關(guān)于懶政怠政治理路徑的思考

陸 軍

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 201620）

1 懶政的概念

自古以來，中國的讀書人都非常提倡“勤政”這一價值觀，統(tǒng)治者們也逐漸意識到“水可載舟，亦可覆舟”，深諳執(zhí)政者只有堅持執(zhí)政為民、體恤民情的原則，為廣大百姓謀取福祉，其統(tǒng)治方可持久，國家才能長治久安。同樣，到了現(xiàn)代“勤政”這一價值觀仍舊值得我們提倡和秉持。

構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，要求我們的政府要不斷將價值理念類的意識轉(zhuǎn)變成具有約束限制作用的規(guī)范性制度，以此來實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進制度的牢籠”的愿景。現(xiàn)代化的政府是提倡服務(wù)理念、積極有為的政府，是高效、公開、透明、負責(zé)的政府，同時也是充滿創(chuàng)新理念、敢于實踐、富有健康和活力的政府。與此相反的，便是消極怠政、庸官集聚、低效扯皮的“懶政”型政府。

我們這里所說的“懶政”，是相對于“勤政”這一概念而言的，是指作為公共事務(wù)管理主體之一的政府及其工作人員具有履行一定職能和義務(wù)的可能性和必要性，但基于消極公共行政方式帶來的經(jīng)濟性結(jié)果而故意違背其公共性本質(zhì)的一種行政不作為現(xiàn)象。

“懶政”的最大特點就是政府的行政不作為。這種不作為既可以體現(xiàn)在政府行政過程中部門間的相互推諉、扯皮等低效現(xiàn)象，也可表現(xiàn)為行政人員的粗暴行政、盲目決策等急功近利的行為。

2 懶政現(xiàn)象的分析

2.1 懶政現(xiàn)象的主要表現(xiàn)。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，官員作為為人民服務(wù)的主要群體，擔(dān)負著人民公仆的重要角色。而懶政、怠政現(xiàn)象的出現(xiàn)，其在本質(zhì)上嚴重違背了中國共產(chǎn)黨長期堅持的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念，既有悖于我黨“重視民生、保障民生、改善民生”的執(zhí)政初衷，同時也在很大程度上抹黑了我國政府“勤政愛民、為民利民”的執(zhí)政形象。在當(dāng)前我國面臨經(jīng)濟和社會雙重轉(zhuǎn)型的重要階段，反腐日益成為我國政治領(lǐng)域的一項新常態(tài)，但我們的政府官員和行政領(lǐng)導(dǎo)們不僅沒有拿出新常態(tài)下應(yīng)有的積極和干練，相反卻越發(fā)陷入到了懶政和怠政的泥沼中不能自拔。懶政怠政主要表現(xiàn)為以下6種類型。

2.1.1 貪圖享受型。這種類型的官員和領(lǐng)導(dǎo)持有這樣的價值觀：認為大公無私、為國為民的人寥寥無幾，自己也不必去堅持勤政為民的原則，只管享受便是。以前的公款吃喝、公款消費皆是此類型的最好例證，慶幸的是，在黨中央的強力反腐和打壓歪風(fēng)邪氣及不良作風(fēng)等舉措的威懾下，此逆風(fēng)得到了有效抑制。

2.1.2 工作放任型。工作不管量多量少，先放一邊，等到上頭領(lǐng)導(dǎo)催促或者是面臨績效檢查時，方才開始處理前面積累的事務(wù)。此類行政不作為現(xiàn)象最典型的莫過于在辦公室喝茶看報、聊天上網(wǎng)的游手好閑型的行政人員。

2.1.3 不學(xué)無術(shù)型。這種類型的官員最大的特點就是能力有限卻又不思進取。其自身出于知識和能力的考量，往往在遇到重大的行政決策時猶豫不決、彷徨不定，但是卻礙于自身的顏面不愿意向?qū)＜夷苷哒埥袒蜃稍儯罱K固執(zhí)陋見，導(dǎo)致決策的低效。

2.1.4 政績向往型。這種類型的官員往往都是處于較高層位的領(lǐng)導(dǎo)，作為一個理性經(jīng)濟人，其必然為了自己的職位升遷而瘋狂地參與到政績錦標賽的評比進程中來，卻無所謂形象工程與否或是其政績的含金量多少，把民生發(fā)展擺在一旁，自己升官高就才是正道。

