政法視域下個案請示制度的檢視與改造

呂建偉

十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對深化司法體制改革作出全面部署，要求完善司法管理體制和司法權力運行機制?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要(2014-2018)》則提出，通過完善提級管轄制度，充分發揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、復雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統一適用的功能，壓縮個案請示空間。在這一改革背景下，作為一項在司法實踐中長期存在、但立法上并無明文規定的“非正式制度”，個案請示卻有增長之勢。事實上，個案請示與司法改革的互動較為緊密，改革背景下個案請示何去何從值得探尋。有鑒于此，本文將在政法傳統視域下，細致梳理政法史中的個案請示制度，全面揭示其政法功能，深入分析其政法因由，并提出制度完善的建言。

一、 政法史中的個案請示制度

(一) “政法”及“政法傳統”

根據《漢語大辭典》給出的“政法”詞條，其有三層含義：(1)法度、法規，《二十年目睹之怪現狀》第六回“那茍才前兩年上了一個條陳給制臺，是講理財的政法”即取此義；(2)法制，荀悅《漢紀·惠帝紀》中所載的“其或犯逾之者，則繩以政法”即為此義；(3)政治與法律，“鄭康成曰：以正月朔日布王政于天下，至正歲又懸政法之書”即取此義。[注]參見《漢語大詞典》(第5卷)，漢語大詞典出版社1989年版，第424頁?，F實中“政法”一般以合成詞的形式出現，比如“政法體制”、“政法委”等。[注]參見徐亞文、鄧達奇：“‘政法’：中國現代法律傳統的隱形維度”，載《河北大學學報(哲學社會科學版)》2011年第5期，第104頁。作為來自日本的舶來詞，“政法”一詞最早出現在清末，但在建國以后才被大規模使用。

作為中國現代法律傳統的“隱形維度”，“政法”有著豐富的內涵，比如“政”對“法”的主導影響力以及“法”對“政”的服從，雖歷經清末、民國和新中國百余年的發展與豐富，但沒有發生根本性的改變，并最終體現于政法傳統之中。本文所立足的政法傳統，主要是指中國共產黨的政法傳統，其主要有三方面的屬性：其一，“法”之黨性，即強調黨對司法的領導以及司法對黨的服從；其二，“法”之工具性，即強調司法為中心工作服務，強調司法是黨實現國家治理之目的的手段；其三，“法”之人民性，即強調司法為民、司法為眾，堅持司法工作的群眾路線等。

現實中，“政法”多以政法制度、政法干警等具體名詞出現，因其“隱形”而被學界所忽視。但在“政法”中，真正隱形的是“政”，是“政”以“法”的形式出現，是“政”對“法”的形塑和制約。黨正是在“政法”理念的指導下建立的司法制度，作為具體制度的個案請示制度自然也不例外，其受到政法傳統的深刻影響和形塑。

(二) 個案請示制度的產生

當前的個案請示制度，是由中國共產黨建立、主要受到中國共產黨政法文化影響的一項具體司法制度。個案請示制度實際發軔于陜甘寧邊區時期。直到抗日戰爭時期，黨才在陜甘寧邊區建立起自己的司法制度。根據邊區“議行合一”的政權建設原則，由邊區參議會產生邊區司法機關，設立了高等法院和縣司法處，但是由高等法院和縣司法處共享司法行政職權，司法與行政不分的特征相當明顯。同時，邊區司法機關屬于同級人民政府的組成部分，并受同級政府的領導。[注]參見侯欣一：“陜甘寧邊區高等法院司法制度改革研究”，載《法學研究》2004年第5期，第129～130頁。1941年6月到1944年間，邊區進行了強調審判獨立、司法專業化為導向的“司法正規化改革”，但以失敗告終，邊區司法與行政不分的情況并沒有得到改變，并且一直延續至建國后。[注]參見劉全娥：“陜甘寧邊區司法改革與政法傳統的形成”，吉林大學2013年博士學位論文，第59～98頁。

個案請示制度的產生，雖然與邊區政府司法人員不足、司法技能缺失、法制不完善有著直接的關系，但在根本上與黨對法律本質的認知、對法律建設的不重視以及法律服務于抗日戰爭和解放戰爭時期的中心工作有關，司法與行政不分在革命和戰爭年代明顯更為高效。在這一時期，下級法院遇有重大疑難案件時，即向上級法院或者同級黨委請示，有的辦案人員甚至事事向上級法院或者同級黨委請示，個案請示已經成為當時司法實踐中的慣例。[注]比如當時的肖玉璧案即全景式地反映了在服務于大局這一政法要求下，法官或下級法院如何在高等法院、黨委以及邊區政府之間進行請求與回復的反復拉鋸。詳細參見韓偉：“政法傳統的司法生成——以陜甘寧邊區肖玉璧案為中心”，載《河北法學》2014年第8期，第85頁。

