我國破產服務局的設置與運轉
——以府院聯動機制機構化為切入點

周 陳

引 言

當前，政府與人民法院的聯動協調已成為破產審判實踐必不可缺的要素以及共識。一方面，最高人民法院于2018年3月發布的《全國法院破產審判工作會議紀要》(以下簡稱“《會議紀要》”)“一、破產審判的總體要求”的第三點指出，進一步完善破產重整企業識別、政府與法院協調、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項破產審判工作機制。同時，“四、破產重整”的第16條指出，人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難與問題。另一方面，我國多地已建立“府院聯動”機制。從該機制的作用和應用領域來看，“府院聯動機制”實質是為了解決司法程序單獨處置破產事務能力不足的問題而建立的一種“行政司法協調機制”。該機制引入行政機關來協調處置破產事務，充分發揮行政機關在部門協調、產業政策、信訪維穩、項目對接及引進戰略投資者等方面的優勢。經過實踐證明，政府各職能部門和人民法院建立有效的聯動機制，并逐漸從“一事一議”機制向常態化工作機制轉變，明顯提高了破產審判工作的質量以及效率。[注]參見杜萬華：“積極推進我國破產審判工作邁上新臺階”，載《人民法院報》2018年10月31日。當然，“府院聯動機制”也存在諸多需要解決完善的問題，例如是否有必要設立常態化的企業破產事務工作聯動協調機構、將府院聯動機制機構化——設立破產服務局便是其中一個重要議題。與此同時，以中國政法大學李曙光教授為代表的破產法學界權威便從中國實際出發，認為我國破產法的實施離不開行政機關的支持，建議我國可以借鑒發達國家破產立法與行政實踐經驗，盡快在國務院直屬機構層面設立破產服務局負責破產方面的行政事務。[注]實際上，李教授將負責破產方面的行政事務機構命名為“破產管理局”。對比筆者所設想的“破產服務局”，二者只是稱謂不同，實為同一個行政機關。而無論從服務型政府的角度或是從推動企業破產市場化、法治化的角度而言，筆者認為，目前“破產服務局”的提法更為合適。從一個側面來看，推動府院聯動機制，也正是更好發揮破產事務工作的“服務者”作用，提高破產審判工作的質量與效率，推動資源配置實現效益最大化以及效率最優化的路徑之一。參見李曙光：“中國迫切需要建立破產管理局”，載《南方周末》2010年7月2日。而在破產服務局的功能層面，破產服務局可以作為府院聯動的常設機構，專門處理諸如信用修復、勞動債權糾紛等需要行政協調的工作。作為行政機關，破產服務局減少法院直接與政府各職能部門溝通協調的不確定性，也分擔了法院的壓力。[注]參見周陳、薛智勝：“社會主義核心價值觀視閾下完善我國破產法律制度的思考”，載《天津法學》2018第4期，第43頁。基于此，以府院聯動機制機構化為切人點，筆者試圖通過對破產服務局設置與運轉的構想，將涉及破產服務局的權限、破產案內外的行政司法協調、破產服務局官員的編制、遴選以及考核等方面，為推動我國破產法實施提供一定的思路。

一、 設置破產服務局的假設——府院聯動機制機構化的背景與基礎

(一) 設置破產服務局的背景

破產法具有“坩堝”效應，傳統的民商事案件審理模式已然不適應當下破產審理工作。一方面，破產案件審理對法官的綜合審理素質要求較高，審理法官不僅需要具備民商事傳統私法法律知識儲備，同時需要具備行政法、經濟法等公法知識儲備。另一方面，破產案件還涉及社會問題，如企業職工安置、職工債權保障，地方政府政績以及聲譽影響等問題。因此實務界形象地將破產案件審理描述為既是辦案又是辦事。[注]參見羅書臻：“依法開展破產案件審理，穩妥處置‘僵尸企業’：專訪最高人民法院審判委員會專職委員杜萬華”，載《人民法院報》2016年4月26日。而把破產審理工作這件事辦好，不僅僅是法院一方獨挑大梁，也是政府的職責所在。黨的十八屆三中全會指出，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，更好發揮政府作用。推進企業破產市場化、法治化，減少政府對微觀民商事活動的直接干預是應有之義。但同時，不能用市場經濟機制替代、否定政府的作用，政府應當做好破產事務工作“服務者”的角色。在這種背景下，如同破產審判需要專業化，破產案件的行政協調服務也需要專業化，如此才能積極高效地配合法院完成破產案件的審理工作。實踐中，由于一些地方政府職能部門對于企業破產的觀念滯后，行政事務處理流程與破產程序價值存在較大的沖突，法院與政府職能部門溝通成本過高、難度較大，部分地方法院對破產案件往往產生消極情緒，從而一定程度上拖拽了府院聯動機制的發展進程，破產法實施的質量以及效率也必然大打折扣。基于此，建立科學的破產服務質量體系，逐步解決破產審判工作的孤立無援、破產行政協調服務的供給不足以及破產案件缺乏激勵等問題尤為重要。