2.1.5 責(zé)任喪失型。當(dāng)前我國政府機關(guān)中很大一部分的官員，政治責(zé)任心不強，服務(wù)意識淡薄，在行政事務(wù)的處理上能拖則拖，辦事效率低下，遇事則互相推諉扯皮，鉆法律和制度的漏洞，以此來逃避上級的懲處和百姓的責(zé)難。

2.1.6 遮掩捂藏型。某些領(lǐng)導(dǎo)比較保守，接受不了當(dāng)今日益公開化和透明化的行政環(huán)境，脫離了時代的步伐。在遇到諸如處理重大安全事故等事件時，趨向于采取保守秘密，不予公開的原則，對應(yīng)當(dāng)予以公開的信息嚴加封鎖，加上輿論的妄加評議，導(dǎo)致公眾對政府的信任逐步喪失。

2.2 懶政現(xiàn)象的主要特征

2.2.1 頑固性。懶政作為一種消極行政的惡疾，由來已久。一旦種下懶政邪惡的種子，很容易根生蒂固，極難拔除。為百姓所深惡痛絕的官僚主義、衙門作風(fēng)，皆是受到了懶政怠政思想的荼毒和侵蝕。此惡疾久治不愈，且反復(fù)發(fā)作，短時間內(nèi)想要徹底根治，難度非常之大。

2.2.2 傳染性。懶政的主要病因不在官員能力不足，而在其思想意識跑偏了，而且這種心病具有很重的傳染性，一旦未及時予以控制和預(yù)防，很容易導(dǎo)致群體性懶政怠政現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，必須采取以毒攻毒之法，除了在思想意識上加強教育外，更應(yīng)該逐步建立起一套完善的問責(zé)考評制度，使得懲處懶政怠政現(xiàn)象有法可依、有章可循。

2.2.3 隱蔽性。懶政，有些時候表現(xiàn)的不會特別明顯。例如，某些官員在處理群眾上訪的問題上，表面上顯得很是熱情和積極，但只要群眾和其達成共識后，便立馬拍拍屁股走人，立馬翻臉不認舊賬。還有些官員剛剛接手前任的工作，認為前任領(lǐng)導(dǎo)丟下的爛攤子，自己沒有義務(wù)去管，在上頭下達指示時，僅是口頭應(yīng)付，盡搞夸大宣傳這類工作，只求虛不務(wù)實。2.2.4 周期性。每當(dāng)要面臨績效考評或是上頭和中央的督察小組下來巡視時，變使勁擺出一副愛崗敬業(yè)、勤政愛民的表象，等風(fēng)頭一過，考核結(jié)束，立馬又露出了懶政怠政的丑陋面孔。

2.2.5 集中性。這里的集中性主要是指懶政存在的領(lǐng)域比較固定，大多跟社會管理聯(lián)系密切，諸如食藥安全監(jiān)管、流域治理、環(huán)境保護、社會維穩(wěn)、安全生產(chǎn)監(jiān)督等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域存在以下共同特點：工作量較大、問題繁雜不清、監(jiān)管難度偏大、職責(zé)交叉、承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險的可能性很高，一些官員為了規(guī)避承擔(dān)責(zé)任的壓力和風(fēng)險，不求有功但求無過，遇事推諉扯皮，完全是在混日子、混資歷。

總之，官員們在政治新常態(tài)的大背景下不僅沒有認識到懶政的巨大危害，更有甚者把懶政奉為“為官之道、處事之律”，并對此在組織中加以大肆宣揚，嚴重違背了我黨真心實意為人民服務(wù)的宗旨，政治責(zé)任心和為官的職業(yè)道德早已喪失殆盡。

2.3 懶政現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析。懶政既可以表現(xiàn)為一種行政的不作為，也可以表現(xiàn)為一種為了逃避責(zé)任或是為了保全自身既得利益而采取某些保守做法、行為，或是采用治標不治本的決策的舉措。這種舉措既是行政人員缺乏政治責(zé)任心和服務(wù)公眾意識的重要表現(xiàn)，也體現(xiàn)出我國一些官員在處理諸如特大安全事件等與人民利益有重大關(guān)系的問題和行政事務(wù)時態(tài)度消極。在對懶政怠政現(xiàn)象的表現(xiàn)分析的基礎(chǔ)上來看，懶政存在的原因從大的維度可分為內(nèi)因和外因。

