實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管

易語欣

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出的重要戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。在鄉(xiāng)村振興中采用PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作，有利于推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展。但我們也要認(rèn)識(shí)到PPP改革實(shí)踐在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)形態(tài)創(chuàng)新升級(jí)的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、重建設(shè)輕運(yùn)營、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等異化泛化問題不斷涌現(xiàn)，催生了PPP糾紛的不斷上升。如何更好地管理風(fēng)險(xiǎn)，并確保為PPP項(xiàng)目創(chuàng)建一個(gè)更穩(wěn)定的環(huán)境是十分重要和刻不容緩的事情。財(cái)政部還下發(fā)通知，為PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作劃出8條紅線，嚴(yán)防PPP異化為新的融資平臺(tái)，推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制本源。因此如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管就變得尤為重要。

一、PPP模式在鄉(xiāng)村振興中大有可為

PPP是英文Public Private Partnership的簡寫，指公共部門通過與私人部門建立合作關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的融資和項(xiàng)目管理。該模式鼓勵(lì)民營資本與政府合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十九大報(bào)告從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度創(chuàng)造性地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。將PPP模式引進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，有利于緩解政府財(cái)政壓力，為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、文化旅游資源開發(fā)和利用、鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村垃圾處理等提供資金供給，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第一，交通物流設(shè)施。交通物流設(shè)施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“引進(jìn)來”和“走出去”的動(dòng)脈系統(tǒng)，有了便捷的交通物流設(shè)施，農(nóng)村需要的生產(chǎn)生活資料就可以從外面購買，農(nóng)村出產(chǎn)的土特產(chǎn)品就可以對(duì)外銷售，破解長久以來的增產(chǎn)不增收的難題。通過交通物流設(shè)施的建設(shè)，讓電子商務(wù)在廣大農(nóng)村真正開展起來，從而打破地域的時(shí)空限制，讓農(nóng)村加入資源的配置中來，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村效益的合理化和最大化。

第二，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)業(yè)種植業(yè)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效的源頭保障，農(nóng)村飲水設(shè)施是改善農(nóng)村人居環(huán)境的必要條件。長期以來，由于農(nóng)村青壯年外出務(wù)工等，使得農(nóng)村人口減少，留下來的多為婦女、兒童和老人，一些地區(qū)耕地撂荒嚴(yán)重，農(nóng)村舊有的水利設(shè)施年久失修，功能喪失。新的水利設(shè)施缺少規(guī)劃和建設(shè)，無法為農(nóng)村種植業(yè)提供保障。農(nóng)村飲水狀況因?yàn)榈赜虻匦蔚牟煌町惷黠@。城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村可以用上自來水，偏遠(yuǎn)地區(qū)多使用井水，如果遇到干旱還會(huì)出現(xiàn)缺水的情況。推進(jìn)飲水設(shè)施建設(shè)已成為改善人居環(huán)境的重要一環(huán)。

第三，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是信息化基礎(chǔ)建設(shè)的重要內(nèi)容。信息化基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)邁向現(xiàn)代化、智能化、平臺(tái)化、虛擬化的關(guān)鍵紐帶。只有充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的信息化，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。信息化基礎(chǔ)建設(shè)有利于為農(nóng)村生產(chǎn)生活等各個(gè)環(huán)節(jié)提供信息來源和溝通渠道。

第四，農(nóng)村垃圾處理。2018年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出要規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾處理項(xiàng)目。

第五，改善公共服務(wù)供給。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，PPP模式有利于推動(dòng)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，有利于改善鄉(xiāng)村的醫(yī)療條件。在文化旅游領(lǐng)域，PPP模式有利于發(fā)掘和開發(fā)鄉(xiāng)村特色文旅資源，可以在景區(qū)旅游、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地、旅游廁所、旅游城鎮(zhèn)、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域改善旅游供給。

第六，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。2017年8月14日，財(cái)政部、民政部、人力資源社會(huì)保障部共同出臺(tái)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2017〕86號(hào)）“鼓勵(lì)各類市場主體參與養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會(huì)力量成為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的主體。”2016年以來，我國分三批次建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP國家級(jí)示范項(xiàng)目34個(gè)。其中，25個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，9個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入采購階段，整體運(yùn)行穩(wěn)定、執(zhí)行狀態(tài)良好。農(nóng)村的養(yǎng)老方式長期以來依賴于“養(yǎng)兒防老”，真正的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未形成。并不是農(nóng)村沒有養(yǎng)老需求，而是資金、管理、政策等制約著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。采取PPP模式，引入社會(huì)資本的創(chuàng)新活力，可以提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的建設(shè)效率，減輕財(cái)政壓力，使很多掣肘的問題迎刃而解。