同時，社會破產觀念的滯后也直接體現在我國現有法律文本之中。立法著重關注企業市場運行方面，而企業市場退出方面卻缺乏重視。以現行稅法為例，《中華人民共和國稅收征收管理法》缺乏對企業進入破產程序的規則設計，導致部分適用于正常經營企業的條文與《中華人民共和國企業破產法》(本文簡稱“破產法”)直接沖突，對破產法的實施產生極大的困擾。而立法永遠存在滯后性，府院聯動機制常態化的路徑之一是府院聯動機制的制度化、法律化，但必須逐步推進，因為頂層設計的修改乃至置換不但需要廣泛的社會共識，而且常常被賦予打破固有利益結構的使命，不是一朝一夕能夠完成的。盡管我國破產法已經實施十余年，但如前所述，“談破色變”的社會氛圍無論在行政機關的行動中還是法律的文本中都依然盛行，相關配套制度涉及的行政機關仍舊帶著“有色眼鏡”來看待破產程序中的債務人企業，加之這些行政機關所屬的相關國務院組成部門對重要立法又具有主導起草的權力，所以無論是觀念上還是利益結構上，改革的阻力巨大。如何在現有破產制度框架下對破產程序給予最大的支持便是當下府院聯動機制努力的方向。

越來越多的學者轉換研究思路，寄望于通過設立破產服務局，實現府院聯動機制機構化，從而期待破產服務局能夠利用其強大的信息集中收集、分析、反饋功能，在案中案外發揮府院聯動的積極作用。[注]以李曙光教授為代表的中國政法大學破產法與企業重組中心研究人員是組建我國“破產管理局”的強力支持者。上海市法學會商法學研究會、破產法研究會2018年年會曾圍繞“破產案件處理中的‘府院協調機制’”這一主題深入討論。其中，是否有必要設立常態化的企業破產工作聯動協調機構便是一大分論題。除此以外，四川省政協委員馬向林建議在四川先行設立“破產管理局”進行試點。盡管學界與實務界已經逐漸關注破產服務局的必要性以及優勢，但是從國內文獻數量來看，系統討論我國破產服務局的設置與運轉的少之又少。雖然破產服務局的設置沒有被納入2018年《深化黨和國家機構改革方案》之中，但從我國政府機構改革的趨勢來看，破產服務局的設立符合國家機構改革發展進程。一方面，設立破產服務局能夠推進政府職能的優化與調整。政府職能的轉變始終是機構設置變革的重點，政府職能囊括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態保護，其經歷了兩個階段發展——實現了全能型政府向有限性政府的轉變、管制型政府向服務型政府的轉變。[注]參見周志忍、徐艷晴：“基于變革管理視角對三十年來機構改革的審視”，載《中國社會科學》2014年第7期，第76頁。破產服務局的設置與運轉的一大特色便是著眼于“服務”破產事務，以行政手段協調司法工作，而不是政府包攬本屬于司法管轄的企業破產程序，干預市場經濟秩序。經實踐證明，行政司法協調服務正是破產事務處置工作長期所需的一項政府職能。另一方面，如前所述，頂層修改存在爭議且期限漫長，而設立破產服務局能夠優化現有破產立法及其配套制度框架、維護現有制度的穩定、創造制度改善的環境。理由在于：鑒于相關國務院組成部門自我改革的阻力巨大，就行政司法協調層面而言，應當由國務院牽頭通過自上而下的形式設立破產服務局來整合與規范現有破產及其配套制度下各部門的行政力量，有利于緩解企業破產府院聯動的腸梗阻現象。盡管機構改革方案需要提請全國人大審議，職權也需要通過行政法規予以固定，但不能忽視國務院對各部門的統領協調能力，在不違反上位法的情況下，無論是從共識范圍還是利益結構調整的角度來看，基于行政司法協調需求而形成機構改革方案的阻力，較之破產法及相關配套法律制度修改方案的形成要小得多。同時，各部門通過不斷積累破產服務局設立后的行政司法協調實踐，有助于在相關行政機關層面率先形成一個良好的市場經濟企業破產觀念培育氛圍，幫助行政機關超脫出本部門的視野局限，理解人民法院審判難處，從而推動相關的破產相關立法。[注]筆者認為樹立正確的破產法治觀念始終是推動立法的重要一環，一旦涉及法律層面的修改，即便是國務院牽頭，也必然要經歷法律草案長期的設計與論證環節。故而，以實踐需求為導向，通過設立破產服務局將穩定與優化現有制度框架擺在首位，逐步推進立法修訂是最有利于提升破產審判處置質量與效率的思路。