2.3.1 懶政存在的內(nèi)因。一是害怕?lián)?zé)，不敢為。一些公務(wù)人員往往擔(dān)心因為自身工作上的“強出頭”或者“過度熱情”，而遭受到不應(yīng)有的利益損失或是網(wǎng)絡(luò)等媒體的關(guān)注和曝光，因而奉行“求穩(wěn)”的價值觀，在需要進行創(chuàng)新和闖勁的工作領(lǐng)域，不敢當(dāng)機立斷，果斷決策，采取保守、消極態(tài)度加以應(yīng)對以圖自保，為了不擔(dān)責(zé)，寧愿不干事兒。二是懶惰情緒作祟，不愿為。我們的一些基層辦事公務(wù)人員，其工作相對其他領(lǐng)域的工作人員而言，工作量多且繁雜，但是卻拿著較低的薪資，因而缺乏積極應(yīng)對工作的熱情和動力。三是唯利是圖，不肯為。在一些“油水”和“紅利”較少的政府部門和單位，雖然有制度規(guī)章的表面約束，但在某些領(lǐng)導(dǎo)帶頭下，“吃、拿、卡、要”仍舊成為了諸如車輛管理所等機關(guān)單位提供公共服務(wù)的潛規(guī)則和必要前提。四是個人能力有限，不能為。一些領(lǐng)導(dǎo)是軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部或是部門轉(zhuǎn)調(diào)，甚至是通過走后門等非法形式進入政府單位工作，在專業(yè)性知識的運用和能力的鍛煉上明顯存在不足，但其個人并沒有認識到這一點，整日不是思考如何提升自身的才干，而是只知道去逢迎上司和忽悠群眾。

2.3.2 懶政存在的外因。一是人事考核制度不合理。當(dāng)前，我們的人事考核制度還是過分地偏重監(jiān)察和懲處腐敗犯罪人員，對于懶政怠政這樣潛在的瀆職行為往往加以忽略甚至是視而不見，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)官員在考評領(lǐng)域存在一種片面認識，認為公務(wù)人員只要不貪污腐敗即是合格的，這種過度側(cè)重“廉政建設(shè)”而忽視懲戒懶政怠政行為的價值觀和心理，在一定程度上放任了懶政現(xiàn)象的滋生和蔓延。此外，公務(wù)員不應(yīng)成為“鐵飯碗”，當(dāng)前我國公務(wù)員隊伍固化，再加上考評體系的科學(xué)性不足，公務(wù)員即便是瀆職失職，也頂多給予黨紀處分，其仍舊可在體制內(nèi)長期任職，形成了進入難、出局更難的境況。二是激勵機制有待完善。眾所周知，中國的公務(wù)員工資增長緩慢，加上我國目前的反腐浪潮一浪高過一浪，打擊腐敗犯罪將成為一種政治新常態(tài)，公務(wù)人員的灰色收入空間在不斷縮減，由于利益的不斷喪失，缺乏足夠動力的激勵，在工作上消極作為。三是公務(wù)人員的思想意識上產(chǎn)生了跑偏和心理上發(fā)生了扭曲。在目前考評機制還不夠健全的背景下，一些領(lǐng)導(dǎo)在干部任用和人員提拔上還存在任人唯親的行為，缺乏科學(xué)和民主的合理依據(jù)，公務(wù)人員投入了極大地?zé)崆樗〉玫墓ぷ鞒删蛥s被自己的上司全部收入囊中，其心理定然不會平衡。久而久之，便產(chǎn)生了這樣的思想，認為無論如何認真工作，成就都是上層領(lǐng)導(dǎo)的，再努力也是白搭。四是公務(wù)員的職責(zé)、權(quán)限模糊不清，政府各部門和各公務(wù)人員之間的職能存在交叉、重疊甚至是沖突，這樣的職能設(shè)置和分配極易導(dǎo)致“責(zé)任真空領(lǐng)域”的產(chǎn)生。筆者一直相信，每次重大安全事故產(chǎn)生的背后都與政府各部門之間、各工作人員之間職責(zé)和權(quán)限的混亂有著千絲萬縷的關(guān)系。五是政府內(nèi)部的問責(zé)和懲治力度不夠，法律的不健全和制度規(guī)章的不完善，對某些官員和一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的公務(wù)人員的工作很難監(jiān)管到位，而且目前我國政府也沒有成立專門的懶政監(jiān)察機構(gòu)或者勤政督查部門來對行政不作為、亂作為、消極為進行問責(zé)和處置，以上這些皆為行政人員懶政怠政提供了可能。