(三) 個案請示制度的發展

新中國成立后，在廢除“六法全書”的情況下，通過總結解放區司法實踐經驗和借鑒蘇聯司法制度，逐步建立起自己的司法制度，并頒布了一些規范性法律文件。[注]參見萬毅：“歷史與現實交困中的案件請示制度”，載《法學》2005年第2期，第11頁。但是這些規范性法律文件僅涉及婚姻法、刑法等領域，法律體系還未成形，再加上當時司法工作人員嚴重不足、實踐經驗嚴重欠缺，發軔于陜甘寧邊區的個案請示慣例遂繼承下來。在司法實踐中，下級法院因審判經驗之短、法律規定之缺，遇有疑難問題，不能自己解決的，即經常向上級法院請示。當時的最高法院及其各分院也經常對下級法院的請示進行“批復”“指示”和“復函”。

上世紀50年代，《人民法院組織法》和《關于解釋法律問題的決議》賦予最高人民法院司法解釋權，為最高人民法院的請示答復提供了法律依據，因為最高人民法院的請示回復一般被視為其行使司法解釋權的一種方式。1958年《最高人民法院關于改進請示解答工作的函》則對個案請示作了首次規范。

十一屆三中全會以來，個案請示制度得以恢復，規范改造之路加快。最高人民法院先后于1986年和1990年下發了《最高人民法院關于報送請示案件應注意的問題的通知》及《補充通知》，對案件請示予以確認的同時，對請示主體、請示程序等方面進行規范，并使其迅速制度化。但是，個案請示制度在法律上并沒有明確的規定，加之實踐中暴露出越來越多問題，因此1997年最高人民法院下發《關于司法解釋工作的若干規定》，變相承認了案件請示制度之“合法性”。[注]《關于司法解釋工作的若干規定》將司法解釋分為“解釋”、“規定”和“批復”三種形式，其中“批復”即為最高人民法院對于各高級人民法院、解放軍軍事法院等就疑難案件進行請示的答復。此外，隨著黨委審批案件的廢除，政法委協調案件成為黨領導司法的重要方式，法院向政法委請示的情形遂成為普遍之勢。

進入21世紀，關于個案請示制度的改革逐漸提上日程。最高法院發布的《關于推行十項制度，切實防止產生新的超期羈押的通知》提出“規范以至取消內部請示的做法”。[注]《關于推行十項制度，切實防止產生新的超期羈押的通知》第4條：“完善依法獨立審判制度，規范以至逐步取消內部請示的做法。人民法院審理刑事案件，應當依照刑事訴訟法的規定獨立審判，堅持兩審終審制。除了適用法律疑難案件以外，不得向上級法院請示。”“二五改革綱要”明確提出通過訴訟化改造逐步取消個案請示制度。2009年“三五改革綱要”則提出通過審級關系的改革規范個案請示制度。[注]“三五改革綱要”：“改革和完善上下級人民法院之間的關系。加強和完善上級人民法院對下級人民法院的監督指導工作機制，明確上級人民法院對下級人民法院進行司法業務管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，構建科學的審級關系。規范發回重審制度，明確發回重審的條件，建立發回重審案件的溝通協調機制。規范下級人民法院向上級人民法院請示報告制度?！?014年“四五改革綱要”則提出通過完善提級管轄制度，“壓縮”個案請示空間。此外，法院向同級黨委、政法委請示的情形依然存在，對于具體的司法工作，黨委已經不再事必躬親，但是向政法委的請示卻有明顯地增多。司法實踐中政法委“硬協調”的現象也一再出現，法院為免于外部壓力向其請示，成為個案請示制度在這一時期的新動態。

二、 個案請示制度的政法功能及其偏差

一定程度上說，個案請示制度的產生和發展與其發揮著特定的“政法”功能有關，但該制度在實際運行的過程中卻發生了某些功能偏差。

(一) 個案請示制度的政法功能

個案請示制度在政法環境下承擔著“政”和“法”兩方面的功能。

1. 個案請示制度的“法”功能

一般認為，個案請示制度的原始功能在于“自下而上地尋求疑難個案的解決”，最高人民法院在此基礎上將其升華為“統一法律適用的一種手段”。

其一，個案請示制度的原始功能為“自下而上地尋求疑難個案的解決”，即下級法院向上級法院請示的最初目的是尋求“疑難個案的解決”，而疑難案件一般是指沒有法律規定、法律規定相互矛盾、涉及重大利益或關系等，且難以把握其事實或程序問題的案件。上級法院對疑難案件請示的答復，涉及到對這些問題的解決，從而衍生出彌補法律規范之缺陷、提高案件審判質量等功能。

基于我國是成文法國家和法制還不甚健全的事實，以及處在社會新的轉型時期，法律之抽象性、滯后性帶來的弊端被無限放大，面對重大疑難案件及新型案件，法官往往無計可施，在這種情況下向上級法院請示尋求其幫助，并按照上級法院的意見審判，可能會彌補法律規范的不足。

此外，個案請示制度還發揮著提高案件審判質量的功能。個案請示與法官的素質不高有著極大的關系，通過向上一級法院請示，可以避免因為素質不夠高而導致的“發改率”過高或錯案的問題。雖然法官的整體素質已經得到很大提升，但是面對轉型期的中國司法，法官隊伍仍然不足以處理層出不窮的疑難復雜問題。更何況法官素質在地域、審級之間存在差異，上級法院的素質普遍“高于”下級法院，因此下級法院通過向上級法院請示，聽取更高素質的上級法院的意見，可以在一定程度上降低錯案的發生，從而在理論上提高案件的審判質量。