(二) 設置破產服務局的實踐基礎

粗放地講，處置破產事務的行政機關的雛形可以追溯到上世紀八十年代《中華人民共和國企業破產法(試行)》的適用時期。這個時期各地的“破辦”大放異彩。從中央政府“全國企業兼并破產領導小組辦公室”到各地方政府的企業兼并破產領導小組辦公室都在有組織、有計劃地實施政策性破產案件的管理。但地方政府不僅是決策者、發動者，也是具體操縱者，法院對破產案件不是不告不理，而是沒有政府批文就不理，存在明顯的“政府強、法院弱”的特征。[注]參見李曙光：《法思想錄》，中國政法大學出版社2007年版，第268頁。從破產立法三十年的進程來看，特別是2006年破產法頒布以后，破產法的市場化走向愈發明晰，政策性破產的培植土壤從制度層面幾乎消失殆盡，目前各地試行的府院聯動機制的內涵也決不允許存在政府機構把握破產程序控制權的解釋空間。可以說，“破辦”的存在的確是我國破產法治實踐探索中的腳印，但絕不是“府院聯動機制機構化“的雛形。如前所述，破產審理工作的綜合性特點決定了地方黨政以及其他職能部門支持的必要性。而目前我國破產立法并未規定設立破產服務局，破產案件的司法與行政協調依靠各地的破產處置工作聯席會議紀要或者個案特辦的形式予以固定。即便如此，設置破產服務局的實踐基礎已在我國生根發芽。

從近年全國破產事務處置實踐來看，溫州市政府對建立專門的破產事務服務機構、保障審判工作順利的認識走在全國前列。2014年溫州市發布《企業破產處置工作聯席會議紀要》(以下簡稱“《溫州紀要一》”)，會議明確了建立破產處置工作聯席會議制度，將市企業破產處置工作領導小組下設辦公室與市處置辦進行整合。可以說，溫州市的實踐創新是我國破產審判府院聯動機制機構化的一個縮影，為我國府院聯動機制機構化跨出堅實的一步。從涉及面來看，《溫州紀要一》對政府在破產企業涉稅、工商登記注銷、破產企業涉違章車輛過戶、違章建筑處置、公安機關對財產接管的協助、中醫藥重整企業參與招投標等難題中如何發揮公共服務職能進行規定，為設置破產服務局相關職能提供一定的參考。[注]參見徐亞農：《破產審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第214頁。2016年溫州市又發布《企業破產處置工作聯席會議紀要二》(以下簡稱“《溫州紀要二》”)，該文件又對重整企業信用修復、破產企業工商注銷登記、抵押物登記住銷售辦理等問題進行規定，為充分發揮破產法律制度“清道夫”作用保駕護航。[注]參見徐亞農：《破產審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第223頁。2016年10月，浙江省政府先后出臺《關于處置“僵尸企業”的指導意見》等三個文件，在省級層面實質運作破產審判府院聯動機制。紹興中院推動紹興市政府出臺《紹興市企業破產協調處置工作機制(試行)》，涉及發改委、人力社保局、財政局等25個政府職能部門，涵蓋了職工安置、資產查控、稅收等八大方面。2017年溫州市出臺的《企業金融風險處置工作府院聯席會議紀要》(以下簡稱“《溫州紀要三》”)建立定期召開工作例會機制，使府院聯動常態化，更好地有效執行紀要規定。作為營商環境評估的樣本城市，上海在推動府院聯動機制常態化上也不甘示弱。2018年上海市高院與政府部門共計二十個成員單位聯合出臺了《關于構建常態化府院破產統一協調機制的實施意見》(以下簡稱“《實施意見》”)，以企業挽救和退出的問題和需求為導向，建立健全市場主體救治和退出的長效綜合配套機制，并進一步明確了各成員單位的工作職責。《實施意見》的主要任務是通過運用破產法律制度積極預防破產，推動企業破產審判工作順利進行；建立制度化協調機制，發揮政府部門和人民法院的職能作用，統籌解決破產事務工作難題；積極防范化解重大風險特別是金融風險，建立信息共享、通報機制。

總之，在府院聯動機制常態化的進程上，各地探索已經初見成效，一定程度上形成府院聯動機制的機構化的現實基礎。可以說，破產服務局的設置與運轉是建立在各地“實踐”的肩膀上砥礪前行的。