3 治理懶政的主要對策

3.1 治理懶政必先在公務(wù)人員中重新樹立服務(wù)人民的思想意識。懶政現(xiàn)象主要涉及到官員的態(tài)度和能力兩個層面，而態(tài)度是關(guān)鍵。從實踐的角度來看，官員懶政主要是“心懶”，即為政的態(tài)度不夠端正，為民解憂的意識不夠強烈，貪圖享受而不重實干，顧及官位而害怕?lián)?zé)，注重形象而忽視績效，以至于為官的道德日漸淪喪。為此，有必要重新組織公務(wù)人員認真學(xué)習(xí)黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政內(nèi)容，從精神上阻礙懶政怠政的肆意滋生和蔓延。黨政機關(guān)必須加緊帶領(lǐng)公務(wù)人員轉(zhuǎn)變工作觀念，強化責(zé)任意識，使其投入到積極服務(wù)人民、奉獻社會的潮流中去。當(dāng)前的改革猶如一把雙刃劍，一方面它為敢于創(chuàng)新、勇于實干的官員提供了施展抱負和實現(xiàn)人生理想的機會，但另一方面，它也給另一些貪圖安逸、畏責(zé)怕事的公務(wù)人員造成了一定的壓力和困擾，致使其求穩(wěn)怕冒，消極作為。因而必須要增強官員們的大局意識和機遇意識，讓他們認識到只有充分把握歷史的改革機遇，才能避免被組織淘汰和被時代拋棄。

3.2 必須改革當(dāng)前的公務(wù)員人事選拔和任用制度。針對公務(wù)員隊伍的固化嚴重、人才閑置、動力缺失等問題，有必要改革當(dāng)前的人事選拔和任用制度，在結(jié)合對公務(wù)人員的綜合考評和績效考核的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善公務(wù)員淘汰和辭退機制。公務(wù)人員之所以會懶政、怠政，與其工作環(huán)境的過分安逸和缺乏辭退壓力不無關(guān)系，因此，建立公務(wù)員淘汰辭退機制是必要的，它可以形成“鯰魚效應(yīng)”，充分激發(fā)公務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性和勤政的熱情，從而達到預(yù)防和懲處懶政的目的。

3.3 必須建立健全全民參與的勤政績效考評和監(jiān)督機制。公務(wù)人員服務(wù)的主體是人民而非其上層領(lǐng)導(dǎo)，公務(wù)人員的薪資來源于人民的納稅款，人民有權(quán)利對公務(wù)人員的工作績效進行考評和監(jiān)督，而且政府部門必須予以相應(yīng)的配合，諸如績效信息的公開、評判標準的核定等等。只有充分吸納社會公眾和輿論媒體的力量，并予以配套法律制度的支持，形成全民參與、社會關(guān)注的勤政考評的大環(huán)境，并使之逐漸常態(tài)化，方可讓懶政怠政無處可藏。

3.4 明確部門和個人的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)地進行職能分配，建立健全完善的責(zé)任追究機制。一項有效的責(zé)任追究機制應(yīng)該包括兩個層面，既能起到約束作用，預(yù)防懶政的滋生和蔓延，又能調(diào)動官員勤政的積極性，對其行為造成的損失進行相應(yīng)的懲處。要牢固樹立“貪腐是過，懶政瀆職亦是錯”的理念，對于不負責(zé)任、不敢作為、不愿作為的懶政官員，不僅要給予其黨紀和行政處罰，還應(yīng)追究其懶政怠政行為給國家和社會造成損害的經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任。為了避免領(lǐng)導(dǎo)干部充當(dāng)“老好人”的角色，對下屬懶政現(xiàn)象的視而不見，應(yīng)該確立領(lǐng)導(dǎo)干部的有限連帶責(zé)任，即下屬發(fā)生懶政瀆職行為，領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)負有監(jiān)察不力的責(zé)任，理應(yīng)受到相應(yīng)的懲處。此外，針對不同的懶政行為，應(yīng)當(dāng)加以分類，區(qū)別處理。對于影響和危害較小的懶政行為主要應(yīng)采用教育批評、領(lǐng)導(dǎo)談話等形式予以警示，但如果由于其不作為給社會和公眾造成惡劣影響和嚴重危害的，更多的應(yīng)通過法律手段予以懲戒。

總之，“在其位，當(dāng)謀其政”，對于在職的行政人員和領(lǐng)導(dǎo)，一定要讓他們感受到勤政的必要性和重要性，加大問責(zé)制度的建設(shè)和完善，增強官員為民擔(dān)憂的責(zé)任意識。一旦思想意識上跑偏，產(chǎn)生了惰性，在工作上便會形成慣性，最終導(dǎo)致懶政怠政現(xiàn)象的進一步加劇。