其二，統一法律適應的功能。最高人民法院對各高級法院的請示答復在我國被視為其行使司法解釋權的一種方式。最高人民法院借由對個案請示的“批復”，實際上發揮了其統一法律適用的功能。由于我國是成文法國家，審判必須以法律規定為依據，但是法律的抽象性、滯后性使其難以面對社會生活中出現的新情況，由此產生自由裁量權的問題。面對成文法的滯后性、自由裁量權等問題，我國既沒有“判例制度”可以利用，也沒有形成高度統一的法律職業群體，而是通過司法解釋的形式彌補成文法律的不足。在我國，只有最高法院才享有司法解釋權，但最高院直接接觸到的案件相當少，四級法院在審理案件的數量上呈現“降序排列”，[注]參見葛洪義、葉三方主編：《中國特色和諧司法研究——以能動司法為視角》(實踐篇)，人民法院出版社2010年版，第56頁。這就直接影響其司法解釋職能的發揮以及藉由司法解釋實現的全國范圍內的統一法律的適應。而個案請示制度恰恰為最高院提供了接觸具體案件的機會，使其通過對個案的請示答復——“批復”，完成統一法律適用的目的。因此，個案請示制度在一定程度上發揮著統一法律適用的功能。

2. 個案請示制度的“政”功能

其一，個案請示制度的“治理”功能，即個案請示在實現國家治理目的的司法功能的實現或發揮。在我國，司法制度是在中國共產黨的帶領下建立起來的，黨領導司法的原則很早即被確立。司法在我國并不單單承擔著解決糾紛等功能，還承擔著實現國家治理的目的，這就意味著法院必須接受黨的領導，并貫徹黨的路線方針政策；必須服務于黨領導下的革命和建設，也就是服務于黨在各個時期的中心工作。而通過下級法院向上級法院、同級黨委、政法委的請示，可以使上級法院、同級黨委、政法委更好地了解來自下級法院的司法實踐現狀以及審判實踐中所遇到的疑難復雜問題，也便于上級法院、同級黨委、政法委統籌工作，對于上級法院而言便于其案件指導、審判監督職能的發揮，對于同級黨委、政法委而言則是便于其統籌規劃當地或者全國范圍內的司法政策方針等。因此，個案請示制度實際上有利于黨或最高法院發揮其全局性的統籌規劃，體現著司法實現國家治理目的的權能。

其二，個案請示的“轉移司法壓力”功能，個案請示已經成為下級法院轉移司法風險的重要手段。特別是處在社會大轉型期的今天，社會糾紛和社會矛盾都有增長之勢，使得法院難以承受來自各個方面的壓力。為了抵抗外部壓力的干涉，個案請示遂成為下級法院經常使用的方式。在當前的壓力型司法下，特別是涉及到重大社會事件以及群體事件，法院往往會成為全社會的聚焦點，不僅要承受來自黨委、政法委的壓力，還要受到上級法院、甚至法院內部的壓力，在法官群體的頭上還懸著一把達摩克利斯之劍——錯案追究和法官考評制度，為了減少“發改率”、杜絕錯案，為了職業前途和個人收入，法官通常不敢擅自斷案，轉而向上級法院請示，并按照上級法院的指示審理案件。對于下級法院及其法官而言，這是規避風險的一種方式。一方面，下級法院通過向上級法院、同級黨委、政法委請示，使案件獲得來自上級或黨的支持，在將壓力轉移的同時，裁判之“權威性”也得以提升；另一方面，對于法官群體而言，個案請示的每個階段，從審判長、庭長到審判委員會，每一次轉移都代表著壓力的逐級消解，上級意見成為法官最大的職業保障，上級意見在很大程度上抵消了“發改率”或錯案導致的對于法官的追究以及對其職業前途或收入的影響。因此，下級法院及其法官的個案請示在成功將壓力或風險轉移至上級法院、同級黨委、政法委時，也通過其事實上的“支持”增加了裁判的權威性。

(二) 個案請示制度的功能偏差

在具體的司法實踐中，個案請示制度并沒有完全發揮其“政法”功能，反而出現了很大的功能偏差。

1. 個案請示制度的“法”功能偏差

其一，個案請示最初是為了“解決疑難個案”，但其在司法實踐中對彌補法律規范的缺陷和提高審判質量所起的作用相當有限。一方面，除卻最高法院以“批復”形式完成的請示答復，其它請示答復都沒有法律效力，對下級法院并無拘束力而僅具參考之用。也就是說，大多數的請示答復實際上僅僅作為個案被下級法院所采納，[注]最高人民法院官網于2016年3月17日在“院長信箱”專欄發布《關于“最高人民法院公開各類司法依據文件”的答復》，該答復指出：“具體個案的請示答復，其法律拘束力僅限于個案本身，而不具有普遍的法律效力，在其他案件中法官不能將上述答復直接作為裁判依據?！眳⒁娋W址http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-18262.html，最后訪問時間：2019年1月14日。只可能對請示法院有用，而對其他下級法院、其他類似案件都沒有拘束力。而且最高法院接觸到的案件資源相當少，真正能形成司法解釋的請示答復少之又少，指望著通過個案請示制度來彌補法律規范的不足不切實際。因此，個案請示對于彌補法律規范缺陷的作用相當有限。