二、 破產服務局的權限

(一) 對破產服務局權限的基本認識

從發達國家經驗來看，一般認為破產服務局有五項定位與功能，分別是：第一，破產服務局作為獻策者，追蹤破產法律制度實施并整理法律實施的實證數據以及依據；第二，破產服務局作為規則制定者，負責破產法律制度實施中操作規程的制定及為立法修改提供建議，推動法治建設；第三，破產服務局作為企業經營層的誠信監督者，追蹤董監高落實公司法規定的誠信義務；第四，破產服務局作為公共管理人，為沒有盈利或較少盈利的破產事務，特別是為將來我國可能出現的個人破產事務提供義務性的管理人服務；第五，破產服務局作為管理人的監督管理機構，監督破產管理人，代替容易滋生腐敗、沒有效率的法院管理體制。[注]參見李曙光：《破產法的轉型:李曙光破產法文選》，法律出版社2013年版，第189～191頁。破產服務局的功能與權限本質上是一體兩面。雖然上述功能已有較成熟的國際實踐可供參考，但集中于行政管理層面，較少涉及府院聯動層面的協調服務，缺乏對破產案件審理本身質量與效率提升的直接激勵。筆者認為，應當將權限輻射至行政司法協調服務層面，與人民法院形成良性互動。而職權法定是現代法治的基本要素，就推動府院聯動機制而言，破產服務局的權限應當在行政法規的層面予以固定。同時，權限設置應當注意以下問題：

第一，提防行政力量越位救助。有學者從預算約束的角度分析認為，由于政策性軟預算約束破壞了信用經濟的正常運行，破壞良好的營商環境，導致了破產法作為市場機制硬預算約束的司法實踐與立法預期存在較大差距。繼而建議從外部杜絕政府失靈觸發的政策性軟預算約束，設立破產服務局來作為硬化破產清算程序的保障機制。[注]參見張欽昱：“軟預算約束視角下破產清算程序之反思及重構”，載《法商研究》2016年第3期，第100～101頁。但不得不警惕破產服務局作為政策性軟預算約束的“屠龍者”成為“惡龍”的反轉局面，這就需要嚴格限制破產服務局的權限。從依法行政的角度來說，法無授權不可為。破產服務局須做好破產工作“服務者”的角色，逾越法治紅線意味著行政越權而干預司法框架內市場退出程序，從而擾亂正常的市場經濟優勝劣汰機制，對信用經濟的危害極大。

第二，破產服務局的權限應當與破產法庭的權限有所區分。破產審判實踐中，困擾法官的不是法律適用問題，而是無法可依的問題。而破產程序需要政府職能部門的協助，當政府職能部門協助審判的積極性不夠，就需要破產法官來處理大量司法職能以外的事務性工作(包括做相關職能部門的“思想工作”)，從而嚴重影響破產審判的進度與質量。所以，破產法官應當回到自己的舞臺，遠離不屬于司法職能的事務性工作。[注]參見陳夏紅：“我國清算與破產審判庭的設置與運轉”，載《甘肅社會科學》2017年第1期，第170頁。以機構的專業分工而言，破產服務局與破產法庭應當各司其職。

第三，對于破產事務的行政司法協調工作的落實，破產服務局只能在現有破產制度框架下從技術上盡到最大的努力。通過頂層設計的修改，形成府院聯動機制法律化、制度化從而保障常態化，始終是推動破產立法科學、破產實施優質高效的最終目標。特別是需要對重整后企業的主體地位作出明確規定，這一定意義上是目前重整后企業需要府院聯動機制處理的信用修復等協調難題的根源所在。破產服務局作為行政機關，其具有的行政司法協調職能的依據是行政法規。而行政法規又需要在上位法不沖突的情形下，也就是在現有破產制度框架內明晰與收攏原各部門處理破產事務工作的權力與責任后才能使破產服務局發揮這一行政司法協調職能。雖然從長遠看，破產法制及相關配套制度越完善，府院聯動機制的能動性越少。但需要注意的是，暫且不從前述立法成本去考量這一切，從“紙面上的法”到“行動中的法”的過程也必然是一道難算的“法律實施經濟帳”。不可否認的是，以階段性調整的意義而言，目前破產服務局的行政司法協調功能價值較高，何況如前所述其也不局限于這一項功能。

