我國個人信息保護立法的完善

湯慶佳

(成都市郫都區人民檢察院，四川 成都 610000)

一、個人信息保護概述

(一)個人信息的概念及界定

個人信息是指所有的能夠辨別個體的信息集合，個人信息集合包含個人身體方面、外在交往方面、資產方面……，按照相關標準和概念的差異，能夠區分為以下幾種類型。(1)以對個人的識別程度為區分度，能夠區分為直接與間接[1]。直接的標準是能夠不依靠其他而獨立識別個人的信息，例居民身份證、戶口簿相關信息。間接的標準是依靠其他類似或者相關信息，進行信息綜合后識別個人的信息。(2)以有無包含相關隱私內容為區分度，能夠區分為敏感與瑣碎。敏感的標準是包含個人隱私，這種隱私范圍較廣，可以是來自種族、信仰等方面的內容。瑣碎的標準是不包含個人隱私，即沒有包含前者的隱私概念范圍。(3)以信息有無電腦處理為區分度，能夠區分為電腦和非電腦處理。電腦處理的標準是有電腦或者類似信息處理器參與有關信息加工的過程。(4)以有無公開為區分度，能夠區分為公開與隱私。公開的標準是在不違反法律、行政法規、公序良俗等前提下利用正當形式得到和了解。隱私的標準與前者相對，為非公開的信息。此種劃分類型重在說明前者即使在類型上亦屬于(2)類中的敏感信息范疇，亦不應給予特定保護。上述幾種的區分是在較大范圍面基礎上的劃分，亦可在譬如通信信息、就診信息等具體信息種類方面劃分，不過后者范圍較小、適用性較差。

(二)個人信息保護的必要性

1.保障信息時代個人隱私的要求

自媒體時代的我們，面臨著越來越多個人信息被泄露、被濫用、被交易。而作為保障個人信息隱私權最為根本性的法律，則存在著無確切適用性法律條文的現狀，2016年發生的山東準女大學生徐玉玉遭電信詐騙猝死案件引起了社會對于個人信息保護的高度關注，出臺個人信息保護基本法對于打擊侵犯公民個人信息犯罪、維護社會穩定有著重要意義。

2.維護社會穩定的必要條件

個人信息不僅僅是文字、數據的記載，而且密切關乎個人財產性利益，在一定程度上甚至危及人身健康安全。最近的幾起因個人信息泄露而引發的案件，反映出信息泄露會成為犯罪的突破口，會嚴重影響公眾的正常生活和人身財產安全，因此加強個人信息保護事關國家和社會的和諧穩定。

3.屬于《憲法》等法律部門規定的保護內容

個人信息應屬于人格的范疇，屬于公民的切身利益，憲法作為最根本性的法律賦予公民人格尊嚴、通信秘密等不受侵犯的權利，而此類權利受侵犯常伴隨個人信息的被侵犯，公民最為根本性權利受到侵犯，必定要通過制定律法規章來調整[2]。最新《民法通則》也明確規定了對于公民個人信息的保護及其懲處。此外我國現行的《護照法》《檔案法》等也對個人信息保護做了具體規定。

二、個人信息保護的國外立法狀況

1.歐盟——統立模式

歐盟作為世界范圍內最早制定有關個人信息保護的國家地區，在有關個人信息保護方面一直走在世界前列，對后來世界各國制定有關公民信息保護立法有著舉足輕重的作用。

何為統立模式，是指在大范圍下有著統一適用標準，而這個大范圍就是涵蓋歐盟所有國家在內的整體適用范圍。在歐盟整體制定相關法律后，組織內的國家統一適用這一標準，用共同的標準來為各個國家的個人信息保駕護航。歐洲國家普遍認為，個人信息必定要通過制定法律來進行調整，故而推動了早期的立法活動。上世紀90年代頒布的《個人數據保護指令》，其范圍之廣泛，調整范圍涉及公民幾乎全部數據的應用與保存，例如信息的采集、加工、應用，而后歐盟又對有關通訊領域進行補充立法，其意義在于進一步深化了《個人數據保護指令》中所涉及網絡的信息記錄、站點及其中信息的保存、交互等問題。《通訊》極其細致的規定了信息在交互、加工等所應符合的手段和方式等，對于國家之間信息交互、不同國家公司在信息互相分享加工要求兩者在私密信息安全保障方面符合歐盟共同要求，若非如此，兩者之間的信息等交互就算是非法、不受保護的，此種舉措的影響是積極的，信息交互兩者之間法律在信息安全保障方面也逐漸趨于相同。