二、PPP模式出現(xiàn)的問題

目前，在鄉(xiāng)村振興中引進(jìn)PPP模式還處在發(fā)展和成熟階段，有的項(xiàng)目取得了不錯(cuò)的效益，有的項(xiàng)目才剛剛進(jìn)行。可以預(yù)見，將來PPP模式在鄉(xiāng)村中的運(yùn)用會(huì)越來越多，我們更應(yīng)該慎之又慎，未雨綢繆，防患于未然。

從眾多的PPP項(xiàng)目運(yùn)營情況來看，問題多出現(xiàn)在這些方面：

第一，前期規(guī)劃不合理，后期監(jiān)管不到位。例如2014年，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)水污染事件造成了老百姓的恐慌和社會(huì)的負(fù)面影響。項(xiàng)目前期可行性分析不到位，未在合同中建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加上后期運(yùn)行和監(jiān)管不佳，多次調(diào)水價(jià)使社會(huì)資本成本和收益不成正比，最后導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府信用問題。該案例充分說明一些地區(qū)PPP項(xiàng)目的審核、運(yùn)行、維護(hù)和監(jiān)管過程中出現(xiàn)了重大漏洞。

第二，PPP項(xiàng)目目標(biāo)是提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，社會(huì)資本希望有利可圖，兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)很難形成。

第三，福利型、非營利型與營利型養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局不合理。一是地區(qū)發(fā)展不平衡，截至2017年8月，山東、河南、貴州等五個(gè)省市占據(jù)項(xiàng)目總數(shù)的50%以上，而有的省一個(gè)也沒有；二是城鄉(xiāng)布局不合理，在鄉(xiāng)村振興中，廣大的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

第四，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施周期長且資金回收慢，而鄉(xiāng)村財(cái)政資金有限。許多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長，資金回收慢，且大多數(shù)缺乏經(jīng)濟(jì)效益，而很多地方財(cái)政資金也相當(dāng)有限，利潤小，成本卻不小，風(fēng)險(xiǎn)較高，不利于吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資。

第五，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和利益不對(duì)稱。例如《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測(cè)2010年大橋的車流量有望達(dá)到1867萬輛，但2010年實(shí)際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30%以上，嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯(cuò)誤。另外政府在杭州灣大橋未建設(shè)完成時(shí)便投資于其他與此具有實(shí)質(zhì)性競爭的項(xiàng)目，嚴(yán)重?fù)p害了該項(xiàng)目利益。合同中沒有建立起完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

第六，名義上是股本投資，實(shí)際上是債務(wù)投資。很多PPP項(xiàng)目經(jīng)營時(shí)間周期相對(duì)較長，有的長達(dá)十年、二十年、三十年。提供貸款的銀行通常對(duì)社會(huì)資本沒有信心，因而社會(huì)資本貸款很難。基于這樣的原因，社會(huì)資本很難進(jìn)行股權(quán)投資。所以很多以股權(quán)投資的名義投資就會(huì)要求政府必須給出合理回報(bào)，在一定時(shí)期之內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。這種保證回報(bào)的方式實(shí)際上變成了債務(wù)投資。

第七，長期投資變短期融資行為。PPP本是為創(chuàng)新公共服務(wù)供給、提高公共效率而產(chǎn)生，一些地方將PPP模式簡單化為政府的一種短期融資手段，一些政府躲避了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，借政府購買之名通過假PPP項(xiàng)目變相融資，銀行等金融機(jī)構(gòu)又為這些違規(guī)項(xiàng)目提供融資，實(shí)質(zhì)上都是政府兜底，致使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。

第八，社會(huì)資本進(jìn)入和退出的壓力很大。現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的參與率很低，不足以滿足我國發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的要求，一個(gè)重要原因就是很多中小企業(yè)受到項(xiàng)目招標(biāo)、融資環(huán)境和政策風(fēng)險(xiǎn)等的限制而被高門檻拒之門外。另一原因是PPP項(xiàng)目是一個(gè)長期項(xiàng)目，投資風(fēng)險(xiǎn)很大，但實(shí)際退出渠道單一，打擊了社會(huì)資本的投資信心。

三、鄉(xiāng)村振興中PPP模式需要未雨綢繆、有效監(jiān)管

PPP領(lǐng)域自2014年以來，一路快速發(fā)展了4年多，項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈爆發(fā)式增長。截至2018年4月1日，項(xiàng)目總數(shù)達(dá)13970個(gè)，總投資18.26萬億，但是也存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。2017年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）的文件，要求各級(jí)財(cái)政部門及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，按項(xiàng)目儲(chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫分類施策，將識(shí)別階段項(xiàng)目納入項(xiàng)目儲(chǔ)備清單；將準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交階段項(xiàng)目納入項(xiàng)目管理庫。

第一，牢牢把關(guān)項(xiàng)目前期審核工作。鄉(xiāng)村振興類PPP項(xiàng)目和所有PPP項(xiàng)目一樣，要尤其重視前期的物有所值與財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)等項(xiàng)目前期工作的重要性，同時(shí)要在評(píng)估時(shí)注重長期的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析，根據(jù)具體項(xiàng)目的特點(diǎn)將物有所值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加具體化。