(二) 基于破產案件的行政司法協調

從府院聯動機制的實踐運作來看，往往是慢一拍的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，存在相當一部分破產案件的程序推動受到層出不窮的實際流程問題鉗制。以破產企業工商注銷登記問題為例，《溫州紀要一》突出工商注銷簡化程序的必要性。而《溫州紀要二》是對管理人在破產案件終結后未在法定期限內辦理注銷登記時企業無法注銷的情形進行協調。[注]參見徐亞農：《破產審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第228頁。某種意義來看，很難解釋《溫州紀要一》的精神無法涵蓋《溫州紀要二》，但由于市場監督管理部門對破產法第一百二十一條的“誤解”導致無法辦理企業注銷登記的問題確實存在。一方面，相關政府職能部門對破產案件的協助能動性不足，只能依靠當地政府認識到問題的重要性之后牽頭推動。另一方面，雖然通過聯席會議產生了對某一問題相對具體的規定，但是衍生問題或新問題又繼而出現，以聯席會議紀要的形式解決破產事務工作的行政司法協調問題不但具有時間性問題且缺乏前瞻性，在新問題出現后再舉行會議解決問題的可能性不大。而《溫州紀要三》建立的定期召開工作例會機制同樣具有時間性問題，對此也只能起到有限的督辦作用。基于此，應當在設置破產服務局的基礎上，賦予其行政司法協調職能，在現有破產制度框架內發揮破產服務局在府院聯動機制中的最大效用。具體來說，分為事前行政司法協調職能以及事中事后的行政司法協調職能。

就事前行政司法協調職能而言，應當注重企業破產受理前的研判預警，實現政府信息資源與司法審執數據共享研判機制。由于政府職能部門具有在金融監管、勞動社保、工商稅務等方面天然的信息優勢，掌握著大量企業的運營數據以及指標，故破產服務局基于獻策者的定位應當將其進行整合，不但能夠追蹤破產法律的實施，且通過大數據技術的運用對企業運營狀況以及可能產生的社會衍生問題進行研判，輔助破產審判工作的順利開展。[注]參見單衛東：“優化府院聯動機制 合力推進破產審判”，載《人民法院報》2018年5月31日。同時，事前的研判預警還能夠對我國預重整的探索起到積極作用。目前我國破產立法對預重整缺乏規范的指引，一般認為法院在預重整中處于較為被動的地位，而此時破產服務局可以進行介入與服務，發揮好事前行政司法協調職能，有效識別與分析企業的營運狀況以及可能產生的社會衍生問題。從一個側面來看，這種大數據分析能力，甚至可以為戰略投資者的商業判斷提供可靠的參考價值，使其消除因信息不對稱而引發信用風險的顧慮，從而提升困境企業預重整成功率。

就事中事后的行政司法協調職能而言，其意義在于對因聯席會議的滯后、前瞻性缺乏出現的府院聯動動力不足的現象進行補強。所以破產服務局的設置必須具備使破產程序的行政司法協調功能常態化、提高其能動性的能力，要體現在破產清算程序、破產重整程序以及重整計劃執行階段。從協調的內容來區分，一般可以分為企業信用調整協調服務以及企業非信用調整協調服務。在“多重整，少清算”的政策指引之下，那些陷入破產原因但仍具有營運價值的債務人企業一般選擇進入破產重整程序。由此在重整計劃的執行階段，信用調整的問題愈發突出，其外部性特征明顯，特別是債務人企業在商業銀行中的信用評級、人民銀行征信系統中的信貸調整需要得到當地政府管轄以外的銀行上級部門支持。而針對信用調整，現有的府院聯動只能委托當地銀行向上級“打招呼”，僅就這一做法的有效性而言存在一個巨大的問號。基于此，破產服務局的設立應當把能夠為信用調整協調作出貢獻為己任。

除了信用調整以外，破產事務工作流程辦理等非信用協調服務不可謂不重要。以稅務協調問題為例，當重整企業需要引進戰略投資人時，涉及稅務登記證變更法定的問題。稅務機關總是以稅收債權未受到清償等各種缺乏法律依據的理由拒絕辦理。[注]參見潘光林：“重整企業信用修復的溫州探索”，載《中國審判》2017年第17期，第38頁。從法理角度來看，稅收機關的做法不但欠妥且不符合依法行政原則，究其原因是缺乏職權法定以及責任約束，諸如此類的消極不配合實際地不停打擊破產事務工作的積極性，阻礙破產程序的推進。故而，破產服務局的行政司法協調職能應當包含破產事務流程辦理等非信用協調內容。

(三) 非基于破產案件的行政司法協調

破產服務局除了直接為現存或即將進行的破產案件(例如預重整案件)提供行政司法協調服務之外，對于破產案件以外的破產事務性工作也能起到府院高效聯動的作用。我國破產法一定程度上奉行“管理人中心主義”，破產管理人是實現債務人財產保值、增值乃至實現債權人整體利益最大化的“操盤手”，破產管理人的執業質量對于破產程序的價值不言而喻。在我國，人民法院對管理人具有任免權。毫不夸張地說，人民法院掌握著全國破產管理人的經濟命脈，而選任的依據在于各中院、高院編制的管理人名冊。實踐中，無論選任指定的手段多么科學、公平、公正，也回避不了有的管理人名冊入冊門檻過低、評價體系不科學等不爭的事實。有鑒于此，《會議紀要》提出“完善管理人隊伍結構”“實行管理人分級管理”以及“探索管理人跨區域執業”來對管理人名冊制度進行補充。但是法院工作繁重，令法院承擔破產事務性工作的制度性成本實屬不該，應使其將有限的精力投入到破產審判之中。筆者認為，設立破產服務局可以為法院分擔部分壓力，但并非管理人名冊制度與法院再無干系。具體來說：

