條明確規定了普通程序、按照審判監督程序審理的案件，沒有辯護人的要通知法律援助機構派駐值班律師為其辯護，簡易程序、速裁程序案件要通知法律援助機構派駐律師為其提供法律幫助的服務。

(二)法律援助制度的發展趨勢與價值

法律援助制度在我國的發展呈現出一個適用范圍擴大化、適用階段全面化的一個縱深發展趨勢，其核心價值就是為了保障人權實現司法公正，讓因為各種原因沒有得到專業律師辯護的人得到辯護，從而也起到一個平衡在刑事訴中公訴機關、審判機關公權性質的權利與犯罪嫌疑人被告人不平等的地位的作用，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。因此，法律援助制度在保障人權、推進司法改革的道路上發揮著不可替代的作用。在此形勢下，法律援助制度對于保障人權的作用具有更加重大的意義。從全國人大常委會法工委主任沈春耀提出的意見中可以看出，立法機關立法目的之一是人權保障，保留檢察院在訴訟活動監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件的偵查權，其核心目的就是保障人權、制約公權，對于監察機關行使調查權形成適當威懾的效果，督促其合法行使調查權，特別是留置措施。法律援助制度是一個設置在公權力之下的幫助法律地位不平衡中的弱者的制度，經過20多年的發展，已經越來越能夠發揮其保障人權的作用、促進司法公正的初衷。法律援助制度的核心是無償的法律服務，接受法律援助的犯罪嫌疑人、被告人不需要支付費用，因此降低了其接受法律服務的門檻，發揮其促進司法公正的作用。就實際情況來說，同樣的刑事案件的審理有律師參與和沒有律師參與的效果與結果具有較大的區別。律師熟悉法律條文、熟悉案件的審理過程，就是具備一般人不具有的對程序合法與實體合法的法律認定能力。執業律師的法律知識水平和訴訟經驗可以幫助犯罪嫌疑人和被告人提供良好的法律幫助，即使不作為辯護人出庭也可以為其提供法律咨詢。因為法律援助制度的存在使得刑事案件中委托律師辯護的和沒有委托辯護的犯罪嫌疑人和被告人具有同等的“法律地位”，無論是否有經濟能力聘請執業律師都能享有熟悉法律規則的辯護人的幫助，盡管法律援助機構提供的法律援助律師的經驗、能力及責任心等無法與聘請的執業律師相比，但對于保障人權、公正司法也具有重要意義，這也是法律援助制度的重要作用之一。此外，法律援助制度還是國家在行使公訴權、審判權時對犯罪嫌疑人、被告人的一個保護性的機制，是國家公權與私權的權衡，在刑事訴訟中的“原告”和審判的法官均為國家公權力的行使者，與犯罪嫌疑人、被告人之間的地位是極不平衡的。刑事訴訟是公民將自己的財產權、人身自由權、甚至生命權讓渡出來給國家公權力決定的一個過程。國家公權處于一個優勢地位，而犯罪嫌疑人、被告人的私權處于弱勢地位。因此，基于公平性原則，國家建立法律援助制度是合乎法理的，是促進國家權力運行的有效的監督機制，也是保障人權的一項重要制度。

