基于產權理論的土地“三權分置”改革原因分析

黃延芳

【摘 ? 要】 目前政策確認的農村土地“三權分置”改革，是將原土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。本文基于制度經濟學角度，運用產權理論來分析此次農村土地改革的原因，使得農戶在明確承包權與經營權的同時，促進農地的有效流轉和農業的現代化發展。

【關鍵詞】 產權理論;“三權分置”改革;土地流轉

Analysis on the Reform of Land "three Rights divided" based on property right Theory

Huang Yanfang

（Department of Social Sciences， Shanghai University ? 200444）

[Abstract] At present， the "Three Rights Separation" reform which is decided by rural land policy， separate the original land contracting right to ownership， contract rights， management rights "three rights pattern" in parallel. Based on the angle of institutional economics， this paper analyzes the reasons of the rural land reform by using the theory of property right， which makes farmers make clear the right of contract and management， and at the same time， promote the effective circulation of agricultural land and the development of modernization of agriculture.

[Keywords] theory of property right; reform of "three rights separate structure"; land circulation

1 ?提出問題

農村家庭聯產承包責任制一開始就顯現出強大的生命力，極大地促進了農村經濟社會的快速發展，為我國的社會主義現代化建設奠定了堅實的經濟基礎。但是隨著我國經濟社會的快速發展，國內外環境已經發生深刻變化。在工業化、城鎮化和農業現代化快速發展的背景下，我國的人口結構、經濟結構、生產技術、市場規模等不斷變化，現行的“兩權分離”的農地產權制度的優勢已經逐漸釋放完畢，不能適應生產力發展的新要求，其弊端日益凸顯，需要進行創新和改革。

在這種背景下，目前全國范圍內已經有多個試點進行農地的“三權分置”改革，并取得了顯著成效。本文從產權理論的角度來具體闡述農地三權分置改革的原因，試圖探析改革后土地經濟職能進一步發揮的有效性。本文的創新點在于從制度經濟學的角度，運用產權理論來探討土地“三權分置”土地制度變遷的原因。

2 ?改革原因分析——產權理論

2.1 ?二權分置下產權界定的無效性，給國家造成了較大的外部成本

科斯認為所有外部性問題的本質就是產權問題，只要產權界定明確且交易成本很小或者為零就能使外部效應獲得有效配置。當前我國農地產權制度存在諸多缺陷：產權（承包經營權的權利束）界定的無效性、權能的不明確性。因此，要將經營權與承包權分離出來，穩定農民預期，提高土地利用效率。

改革開放之初，城鄉之間二元分割，農村人口都依附于農地，土地承包權與經營權主體高度統一。隨著人地分離，城鄉二元結構的逐漸打破，這些權利集中于一人導致耕地資源的浪費，威脅糧食安全，對它本身所承擔的社會效益造成損失，從而給國家造成負外部性，此時的產權界定對土地資源的利用效率是低下的。因此要求將權利細分，即將各項權能在不同的主體之間細分，將承包權和經營權分離，使得經營權的經營主體具有一定時期內的使用權利，使土地可以流轉或抵押。

2.2 ?二權分置下產權結構不完善，造成交易費用增加、農民利益受損

二權分置下由于產權結構不完善，土地承包經營權制度所依存的是農村土地集體所有制所承載的促進公共利益和社會發展的功能。在二權分置下，承包經營主體并沒有獨立的自由交易權，農村集體土地在國有土地無法滿足城市建設需要時，成為國有土地增量的來源，同時也承擔著滿足農村公共產品建設需要的責任，所以在農村土地的這種社會性功能占據主導地位的情況下，承包經營權的產權界定是無效的，其表面上所擁有的權利束并不能夠真正實現（流轉受限），實際權利利用的不明確導致農村土地的固化，規模經營和土地的資本化受限，農村土地無法實現資源的合理配置。

從交易費用角度來講，承包經營主體在市場上正常進行土地交易流轉時，往往會受到國家或集體由于公共利益而進行的干預，這種干預是對產權主體行使權能的限制。由這種限制還會引發一系列的后續交易費用，包括農戶與地方政府的談判成本和農戶的服從費用。

3 ?原因分析——市場環境改善引起交易費用的降低，促使政策層面上的改革

威廉姆森將交易成本概括為為事前交易成本和事后交易成本。本文將按照威廉姆森的交易費用理論，將農村土地市場中的交易費用概括為：事前交易費用，是由土地交易過程中的信息不對稱所引起的信息成本;事后交易費用，是由所存在的信貸風險造成的補償費用;機會成本，是土地流轉給農民帶來的機會成本。

3.1 ?事前交易費用的降低——信息成本

當前在我國的土地流轉市場上，大部分農村土地采取流轉雙方互相商議定價的形式，這就容易導致信息不對稱，主要表現在：協定價格對土地價格的反映問題上、農戶進行土地抵押的征信管理上。這兩種信息不對稱所造成的后果有兩方面，對農戶來講，對土地價格的扭曲反映最終會影響土地經營權流轉主體的熱情，給正常的土地流轉市場造成阻礙;對金融機構來講，農戶利用土地進行抵押獲取農用建設資金，但對農戶的信用評級不到位從而給涉農金融機構帶來一定的信用風險。目前部分地區的農村金融服務體系已經有效運行，并初步產生成效，同時，農村金融機構的廣泛開展也已經成為一個政府支持的普遍趨勢，這些都為經營權與承包權的分離提供了良好的市場條件。

3.2 ?事后交易費用的降低——信貸風險防范

林樂芬（2016）研究得出，缺乏合格的擔保和抵押、申請手續繁雜等是家庭農場獲得貸款的主要障礙因素。目前，在我國的土地流轉市場上，由于農業在生產經營過程中的脆弱性，可以通過農業生產保險制度的覆蓋，使得農戶在遇到自然災害時所獲得得相應補償，不會給農戶或專業合作社帶來巨額資金損失，同時也減小其還款壓力，進而防止不良貸款產生，保證農地經營權抵押貸款的收回，保障了涉農金融機構資產的良性循環。因此在實際操作中，可以通過設立專業擔保機構、加大保險支持力度、建立風險補償基金來進行信貸風險防范。

3.3 ?機會成本的降低——社會保障制度的完善

機會成本的降低主要體現在兩個方面：（1）三權分置本身的制度優勢：三權分置使得農民流轉的是土地的經營權而不是承包權，所以土地作為對農民的社會保障功能依然存在，農民的非農收入存在不確定性和風險的情況下，土地依然是其獲得生活保障的基本要素。（2）外部政策的推動：農村的社會保障制度的不斷完善，使得農民有更大的意愿進行土地使用權的流轉。因此，我國農村社會保障體系的不斷建立，包括農村最低生活保障制度、社會養老保險制度、農村衛生醫療基本保障制度的不斷完善，為目前實行的農村土地三權分置改革提供了完善的市場條件。

4 ?總結

綜上，我國在政策上實行農村土地的“三權分置”改革，這符合目前城鎮化、工業和農業現代化發展的要求，是順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，是對農村土地制度的進一步深化改革。由于家庭聯產承包責任制下承包經營權在產權上存在的弊端以及其造成的較大交易費用，可以對比得出三權分置改革是順應生產力發展要求的。目前，全國大部分地區已經開始進行農村土地的確權頒證工作，同時也在加強農村的產權交易市場建設、政策扶持體系的構建和法律法規的完善，在農村土地市場的逐步開放下，這些舉措無疑都有助于農地的規模化經營和資本化生產，對農民利益的實現也起到了有利的促進作用。

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