第一，破產管理人協會作為管理人名冊的制定機關。破產管理人名冊從實質上被視為破產管理人的準入許可證明，在過去管理人協會缺失的情況下，由法院采取司法許可的方式允許管理人進場執業具有一定的正當性。但破產管理人行業自治具有不可摒棄的重要意義，與律師、注冊會計師相同，破產管理人也必須跳出公權力影響的管理氛圍才能保障其執業獨立性。推動企業破產市場化，便要鼓勵社會中介機構作為管理人能夠公平公正地通過市場競爭投入到破產處置業務中來。破產法第22條第3款：“指定管理人和確定管理人報酬的辦法，由最高人民法院規定。”從立法本義來看，破產法明確授予最高人民法院統一制定指定管理人以及確定報酬辦法的權力，是為了保證各級人民法院對管理人的指定以及管理人報酬的確定能夠公平、公正。[注]參見安建：《中華人民共和國企業破產法釋義》，法律出版社2006年版，第39頁。目前全國已成立26個管理人協會，[注]經統計，截止2019年1月23日，全國共有26個破產管理人協會，分別有3個省級管理人協會(河北省、江西省、浙江省)、23個市級管理人協會(廣州市、溫州市、濟南市、廈門市、杭州市、成都市、臺州市、無錫市、常德市、泉州市、南京市、寧波市、沈陽市、湖州市、洛陽市、南通市、宣城市、重慶市、金華市、揚州市、宿遷市、福州市、大連市)。破產管理人作為社會中介服務機構同時也是市場經濟主體，其行業自治功能應當受到同等重視。同時，隨著行業政策及環境的變化，管理人名冊也需要不斷的動態調整，管理人協會作為破產管理人行業的共同體組織能夠直觀地感受到這些變化，相較于其他機構也更能勝任破產管理人名冊的制定工作。囿于《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第3條直接賦予了法院具有制定名冊的權力，管理人名冊制定權的轉移避免不了與該條文形成沖突。但如前所述，法院掌握破產管理人名冊的制定權屬于“費力不討好“的事情，人民法院本身具有管理人的指定權，已經足以確保破產案件的順利進行。同時，從破產法第22條第3款的條文來看，其并沒有賦予人民法院界定管理人甄選范圍的權力。雖然破產法第24條第3款預留了人民法院對管理人消極任職資格的解釋空間，但也僅針對甄選以及指定的權利本身，而非針對管理人名冊這一甄選范圍的界定權。基于此，筆者認為最高人民法院應當及時通過司法解釋的形式修訂該條文，將管理人名冊的制定權轉移給更能勝任管理人名冊制定工作的管理人協會，使人民法院自身盡早地從高昂的制度性成本困境中解脫出來。

第二，破產服務局作為管理人協會的主管機關。根據《社會團體登記管理條例》相關規定，破產管理人協會設立的前提是必須設有主管機關。而實踐中，無論是由司法行政機關、法院或是財政部門作為主管機關都無法全部涵蓋協會的業務范圍。隨著管理人隊伍結構的變化，在不久的未來，資產管理公司、財務公司甚至個人將進入破產管理人行業，上述主管機關顯然也無法對破產管理人協會進行有效的指導與監督。而通過破產服務局的設置，一方面，不直接對破產管理人進行管理，避免以行政力量直接干預市場主體的商業行為；另一方面，有效解決目前協會設立所處的制度尷尬困境。相較于人民法院、司法行政機關或財政部門，破產服務局作為破產管理人協會的主管機關能夠針對協會采取更具體、精準的業務指導，并實現破產相關事務工作的信息互通，提升破產管理人協會作為管理人名冊制定主體的權威性。另外，從比較法的角度來看，雖然部分歐盟成員國選擇破產管理人協會負責破產管理人名冊編制時，但仍舊存在破產管理人協會同相關司法行政機關、審判機關進行專門溝通的情況。[注]參見種林：“破產管理人選任制度:中歐比較研究”，載《政法論叢》 2015年第4期，第40頁。這是由于對于協會而言，完整、全面的管理人信息收集工作是對其會員負責的表現，也有利于凈化破產管理人行業生態環境，構建行業誠信共同體，而行政機關、審判機關恰好擁有一定的信息資源。從我國實際情況來看，破產管理人協會所需的相關信息還可以通過律師協會、注冊會計師協會等相關行業協會獲得。[注]參見楊姝玲：“破產管理人監督機制的解讀與重構”，載《學術交流》2011年第11期，第56頁。破產服務局成為破產管理人協會的主管機關不存在法律沖突的問題。此外，管理人協會所擁有的信息資源將更為豐富，從而保障入冊管理人的執業質量。