三、法律援助制度的發展困境與解決路徑

(一)當前法律援助制度的發展困境

法律援助制度的全覆蓋是保障人權促進司法公正的必然要求，監察委與司法機關銜接的法律化實質是監察法與刑訴法的銜接。法律援助制度是刑事訴訟法的重要內容之一，而監察法中對于法律援助制度并未提及，甚至律師介入權都未提及。這也造成了法律援助制度成為監察機關與司法機關的銜接問題之一。法律援助制度是刑訴法中的規定，公安機關、檢察機關、人民法院都有義務通知法律援助機構為符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、報告人提供法律援助律師。但是在監察法中沒有作類似規定，并且監察機關也不適用刑訴法，因此經數十年發展不斷完善的法律援助制度在監察機關的調查案件中無法銜接適用，這是對已有法律援助資源的變相浪費。監察機關在調查階段中若要引入法律援助制度應首先以律師介入權作為前提和基礎，先從允許律師介入作為試點，然后參照刑訴法在監察法中確立律師介入制度，在律師無法介入監察機關調查案件的現實去談論法律援助制度是天方夜譚，因此允許律師介入監察機關的調查案件中是引入法律援助制度的前提，這也是引入法律援助制度要面臨的首要問題。法律援助制度的全覆蓋呈現出由點到面、由淺到深的發展趨勢，從在某類案件中的法律援助制度的推行(如可能判處無期徒刑、死刑、盲聾啞人等案件)到逐漸擴大法律援助案件范圍最后達到全覆蓋，從審判階段的法律援助延伸到執行階段、羈押階段的法律援助，法律援助制度覆蓋整個刑事訴訟過程。在監察機關調查階段中引入法律援助制度是未來推進法律援助制度全覆蓋的一個突破口，因為監察機關在調查后可以將被調查人移送檢察機關提起公訴。因此，在監察機關調查階段中引入法律援助制度，才能推進法律援助制度全覆蓋，從而成為刑事訴訟制度中法律援助制度全覆蓋的內容之一。只有小范圍的全覆蓋組合才能構成法律援助制度全覆蓋這個整體，這個定義是所有刑事案件所有階段的覆蓋，包括偵查(調查)階段、審判階段、審判監督階段、執行階段等全方面。法律援助制度的核心價值還是保障人權維護司法公正，有律師介入到監察機關的調查階段中可以為被調查人提供公平合理的法律保障，減少監察機關可能出現的濫用權利[4]。法律援助制度全覆蓋是法學界特別是以陳光中教授為代表的法學家們所提倡的，當前監察委與司法機關的銜接機制不完善直接導致法律援助制度出現盲區，法律援助全覆蓋的推進陷入困境。在法律上，監察法未設置律師辯護制度也未設置法律援助制度。在對監察機關的調查階段的法律適用上，通過將其監察調查權區別于一般刑事案件偵查權的解釋否定其適用刑訴法的規定，這也否定了刑訴法中關于律師辯護制度與法律援助制度的規定，實際上監察調查權卻產生與一般刑事案件偵查權相同的法律效果，即可以移送檢察院提起公訴。