另一方面，所謂的“法官素質梯度論”，即上級法院法官的整體素質一般要優于下級法院法官也很值得懷疑，且不說法官素質的高低并不必然影響法官審判水平的高低，下級法院的審判水平也并不必然低于上級法院。因為下級法院接觸到的案件往往要多于上級法院，其審判實踐中的經驗對于辦案水平往往發揮著更為重要的作用，下級法院完全可以通過審判經驗的豐富來彌補素質上的不足，因此，下級法院的審判質量也很可能會高于上級法院。

其二，依賴于最高法院對于個案請示的“批復”實現其統一法律適用的功能明顯不切實際。因為大多數個案請示回復僅僅針對個案和請示法院，對于其他法院和其他同類案件并沒有約束力。而且最高法院的“批復”有著嚴格的程序要求，真正以“批復”形式成為司法解釋的情況相當少。一方面，“批復”僅僅是司法解釋的一種補充形式，“解釋”和“規定”才是司法解釋的主要形式，“批復”形式的司法解釋相當少；另一方面，最高法院只接受高級法院層次的請示，其他各級法院的請示必須逐級進行，中級法院、基層法院之請示要經過高級人民法院之審查決定，方能進入最高人民法院。[注]參見《最高法院關于司法解釋工作的規定》第10條：“基層人民法院和中級人民法院認為需要制定司法解釋的，應當層報高級人民法院，由高級人民法院審查決定是否向最高人民法院提出制定司法解釋的建議或者對法律應用問題進行請示。”司法實踐中，真正進入最高人民法院的案件請示屈指可數，大多數的案件請示在中級、高級人民法院已基本消化殆盡。對于未進入最高法院的案件請示，答復權的分散可能會產生兩個“答復者”或“統一者”，極端的時候，兩個答復者甚至會做出截然相反的答復，如被人詬病很深的“吳士生案”。[注]一審法院和二審法院都曾向浙江省高級人民法院就吳士生涉嫌聚眾沖擊國家機關一案請示，卻得到截然相反的兩個答復，一個認定構成聚眾沖擊國家機關罪，另一個則認為構成其他罪。參見趙蕾：“取消案件請示再次成為熱點”，載《南方周末》2009年5月21日。實際上通過個案請示制度統一法律適用的功能也被答復權的分散阻礙甚至大部分消解了。

不僅如此，個案請示的運行一定程度上還犧牲了下級法院的審判獨立性，違背了現有的審級制度和直接審判等訴訟原則。一方面，在案件請示過程中，上級法院實際上剝奪了下級法院的獨立裁判權，而使下級法院僅僅成為其意見的執行者，從而消解了上下級法院各自獨立行使的審判權。另一方面，下級法院一般會“慎重參考”上級法院提出的意見，即使請示的案件進入上訴審，上級法院也不會推翻自己給出的處理意見，除非有重大證據證明其先前“錯判”，這就使得二審的糾錯、監督功能難以發揮，以致于形同虛設，而且一定程度上剝奪了當事人的上訴權，使其在上訴期間所享有的其他諸多權利也鮮有意義。此外，上級法院對于下級法院的請示一般進行書面審，既不可能親自審查證據，也不可能聽取當事人的陳述和法庭辯論，只能根據下級法院提供的相關材料甚至口頭陳述提出處理意見，不僅違背了直接審判原則，而且難以保證案件審判的正確性，甚至會因為不熟悉案件而給出錯誤的意見，以至于造成下級法院的錯判。再加上請示答復過程的隱秘性，使當事人無從知曉其內容，在消解審判公開原則的同時，還違背了當事人的程序參與原則，使其在審判中理應享有的陳述、辯護等權利被剝奪了，極有可能面臨著敗訴的危險。

2. 個案請示制度的“政”功能偏差

個案請示制度的“政”功能是其隱形功能，并沒有相關法理的支撐，雖然其確實發揮著司法的國家治理功能、實現了司法壓力的轉移，但卻有違法之嫌。下級法院向上級法院、同級黨委、政法委的請示，實際上是以放棄審判獨立換取案件的解決、政治風險的減少以及“發改率”或錯案率的降低等。但是，我國《憲法》《人民法院組織法》以及訴訟法對于獨立審判原則有著詳細之規定，即法院的審判不受任何其他機關的干擾。同級黨委、政法委并不享有裁判權，法院向其請示實際上是以“政“代“法”，嚴重侵害了法院的獨立審判權。更甚而，個案請示制度之“政”功能還加劇了司法行政化的過程，使上下級法院的審判監督關系異化成行政領導關系等。

三、 個案請示制度的存廢之爭及政法因由

(一) 個案請示的“存廢之爭”