三、 破產服務局的編制與考核

(一) 破產服務局的組織架構

我國供給側結構性改革正逐步推進，通過破產法運用市場化法治化的手段“破除無效供給、淘汰落后產能”勢在必行，而其中一部分阻力正來自于基于地方政府政績、聲譽等因素而產生的地方保護主義。李曙光教授曾建議在最高法院巡回法庭下設立直歸中央管轄的專門審判庭，打破地方自由貿易的壁壘，防止地方司法保護主義。[注]參見李曙光：“盡快啟動破產法修改 完善市場化退出機制”，載《中國證券報》2016年6月2日。應當認識到維系破產審判獨立性的重要性以及權威性，同工異曲，也要避免破產服務局淪為地方政府干預市場經濟主體退出的正常秩序的工具。同時，如前所述，破產服務局應當為跨行政區劃的信用調整服務作出應有的貢獻。故筆者建議，在國務院直屬層面設立專門的破產服務局，在地方各級按當地實際社會經濟發展狀況設置派出機構，各級破產服務派出機構僅對上一級破產服務機關負責并報告工作，同時承擔地方政府委托的各項破產服務。

破產服務局若要更好地扮演獻策者的角色以及發揮事前、事中事后行政協調功能，就應當對各政府職能部門的信息優勢進行整合，對金融、人社、國土、工商、稅務、經信等部門進行實時信息對接，掌握企業欠稅、欠薪、欠息、涉訴、對外擔保等風險狀況，這就意味著破產服務局的內設機構包含上述職能部門的權力。而破產服務局不能僅僅淪為聯合辦理的一個窗口式機構，破產服務局不應當是這些職能部門的簡單相加，它必須是一個以能動性為特色并且多功能為一體的破產事務工作服務機構。職是之故，除直屬機構具有的人事司、財務司等日常行政職能司(室)以外，破產服務局內部按破產事務工作的分工不同而設立相關的職能司(室)以應對多樣化的破產處置工作。就行政司法協調而言，破產服務局應當依申請介入破產案件，由法院或者管理人提出具體的協調內容，然后分派各職能司(室)配合法院進行司法處置工作。由于破產服務局在介入時掌握企業大量信息，較之于更為強調私法意義的破產程序的啟動，行政司法協調工作的啟動可由各職能司(室)發揮破產服務的專業能動性，針對其協調內容查缺補漏后征詢法院、管理人是否有需要補充協調的事項。在保證企業破產市場化的基礎上，避免因法院、管理人的疏漏導致企業破產案件的進度緩慢。

(二) 破產服務局官員的遴選

從成本效益的角度分析，就府院聯動層面，破產服務局與破產審判庭或是其他與破產事務工作相關的政府職能部門應當建立“一套人馬，兩塊牌子”的運行機制，這樣能夠以最經濟的方式發揮行政司法協調的作用。一方面，控制財政規模，舒緩各個地方新設派出機構的財政支出壓力。另一方面，盡可能地減少破產服務局與法院之間的溝通成本，或是減少破產服務局與各職能部門的溝通成本。但如前所述，破產服務局的職能并不僅局限于服務破產審判，人民法院與政府職能部門人員重疊會導致人民法院的審判中立性喪失。實際上，府院聯動最不愿意“動”的是“府”。 基于此，筆者認為，為推進府院聯動機制，破產服務局官員的遴選可以借鑒水環境綜合整治“分級河長”體系的思路，從破產程序所涉政府職能部門的領導干部中選任，而又由于其所屬破產服務機構只受上級破產服務機構領導，一定程度上能夠遏制地方保護主義。

從目前府院聯動機制的實踐來看，重大破產事項多由常務副市長協調，一般破產事項由市政府分管副市長協調，該種職務分配方式雖然可以加快破產處置效率，提升行政司法協調效果，但當地政府自上而下的推動不能從本質上改變地方保護主義的傾向。而破產服務局及其派出機構設立以后，基于直屬垂直領導體系的限制，能夠有效地平衡地方政府利益與破產處置效率的沖突，突破府院聯動機制的禁錮。

此外，由于破產服務局的職能并不僅限于行政司法協調，有必要建立一套面向社會的公開招錄制度，作為領導干部選任的補充制度。從破產理論與實務界中招錄一批優秀的破產執業者以及學者專家，為優秀破產服務人才提供大展拳腳的平臺，加強破產服務工作的專業性。招錄制度必須秉持公開、公平、公正原則，從而保證遴選流程的嚴肅性、權威性。