第二，要確保農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)振興過程中受益，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行投資。鄉(xiāng)村振興中的PPP項(xiàng)目與城市基礎(chǔ)設(shè)施等PPP模式不同，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興PPP模式不僅僅要解決資金、提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是，農(nóng)戶要在產(chǎn)業(yè)振興過程中受益。PPP模式既不是社會(huì)資本的無償扶貧，也不是孤立農(nóng)戶之后的社會(huì)資本獨(dú)自獲利。應(yīng)讓農(nóng)民成為項(xiàng)目的受益者和建設(shè)人，維護(hù)農(nóng)民的利益，鼓勵(lì)他們對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資。

第三，明確政府與社會(huì)資本的責(zé)任和利益關(guān)系，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。PPP模式中，政府與社會(huì)資本是合作伙伴關(guān)系，政府不唱“獨(dú)角戲”，而要與社會(huì)資本建設(shè)共擔(dān)、利益共享。應(yīng)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配政府和項(xiàng)目公司需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。PPP項(xiàng)目的投資周期長，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性大，應(yīng)當(dāng)站在項(xiàng)目全生命周期的角度上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估、談判和分擔(dān)。

第四，鼓勵(lì)支持銀行加大對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的支持力度，探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)金融改革。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)“三農(nóng)”類項(xiàng)目的支持力度，加大政策性優(yōu)惠力度，讓金融機(jī)構(gòu)對(duì)參與惠農(nóng)類PPP項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行績效考核評(píng)估分析，對(duì)評(píng)估結(jié)果好、建設(shè)運(yùn)營效率高的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)娜谫Y利率優(yōu)惠、貸款年限優(yōu)惠，縮減金融機(jī)構(gòu)對(duì)這些企業(yè)的審批時(shí)間和流程，以降低社會(huì)資本方的成本，加快推進(jìn)項(xiàng)目。

第五，建立多級(jí)別的鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目能力中心。以德國為例，德國形成了較完備的PPP研究與能力體系，德國PPP能力中心、PPP研究委員會(huì)、PPP研究委員會(huì)等PPP機(jī)構(gòu)主要向各州政府提供管理技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。鄉(xiāng)村振興類PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣、周期長、參與方多等問題，PPP項(xiàng)目能力中心作為第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)將為PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提供有益助力，從項(xiàng)目全生命周期出發(fā)為參與雙方提供系統(tǒng)、長期的咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)雙方的利益訴求，促進(jìn)項(xiàng)目在專業(yè)服務(wù)指導(dǎo)下進(jìn)行有效實(shí)施。財(cái)政預(yù)算的硬約束加上PPP中心的技術(shù)知識(shí)支持，將有利于各項(xiàng)PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)村進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)施，形成有效的管理格局。

第六，完善績效考核評(píng)估體系。PPP項(xiàng)目績效考核的目的對(duì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行有效的監(jiān)管，同時(shí)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。在項(xiàng)目全生命周期中，通過對(duì)成本效益、投資效率、社會(huì)效益等方面進(jìn)行考核，然后調(diào)整改進(jìn)，形成一個(gè)良好的反饋渠道。鄉(xiāng)村振興的PPP項(xiàng)目應(yīng)顧民生，重視運(yùn)營項(xiàng)目的質(zhì)量，提高社會(huì)效益，在一些政府付費(fèi)項(xiàng)目中采取考核結(jié)果和政府付費(fèi)掛鉤的方式，提高社會(huì)資本的建設(shè)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和私人資本經(jīng)濟(jì)效益的平衡。績效考核應(yīng)具有具體性和可操作性，在合同中有具體體現(xiàn)。

第七，降低社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興類PPP項(xiàng)目門檻，拓寬融資渠道。拓寬鄉(xiāng)村振興類PPP項(xiàng)目對(duì)民營資本開放的領(lǐng)域，鼓勵(lì)民營資本作為社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興類的公共服務(wù)項(xiàng)目。綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、融資實(shí)力、管理經(jīng)驗(yàn)等社會(huì)資本的資格指標(biāo)，對(duì)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等對(duì)待。不在各項(xiàng)PPP文件中對(duì)民營企業(yè)設(shè)置歧視性條款，發(fā)揮出民營企業(yè)在其專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)特長，充分激發(fā)社會(huì)資本的活力和創(chuàng)新力，提升公共服務(wù)產(chǎn)品的效率和水平。以社會(huì)資本作為引導(dǎo)，逐漸促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

第八，營造良好的法治環(huán)境。農(nóng)村PPP項(xiàng)目周期長、投資額大，運(yùn)作復(fù)雜。制定出適合農(nóng)村PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)、營造良好的法治環(huán)境有利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)把控，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)跟蹤和監(jiān)管，促進(jìn)爭議解決機(jī)制的形成，從而規(guī)范農(nóng)村PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管過程。