由于個案請示制度在具體的司法實踐中并沒有完全發揮其“政法”功能，反而出現了很大的功能偏差，以致于使其受到越來越多的質疑。自1997年李華著文探討個案請示制度以來，理論界和實務界紛紛闡述其對個案請示的看法，目前大致有三種意見：

其一，“保留說”?！氨Ａ粽f”論者對個案請示制度持同情之態，認為個案請示制度所依賴的社會現實條件并沒有根本改變，還有存在的合理性，其在司法實踐中仍發揮著不可替代的功能，并沒有替代性的其他制度存在，遂主張繼續沿用。這一觀點主要為實務界所持有，大多數的法院即以此為據，繼續個案請示的做法。

其二，“廢除說”?！皬U除說”論者認為個案請示制度的合理性被其功能的實際偏差、法理維度的缺失和事實維度的危害所消解了，個案請示制度造成的危害遠大于其帶來的好處，因此對于個案請示制度應該毫不保留地予以廢除。這一觀點主要為理論界所持有，且已經成為主流，有些實務界的人也持此種觀點。

其三，“改造說”?！案脑煺f”論者對個案請示制度持相對中和的態度，認為個案請示制度的產生和發展有其合理性，在其生存條件沒有改變的情況下，個案請示制度有其存在的必要，但是又不能“安于現狀”，要求對其進行規范化或訴訟化改造，以避其短處而揚其長處。持這一觀點的既有理論界之人，也有實務界之人，因態度較為溫和而受到越來越多的支持。

在司法實踐中，除少數法院一度禁絕個案請示外，大多數法院對個案請示采取了限制和規范化的處理，但實際效果并不明顯。雖然書面化的請示減少了，但取而代之的是口頭請示及其他變相請示。[注]根據徐建新等人的統計，金華市東陽基層人民法院在2004年1月至2006年10月案件請示統計數據顯示，東陽法院三年來案件請示的數量為17件，其中書面請示僅占 1 件。參見徐建新等：“案件請示制度的問題與實踐分析”，載《法律適用》2007年第 8 期，第9頁。也就是說，這些對個案請示進行限制和規范化的措施并沒有取得其想要的效果。

作為一種“經驗事實”，個案請示制度存在合理性的標準“不在邏輯而在事實”。[注]參見萬毅：“歷史與現實交困中的案件請示制度”，載《法學》2005年第2期，第17頁。也就是說，個案請示制度的存廢之爭必須要考察其事實維度，方能看清其真相。從個案請示制度發展史看，其受到黨的政法傳統之形塑，與法制不健全、司法人員素質不高、司法的政治回應性以及行政化有關，但在當前的政法環境下，個案請示的高居不下[注]通過檢索最高人民法院的請示答復，總計455件，從時間縱向看，請示的答復大致處于逐年增多的趨勢，特別是2003年以后請示答復高居不下，只有2012年僅有一件，當然最高法院對請示的答復被視為行使其司法解釋權的一種方式，同時地方各級法院的請示也在近幾年有明顯的增多。卻與壓力型司法有關，社會處在大轉型期間，新類型案件、突發性事件增多，法院的壓力與日俱增，此時，個案請示制度不再是簡單的尋求疑難個案的解決，而成為減少政治風險、轉移司法壓力的途徑。

(二) 個案請示制度的政法因由

一定程度上說，個案請示在當前的高居不下是壓力型司法導致的結果。[注]壓力型司法是特殊形態的司法，是政法環境下不完全獨立司法的產物，指法院在案件審理過程中，經常受到來自黨政機關以及上級法院等的壓力或者干涉，為服從大局(“維穩”“反腐”等)而屈從于外部壓力或干涉的司法類型。在壓力型司法下，下級法院或辦案人員在遇有疑難案件時不敢擅自斷案，而積極向上級法院或黨委、政法委請示，以轉移其壓力。個案請示實際承擔著消解司法壓力的功能。而下級法院之所以能夠向上級法院、同級黨委、政法委請示，則與法院體制的行政化、黨對司法的領導以及政法委的“協調案件”有關；對于法官而言，個案請示則與當前的法官考評制度以及錯案追究責任制有關。具體有兩方面的原因：

1. 司法的政治回應性

司法的政治回應性，主要是指司法對黨的路線、方針、政策之貫徹和服務于黨的中心工作。黨的領導一直被視為我國政法工作的傳統之一，黨領導司法的原則決定了法院審判必須接受黨的領導，雖然黨對司法的領導主要是政策、思想和組織方面的領導，其對司法具體業務的領導實際上是由政法委實現的。[注]參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第358頁。其中，司法組織的黨化是前提，我國法院黨組的設立、法官群體的普遍黨員化使得法院以及黨員法官自覺接受黨的領導成為必須。在審判中，法院及其法官自覺貫徹黨的路線方針政策成為可能。特別是法院黨組向同級黨委請示報告的義務、政法委的協調案件，使得個案請示在法院和同級黨委、政法委間成為可能。因為黨壟斷著國家大多數的權力和資源，有著發達的組織網絡，法院向同級黨委、政法委請示以尋求幫助，可能會提高辦案效率、保證辦案質量。