(二)在法律援助制度上監察委與司法機關的銜接建議

從監察機關行使調查權的法律效果結合法理來看，既然在調查階段后可以進入檢察機關提起公訴階段，那么就應該屬于刑事訴訟程序的一個部分，否則監察機關移送檢察院起訴的案件則存在程序瑕疵，缺少一般刑事案件中的偵查程序。無論監察機關在調查階段是否適用刑訴法，但是在監察機關調查的刑事案件的調查階段應當屬于刑事訴訟程序的一個組成部分，其地位與法律效果等同于一般案件的偵查階段[5]，因此監察機關辦理案件的調查階段是法律援助全覆蓋不可缺少的內容。在現行的法律規定下要推進法律援助制度全覆蓋，將監察機關調查階段的法律援助制度引入是關鍵的一環，而要將這一制度引入其中首先要允許律師介入。借鑒法律援助制度發展的路徑，監察機關可以經過法律程序選擇部分縣級監察機關作為試點地區試行律師介入監察機關的調查階段為被調查人進行法律幫助，從點到面地循序漸進實行律師介入制度。在試行階段取得良好效果和發現并解決問題后，逐步擴大允許被調查人委托律師在監察機關立案調查階段對其進行幫助的范圍，具體可參照一般刑事案件中的犯罪嫌疑人可以在被立案偵查階段委托律師申請變更強制措施、對超期羈押和退還保證金等事項進行申訴或控告等內容，從有范圍有限度的允許律師介入再到逐漸放開。鑒于監察機關本身和其調查的案件二者的特殊性，在監察機關調查階段的律師介入應經過監察機關的審核，對于非律師的代理人加以限制，因為參照刑訴法的規定，偵查階段只能委托律師作為辯護人，而監察調查權的法律效果相當于一般案件的偵查權，因此在確立律師介入制度中應當排除非律師代理人。特別應當提出的是限制律師會見權。監察機關的調查案件均為職務犯罪，可能會涉及國家機密、恐怖活動、重大賄賂等，且監察機關采取留置措施的方式有別于一般刑事案件中的羈押[6]，因此在經歷試點后確立的律師介入制度不能照搬刑訴法，應該做出規定，被調查人均有權利委托律師，但律師會見正在被采取留置措施的被調查人一律應經過監察機關的同意，最后通過修訂監察法確立律師介入監察機關調查階段的制度。在監察法中確立允許律師介入的制度后，為保障每一個被調查人可以得到平等的法律幫助的機會，也為結合法律援助制度全覆蓋的理念，應該建立法律援助制度來促進監察公正。在監察機關中推行的法律援助制度有其特殊性，第一，被調查人一般屬于公務員，本身存在經濟困難的幾率較小。第二，職務犯罪案件量在整個刑事案件體量中占比小。因此，監察機關在調查階段的法律援助制度應該全覆蓋，除已經委托律師、不作為刑事案件調查的調查案件外為每一個被調查人配備法律援助律師。援助律師由監察機關通知法律援助機構委派，這樣一來監察機關可以與司法機關在法律援助制度上做好銜接。通過修訂監察法將法律援助制度引入到監察機關的調查階段中來，實現法律援助制度的縱深發展，推進法律援助制度的全覆蓋。建議在監察法第四章第五章之間增設“辯護與代理”一章，內容就是確立在監察機關的調查案件中涉嫌犯罪的被調查人可以且只能委托辯護律師的制度和監察機關為未委托律師的被調查人通知法律援助機構指派法律援助律師的制度。將律師準入制度、法律援助制度結合監察機關及其調查階段的特殊性和刑訴法的規定寫入監察法，作為獨立章節來保障人權、促進監察合法公正，加速推進法律援助制度全覆蓋。另外也可以參照行訴法的立法技巧，在監察法“附則”一章增加條款：“監察機關在辦理所管轄案件中，關于某某方面事項，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定。”但是鑒于監察機關的特殊性，刑訴法諸多規定不能直接引用，需要加以修改方可適應監察法的內容。因此，此種立法方式比較復雜，在監察法與刑事訴訟法的銜接中實際價值也不高。

四、結語

法律援助制度是一項保障人權促進司法公正的制度，被寫入刑事訴訟法。它具有兩大意義：一是保障人權，二是促進司法公正。經過長時間發展，已經日益完善。其發展趨勢呈現出縱向和橫向的主線為法律援助制度的全覆蓋提供現實支撐[7]。在監察機關的調查階段中，關于是否適應刑事訴訟法的法律規定尚未出臺，從而使法律援助制度的全覆蓋出現盲區。中紀委也發表官方意見稱監察機關不適用刑事訴訟法規定，在調查案件移送檢察院后方可適用刑訴法的規定。從現有的法律文件來看，刑事訴訟法中規定的各種權力都在監察法中賦予了監察機關，而刑事訴訟法中的限制性規定卻沒有能夠在監察法中體現出來，監察機關在其管轄權案件中立案調查階段，其權力和約束與適用刑事訴訟法的公安、檢察機關對比，呈現此消彼長的趨勢。監察機關與被調查人的地位更不平衡，使監察機關處于更強勢的地位。通過法律援助制度的引入，去解決監察委與司法機關的銜接問題以及實現法律援助全覆蓋的偉大目標，要有一個循序漸進的過程，先將確立律師介入制度這個作為引入法律援助制度的前提問題解決。盡管監察機關的調查階段可以不適用刑事訴訟法，但是應該將律師介入制度、法律援助制度寫入監察法，作為監察法的一個獨立章節。這項制度可以中和監察機關與被調查人的地位不平衡，起到保障人權、促進司法公正、推進法律援助制度全覆蓋進程的作用，同時也起到了監察委與司法機關在法律援助制度上的銜接作用。法律的正義來源于平衡，過度失衡的關系中難以發展正義，而法律援助制度是為弱勢一方平衡關系地位差異的重要制度，應當引入監察機關辦理調查案件的調查階段之中。