2.美國——分立模式

美國作為第一個對公民隱私權明確以律法形式調整的國家，對于個人信息的保護堪稱典范。何為分立模式，是指沒有立法在大范圍進行規制，而是由有需求存在的各行業部門獨立制定符合自己需求的規章、條例、標準等。美國作為這一模式的首創者其眾多的社會組織、行業等功不可沒。其模式的開始就是源于各種行業的自制章程、規范以此形成的內部對于信息的使用、管理與積極的保護防范，其目的是為保障信息的穩定流通及進一步建立行業內部安全防范體制[3]。政府引領下的分立模式，通過行業自制防范體系，分散進行訂立規范、條例，并通過指導性的立法給予各行業各部門充分的自由，以此來使行業規范更有合理性、合法性。

3.日本——兼顧統立與分立模式

日本對于個人信息的保護是伴隨著政府有關政策施行而產生的。何為兼顧統一與分立模式，它是指兼采歐盟統立模式與美國分立模式的一種獨特模式，為日本所首創。日本模式的產生與美國分離模式的產生相仿，都是源于非官方的民間自治社團、組織等。目前日本較為規范的信息運行模式綜合了歐盟統一模式與美國分立模式，其中較多借鑒了美國的方法與實踐成果，利用官方的律法與民間組織的自制規范共同來保障信息不被侵犯[4]。日本的個人信息保護源于電子政府推進過程。其間不可避免地產生信息的使用等加工過程，信息被侵犯的幾率大增，80年代后期官方頒布涉及電子信息化的法律，是規范官方對于信息使用的開始。

三、公民個人信息被侵犯的形式

(一)信息保管方販賣、泄露信息

我們自身包括身邊人，幾乎每天都會有接收到推銷電話、廣告信息，對方幾乎全面準確地了解我們的相關個人、家庭信息，根據一些已經發生的類似案件可見一斑。這種事情的發生更多的是由于保存我們信息的相關信息保存方本身為了獲利或者其正常管理存在較多漏洞。據一些媒體的暗訪調查揭露，不少的通訊等電話信息被相關公司人員販賣，內部監管不力致使我們的電話信息被泄露，而廣告商等通過低價批量購買其泄露的電話信息，這就是推銷產品廣告始終圍繞在我們身邊的根本原因，“內鬼不除”我們只能被騷擾。例如2016年引起全社會熱烈討論的宋振寧被騙致死案，犯罪分子李、劉等人利用“偽基站”發送詐騙短信，在宋振寧收到短信后打電話進行聯系時，以借口誘騙其向犯罪團伙自己賬戶內轉賬，以至于發生最后的慘案。而該團伙行騙所用的電話號碼則是通過較低的價格批量購買的，這也說明了我們的信息被隨意販賣的情況已經非常嚴重。

(二)個人信息被盜取

我們的個人信息亦屬于被盜取的范疇，且往往更具隱蔽性、破壞性。如2016年發生的大學生徐玉玉被騙致死案，犯罪團伙通過技術手段攻擊了山東的高考報名系統，盜取了大量的考生個人信息，這其中就包括徐玉玉的個人信息，隨后該團伙冒充教育局人員以發放助學金為由騙取了徐玉玉的學費，后徐玉玉因受刺激以至死亡。這個案件能給予我們較多的警示，其中犯罪團伙利用高科技手段竊取機密信息的行為，一方面顯示了我們的相關單位在信息保存、保管上安全系數較低，另一方面也顯示了犯罪分子的犯罪手段越來越先進。因信息被盜竊致使被泄露、被濫用所占比例較大，作為侵犯信息的形式之一，我們應該尤為重視。

四、我國個人信息保護立法之完善對策

(一)完善之秉持原則

1.明確使用目的與接受監督原則

對于向公民采集的信息，相關部門或者機構應該告知其采集的特定目的及使用范圍，“特定目的”對作為采集方而言是依據管理公共社會、維護社會運行的需求采集與處理公眾個人信息而存在的特定目的[4]。禁止超出目的的收集、處理和利用個人信息。在合理合法的情況下管理和使用，同時接受民眾監督，在不侵犯個人隱私的情況下適當公開，讓信息在陽光下使用。

2.相同卻又區分原則

對于普通群眾和政府公務人員、需要公開特定信息人員等在信息保護上應有所區分，政府公務人員等特殊人員因為肩負執行公務等任務，本質上就應該接受監督，對其信息在工作范疇內應進行公開，此種情形的公開，與民眾的個人信息保護并不沖突，與公民個人信息在法律上的保護并不沖突。

3.最少使用原則

對于民眾的信息應該減少使用，充分保障其使用環境安全，通過少用來減少被泄露的風險。最少使用原則指公眾信息在被處理、加工時必須明確按照采集時告知的使用方式及特定目的，禁止超出采集時告知所采集對象的處理方式及目的的范圍[5]。公眾個人信息的采集和處理、使用，務必保護與重視采集對象的權利與利益，保證在處理過程中堅持誠信原則，務必保持采集時的目的。

4.保護原則

保護原則指公眾信息務必在安全環境之中保存、使用、加工，阻止個人信息外泄、損毀與超范圍利用，對于公民信息在使用完畢后或者保存時應定期安全清除或者進行安全檢查，以保障信息在使用、存儲中的絕對安全。