為中心工作服務，一般是指司法要服務于黨治理國家在各個時期發起的中心工作，如“維穩”“反腐”即是當前司法要服務的中心工作。在我國，一般糾紛解決之外，司法還承擔著國家治理的使命，司法成了黨領導下的實現社會綜合治理、完成現代化轉型的重要方式之一，[注]參見毋愛斌、王聰：“司法權獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點”，載《云南大學學報》2014年第2期，第85頁。也就意味著在審判中法院及其法官必須要兼顧法律效果和社會效果，并且要充分貫徹黨在這一時期的路線方針政策，為這一時期的中心工作服務。特別是在當前的政法環境下，面對社會轉型期的重大、復雜疑難案件，法官不僅需要過硬的專業水平，還要有較高的政治素養，來處理這些關系復雜、外部壓力過大的案件。為了減少過大的政治壓力，法院及其法官通常會積極向黨委、政法委請示，以獲得同級黨委、政法委的支持來轉移其審判壓力。

2. 司法的行政化影響

在我國，法院主要承擔著審判業務，但是在實踐中其審判制度和行政管理制度卻“發生了職能的交錯和混合”，甚至有時反而使審判制度成了行政管理制度的附庸；在上下級法院關系上，審判監督關系也被行政管理上的領導與被領導的關系侵蝕，此皆為我國司法行政化之表現。[注]參見蘇力：《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第52～55頁。一般認為，下級法院向上級法院請示在很大程度上與變異的上下級法院關系以及法院內部審判與行政職能有關。

其一，上下級法院關系的異化，是指上下級法院間的審判監督關系被異化為法院的行政領導關系。根據《憲法》以及《人民法院組織法》的規定，上下級法院關系為審判監督關系，此外上級法院還承擔著對下級法院在司法行政業務上的領導，上級法院對下級法院在司法行政工作上的“領導權”，特別是對下級法院及其法官之績效考核、審判監督，使其對下級法院的審判也形成了實際上之“領導”。現實中，上下級法院關系之異化，使得上級法院以審判監督為名干預下級法院成為可能，但這種情形卻極大的破壞了下級法院之獨立審判，而在很多情況下，下級法院只能接受、服從；此外，下級法院、法官因為財政經費、職業前途、外在壓力過大等利益考量，也會主動向上級法院請示，將壓力轉移到上一級法院，這也是案件請示的一大成因。

其二，法院內部的科層制或行政官僚化。我國法院內部的“科層制”主要是指法院在機構設置和人事管理上的層級制，這兩項管理都屬于法院的行政管理業務，對于法院的審判管理有著極大的影響，一方面是司法人員的“行政級別問題”，主要是法院領導(如院長、副院長、院黨委書記等)的行政級別；一方面是法院內部權力過于集中的問題，如院長或黨委書記的權力往往是法院內部權力最大的，而且現實中院長和黨委書記經常是一人，法院或黨委書記領導著全院的的司法行政工作或黨員黨務管理工作，顯然對其他司法人員有著級別上的優勢，而且在司法實踐中，一些重大疑難案件還要經過院長或庭長的“把關”環節，可見院長或黨委書記的行政職權使其對審判管理也有著極大的發言權。此外，審判委員會的存在，對法官審理的案件影響更甚，根據規定，合議庭法官必須執行審判委員會之決定。正所謂“官大一級壓死人”，來自級別上的壓力，使得法官更愿意從個人收入和職業前途考慮，在審判中更加小心翼翼，遇有疑難問題且難以把握的，就會主動向上級請示或者直接按照上級的指示審理。

3. 法官考評制度和錯案追究責任制

當前個案請示高居不下的直接原因是錯案追究責任制度和法官考評制度，這和我國當前之法官職業保障制度有著極大的關系。顯然，錯案追究責任制度和法官考評制度有著濃厚的“行政化”色彩，其對法官的升遷、收入有著決定性的影響。在司法實踐中，一旦被認定為錯案，就會追究辦案法官的相關責任，為了免于辦成錯案而受到追究，遇有重大疑難問題時，辦案法官時常會主動向上級請示；此外當前的案件質量評估做法，使得“結案率”“發改率”等成為考核法官的重要指標。[注]參見北京市第二中級人民法院課題組：“司法改革背景下法官績效考評機制研究”，載《中國應用法學》2018年第3期，第60～64頁。雖然根據《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》的規定，并不是所有被改判或者發回重審的案件是錯案，[注]《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》第22條規定審判人員不承擔責任的情形：“(一)因為法律、法規理解和認識上的偏差而導致裁判錯誤的；(二)因對案件事實和證據認識上的偏差而導致裁判錯誤的；(三) 因出現新的證據而改變裁判的；(四)因國家法律的修訂或者政策調整而改變裁判的；(五)其他不應當承擔責任的情形?！钡F實中，卻因為思維定式往往都會被將其認為是“錯案”而追究法官的相關責任。對法官而言，“發改率”儼然已經成為法官事業的邏輯起點，因為其在一定程度上關系到法官的個人收入和職位升遷。[注]參見毋愛斌、王聰：“司法權獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點”，載《云南大學學報》2014年第2期，第85頁。因此，本著降低風險，減少成本的考慮，法官更愿意主動向上級請示，已轉移司法壓力或風險。[注]參見孫海波：“疑難案件裁判的中國特點：經驗與實證”，載《東方法學》2017年第4期，第59頁。