(三) 破產服務局官員的考核

破產服務局的運轉茲事體大，不僅涉及宏觀制度的改革層面，且與微觀人員的調整密不可分。如同破產法官考核機制的改革對推動破產審判具有重要意義，破產服務局的官員本身除了應當符合《中華人民共和國公務員法》等相關法律的盡職要求以外，還應當接受定期考核，從而滿足包括但不限于行政司法協調等破產事務工作的需求。具體來說：

第一，合理的政績評價體系。政績對于官員行為具有激勵作用，但政績本身在不同歷史時期的政治情景環境下具有不同的內涵。[注]參見陳家喜：“地方官員政績激勵的制度分析”，載《政治學研究》2018年第3期，第80頁。例如在供給側結構性改革的推進中，對于破產服務局而言，政策的落實程度、破產法的實施質量、企業市場出清的效率、衍生社會問題的規模等可以作為政績納入破產服務局官員的考核體系之中。但是切忌矯枉過正，比如將去產能作為改革的重要抓手時，一定要因地制宜，考慮本地區產能的現實情況。如果該地區產能本身短缺，債務人企業仍有運營價值，破產審判以及事務性工作就應圍繞著破產重整程序予以紓困，而不是一味地使其退出市場，考核也不能僅憑“去產能”一項指標來簡單計量與評價。

第二，提拔、晉升應注重任期內的平均表現。研究結果顯示，任期的第4～5年為地方官員晉升的關鍵時期。為了追求經濟績效，地方官員在該時期有激勵向企業提供相對較多的土地與融資優惠。與其他企業相比，國有企業更為便利，導致國有企業預算約束軟化、產能利用率下降等情形。[注]參見干春暉等：“地方官員任期、企業資源獲取與產能過剩”，載《中國工業經濟》2015年第3期，第45頁。破產服務局的官員有相當一部分屬于政府職能部門的領導干部，一方面要避免其故意制造逆經濟形勢以獲取政治資源，另一方面也要綜合考察任期內的平均表現，防止“運動式”治理思維，形成良好的破產事務性工作秩序。

第三，針對不同的業務分工形成不同的考核標準。破產服務局的職能多樣，不同職能產生的官員工作量都不盡相同。破產服務局設置以后，應當積極探索針對不同業務分工的考核標準，全面客觀地反映破產服務的工作量，由此調動承辦官員的積極性。

結 論

府院聯動機制不能止步于當前，必須推動從聯席會議、人際協商的方式向以制度和法律解決問題的方式發展轉化。[注]參見王欣新：《府院聯動機制與破產案件審理》，載《人民法院報》2018年2月7日。但是頂層設計修改的時間與成本不能忽視，在府院聯動機制法律化、制度化以前，從我國破產法實施后的現實背景以及實踐基礎出發，應當率先推動府院聯動機構化。破產服務局的設立有助于優化現有行政司法協調層面所涉及的破產制度框架，同時在維護現有制度的穩定、創造制度改善的環境方面起到積極作用。

“市場”與“政府”永遠是市場經濟法律問題繞不開的關鍵詞。破產服務局作為服務者，在被賦予行政司法協調職權的同時，關注提防行政力量越位救助問題，區分與破產法庭間的權限。同時，行政司法協調職權具體包括兩個方面：其一是基于破產案件的行政司法協調職權，該職權又可以細分為事前、事中事后兩個部分。事前的行政司法協調應當注重企業破產受理前的研判預警，事中事后的行政司法協調要體現在破產清算程序、破產重整程序以及重整計劃執行階段。由于信用調整問題在此階段愈發嚴重，破產服務局的設立應當能夠為信用調整協調作出貢獻。除了信用調整外，破產事務工作流程辦理等非信用協調服務也應當包含在行政司法協調服務之中。其二是非基于破產案件的行政司法協調職權，以管理人名冊的制定為一條主線，破產服務局可以作為管理人協會的主管機關，為破產管理人協會制定管理人名冊提供信息資源。

應當認識到維系破產審判獨立性的重要性以及權威性，也要避免破產服務局淪為地方政府干預市場經濟退出的正常秩序的工具。在國務院直屬層面設立專門的破產服務局，在地方各級按當地實際社會經濟發展狀況設置派出機構，各級破產服務派出機構僅對上一級破產服務機關負責并報告工作。此外，破產服務局官員的遴選可以從相關職能部門的領導干部選任，并且通過社會公開招錄制度予以補充。對于破產服務局官員的考核應當建立合理的政績評價體系，注重任期內的平均表現，并針對不同的業務分工形成不同的考核標準。可以樂觀地預期，府院聯動機制的機構化將對市場主體救治與退出產生深遠的影響，從而發揮破產法真正的制度價值。