(二)完善之模式選擇——兼采統立與分立模式

我國人數眾多、地域遼闊、社會形式復雜，僅采取統立模式會導致在不同行業形成統一標準，而各行業中的實際情況又有較大不同，在一定程度上會制約行業發展[6]。同理，若采取分立模式，會因眾多的行業標準不同而制定出眾多管控標準，極其不利于政府管理，不利于社會和諧。因而，采取統立與分立的立法模式就顯得尤為必要，不僅可以方便政府管理、利于社會和諧而且可以促進行業向好的方向發展。

(三)完善之立法內容

1.區分主體

對于公眾的個人信息保護首先要在主體上有所“區別對待”，特定人員比如公務人員，因其存在特殊的工作性質需要在某些方面接受社會公眾監督，其個人信息在很大程度上要面向公眾，因此個人信息免不了被公開。對于此類人員，在立法時要考慮其特殊性并在主體范圍上予以區分，但是其不同也僅僅限于特定公務、工作上，對于其他方面的個人信息，應與普通公眾標準相同，理應受到相關個人信息法律制度的保護。

2.加大違法成本

眾多現行涉及個人信息保護的法律規章，總體呈現出重刑事處罰、輕民事救濟的特點。公眾個人信息本該屬于民事權利保護范疇，然而在具體司法實踐中卻往往本末倒置，刑事保護先于民事救濟。前述現象的存在很大程度上是由于互聯網、大數據環境下個人信息侵權違法行為較為隱蔽、條文規章不完善致使司法實踐中認識不統一。民事懲處違法成本低，對于潛在的違法犯罪人員的警示作用大大降低，針對我國目前侵犯個人信息案件數量多、影響惡劣等情形，相關立法部門在立法上要本著民事救濟從嚴從重的原則，加大對侵犯公眾個人信息違法人員的懲處，在經濟處罰與刑事處罰上都要從嚴從重，以此來讓潛在的違法分子懾于違法成本而放棄違法行為。

3.明確適用范圍

個人信息保護法對于公民保護在適用范圍上應分為社會部門的保護與非社會部門的保護。對于社會部門的信息利用(比如政府部門采集的居民信息)，就要符合相應的個人信息保護法，而對于非社會部門(比如金融、醫療、教育等特定行業部門)，就要兼顧個人信息保護法與其特定行業所訂立的行業標準，在不違反律法原則、公序良俗的基礎上兩者都要兼顧。明確個人信息保護法的適用范圍，可以在不同的情形下使用不同的標準、原則，從而更具針對性的保護，保護范圍更細致、全面。

4.建立責任明確的追責體系

為了更好地落實個人信息保護法律、行業規定，需要在措施詳細、保護范圍全面的基礎上針對性建立相應的失責追責機制。公民信息被侵犯、被濫用不能僅僅懲處相應的個人侵犯信息者、濫用者，還要對信息被侵犯的源頭也就是信息管理不善者、泄露信息者做相應處罰，這類人雖然不是直接的個人信息侵犯者，但卻對公眾個人信息被侵犯起到了推波助瀾的作用，是某種性質上的共犯。而且這類人的不當行為往往更具有隱蔽性，因而要嚴格追查個人信息管理的源頭，對過失的不作為或者是故意的信息侵犯行為要肅查到底。

5.平衡各價值主體

公眾個體對于自身相關信息有著強烈的保護訴求，但又無法禁止對于他人信息的有效使用，如驗證身份信息等。對眾多的信息管理方而言，通過采集到的眾多個人信息數據能夠直接形成巨大的商業價值(如淘寶、天貓等網購平臺利用消費者網購大數據得出不同地區的消費習性)，當然也要求自身所掌握的信息數據能夠受到法律的嚴密保護。就政府公共服務機構而言，更是兼具利用者、管理方、保障者三重身份，這就涉及到立法價值問題，需要平衡不同利益主體價值，在立法構建上更是要貫徹合法、正當、必要三原則。

6.信息內容保護差異化

數據信息只有在流動狀態才能發揮最大價值。因而公眾個體信息在保護上要做區分，劃側重。在類型上可以區分為敏感、重要、一般信息，在開發利用保護環節、保障程度、侵權追責懲處力度上亦要做區分，分門別類，以問題為導向，區分采集和利用，將信息使用作為重點規制環節。

7.強化國際合作

網絡空間在某種程度上是國際空間的一種，國內公眾的個人信息保護往往與他國緊密聯系，這就要求個人信息保護條文在域外效力與國際合作上多著墨，將國內立法置于國際大環境中考量，注重與國際法、國際條約的協調搭配，強化國際交流與合作，豐富我國與他國的雙邊多邊協議，以此來保障大數據時代下的個人信息安全。