對于當前司法行政化、地方化等問題，2014年出臺的“四五改革綱要”正式提出進行省級以下人財物統管改革，其意在規范上下級法院之間的關系，減少甚至消除司法行政化、地方化的問題，但實際上卻有強化上下級法院“依附關系”的可能，特別是中下級法院與省級法院間的關系。雖然，中下級法院財力、物力不再依賴于地方政府，但是對于省級法院的依賴，無形中加強了法院系統內部的行政化?！八奈甯母锞V要”雖然提出了改革法官選任制度和法官業績評價體系，但是規定的較為籠統，具體細則仍由各地方把握?？紤]到黨對司法的領導，地方法院仍然會受到地方政法委、黨委等的影響。特別是在當前政法環境下，法院承擔著更大的壓力，下級法院通過個案請示的方式將其壓力轉移至政法委、上級法院，成為極其圓滑又不得不為之的做法，這也成為當前個案請示制度生存的最大因由。

四、 個案請示制度的改革路徑

如果僅從法治意義上考量，個案請示制度的廢除并沒有太大爭議，也是大勢所趨。依當前的法治狀況、司法人員素質，廢除個案請示制度并不是沒有可能。但個案請示制度所賴以生存的條件并沒有發生根本的逆轉，法院要接受黨的領導，司法工作要服務于中心工作，法院行政化的問題也依然存在，雖然法制狀況、法官整體素質有了明顯的提高，但是當前的壓力型司法、現有的錯案追究和法官考評制度又成為法官個案請示的新動力。其次，個案請示制度廢除后，其功能的“分流”也極成問題，在現有法律制度下并沒有相關制度可以代替個案請示制度發揮其功能，如果要創立新的制度完成替代，還面臨著更大的經濟和社會成本，在當前來看并不現實。而且，就個別法院廢除個案請示制度的表現看也差強人意，書面請示不見了，口頭請示、電話請示甚至網絡溝通以及其他非正式溝通卻多起來，個案請示趨向更加隱秘化和不合法化。因此，在當前政法環境下，對個案請示制度的改造，當以限制和其他制度的功能性替代為主，并輔以外部大環境的改革，則是一條較為穩妥的路徑。

(一) 個案請示制度的內部改革

其一，繼續深化在管轄權轉移的基礎上，對個案請示進行訴訟化改造，即通過管轄權的轉移，將原本要通過個案請示解決的案件提請上級法院審理，以此納入訴訟化解決的模式。[注]參見張松：“論我國案件請示制度的存與廢”，載《學習與實踐》2018年第8期，第67頁。個案請示和管轄權轉移都是通過上級法院來解決疑難案件，所不同的是前者是非正式制度，缺少法律依據且無需上級法院的親自審理，后者則屬正式制度，有著明確的法律規定。在疑難問題解決方面，兩者存在著部分功能的相似性。因此，將個案請示納入管轄權轉移這一訴訟化改造，不但能實現疑難問題的解決，還能夠壓縮個案請示的空間。而且我國的管轄權轉移制度相對較為成熟，在“移送管轄”基礎上對個案請示進行訴訟化改造不僅可行，而且可以大大降低改造個案請示的成本。通過最高法院發布的一系列改革綱要看，通過完善提級管轄制度逐漸取消個案請示的做法已經得到了認可，比如“四五改革綱要”就明確提出通過完善提級管轄制度壓縮個案請示空間，但并沒有具體程序的相關規定，仍然比較抽象且難以操作。因此，仍需要“制定相應方案以規范整個地區對提級審理的適用，例如，明確范圍僅限于程序性和法律適用性的問題，指明具體案件類型，規范審理程序等”。[注]張松：“論我國案件請示制度的存與廢”，載《學習與實踐》2018年第8期，第67頁。

其二，探索多樣化的案例指導制度。案例指導制度，一般是指最高人民法院發布的具有指導意義的類型化案件，旨在指導各級人民法院審判工作的一項司法制度。相較于個案請示制度，案例指導制度同樣在統一法律適用方面發揮著重要的作用，而且案例指導制度能夠“更好地顯示具體案例的個案性及說理性”，比個案請示制度“更具有制度競爭力”。[注]參見侯學賓：“司法批復衰落的制度競爭邏輯”，載《法商研究》2016年第3期，第119頁。因為《關于案例指導工作的規定》的頒布，標志著最高法院對于案例指導制度的正式確認，其明確規定“各級人民法院審判類似案例時應當參照”，也就是說案例對各級人法院類似案件的審判能夠形成事實上的拘束力。因此，案例指導制度完全可以實現功能替代，以進一步壓縮個案請示的空間。

因此，依案例指導代個案請示的需要，需對案例指導有所增益。一方面賦予各高級法院參考性案例的發布權，一方面鼓勵各級法院積極申報具有指導意義的案例等。隨著現代網絡技術之大發展，使得全國性的案例數據庫之建立成為可能，最高人民法院在除了繼續以“公報“等形式發布指導性案例外，還要加快建立更為迅捷和方便的指導性案例數據庫。對于其中具有普遍法律適用意義的案件，最高人民法院有司法解釋必要的，應當以司法解釋的形式公布出來。

當然，下級法院請示的案件大多是個別性、疑難性的案件，而案例指導制度更多的是針對有著疑難性、代表性和指導性的案件，并不是每一個疑難性的案件都有代表性和指導性。對于這類不具指導性的疑難性案件，除了以移送管轄的方式提請上級法院審理外，還可以探索地區性的案例指導制度，以此“合法實現上級法院對于具體案件的監督與指導”。[注]張松：“論我國案件請示制度的存與廢”，載《學習與實踐》2018年第8期，第67頁。

(二) 個案請示制度的外部改革

在當前政法環境下，個案請示制度實際發揮著實現司法的國家治理功能和轉移司法壓力或風險的功能。壓力型司法使下級法院或法官面臨著來自黨委及其政法委、上級法院以及法院內部的壓力。因此，必須改善個案請示制度的生存環境，以限制和壓縮個案請示的空間。

1. 優化黨對司法的領導

在當前政法體制下，司法體制改革必須優化黨對司法的領導：其一，黨的總體領導，意指黨不再對具體司法業務進行領導，而加強黨對司法方針政策的領導，從而逐漸取消法院就個案向黨委請示的做法；其二，政法委協調職能的完善，加強政法委監督和指導的功能，對個案的協調進行嚴格控制，禁止“強協調”；其三，賦予法院及其法官一定的政治判斷權力[注]參見侯猛：“案件請示制度合理的一面——從最高人民法院角度展開的思考”，載《法學》2010年第8期，第135頁。，主要是指法院及其法官在審理案件時遇有相對敏感的案件可以自主處理，以減輕來自法院內部、同級黨委、政法委、上級法院甚至行政機關的干涉。

2. 繼續深化法院體制的去行政化

一定程度上說，個案請示制度與當前法院體制的行政化有著極大的關系。因此，要想壓縮個案請示的空間，就必須重塑上下級法院關系、改造法院內部的“科層制”，也即法院體制的去行政化。司法行政化的問題已經受到國家層面的關注，2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》則提出了司法去行政化的綱要，2014年“四五改革綱要”明確提出要進行省級以下法院人財物統管改革，2015年兩會期間更是提出在全國范圍內推開司法體制改革，并于3月底相繼出臺了一系列規定。[注]如《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》等。黨和國家一系列的舉動，表明了黨和國家對司法體制改革的決心和信心。但是，司法體制改革尚處試點階段，法院體制去行政化只是提上日程并沒有具體的改革路徑選擇。因此，必須繼續深化法院體制的去行政化，即立足于現有審級制度，通過明確上下級法院的職責范圍，改善上下級法院之間的關系；對于法院內部的“科層制”改造，必須明確區分法院內部行政管理與審判管理之范圍，取消法院對行政級別的“比附”，建立完善的法官職業保障制度等。

3. 建立更為科學合理的法官考評機制

現有的法官考評機制與個案請示制度有著極大的關聯，因為其過于依賴發改率等數字化指標，而發改率與錯案又有著極大的關系，司法實踐中一般將發回重審或改判的案件視為“錯案”予以追究，這就使得法院領導不敢放手讓普通法官獨立審判，普通法官也為此盡量推卸責任和可能的職業風險，個案請示成為其規避風險的手段。[注]參見張建：“法官績效考評制度的法理基礎與變革方向”，載《法學論壇》2018年第2期，第72頁。因此，要想壓縮個案請示的空間，就必須構建更為合理的法官考評機制，可以從兩個層面上展開：一方面“弱”，即弱化發改率等參考指標，進一步明確“錯案”之范圍，并引入與懲罰措施相對的激勵機制；另一方面為“強”，即賦予法官一定的司法“豁免權”，建立更為完善的法官職業保障制度，以保其待遇狀況及職業前途等。

結 語

作為政法體制下的一項特殊制度，個案請示制度孕育于“政法傳統”中。經過幾十年的發展，個案請示制度逐漸走向了規范化的道路，但是對其爭議卻越來越多。一方面，個案請示制度因缺乏相關法律規范而受到詬?。涣硪环矫?，個案請示制度因面臨新形勢——壓力型司法而大受法院及其法官的歡迎，又使其處于風口浪尖。一定程度上說，當前個案請示的高居不下與壓力型司法有著極大的關系。在黨領導司法、司法為國家治理目的的政法體制下，個案請示制度實際上不再以解決疑難問題為要，而成為法院及其法官司法壓力“消解”之道。因此，只有司法體制上進一步改革(法院體制的去行政化、更為科學合理的法官考評機制和錯案追究制度的建立等)，個案請示制度才會真正歸入歷史長流之中。