中日水資源管理監測的機制與方法對比及啟示

文_高靖勛 蓋雨欣 吉林大學新能源與環境學院

1 日本水資源概況

1.1 自然地理概況

日本由北海道、本州、四國、九州4個主要島嶼構成，以溫帶和亞熱帶季風氣候為主，降水量較為豐富。1971～2000年間，多年平均降雨量為1718mm，大約為世界平均水平的2倍；但是，由于日本的人口密度較大，人均年降水量僅有5114m3，約為世界平均水平的1/4；日本的人均水資源占有量為3323 m3/(人·a)，不及全球平均水平的一半。因此，從整體上來看，日本仍然屬于缺水國家。

1.2 水資源的水資源利用概況

日本水資源的利用活動開始較早，大致可分為江戶時代前、明治時代至二戰前、二戰后至今三個階段。第一階段主要是服務于農業的引水灌溉、防洪整治工程。明治維新以后，日本的工業化和城市化進程促成了用水目的的轉變，大量水資源被用于城市、工業供水，水力發電。也正是在這一時期，日本效仿歐美等國頒布并實行了《河川法》，為后續的水資源依法管理奠定了重要的基礎。二戰結束后，各方面用水需求激增，在水資源的綜合統一利用背景下，日本興修了大大小小的多功能和單功能水庫共2500余座。

2 中日地表水環境質量標準對比

2.1 地表水環境質量標準的結構

我國現行的地表水環境質量標準（GB3838-2002）將標準項目分為：①地表水環境質量標準基本項目；②集中式生活飲用水地表水源地補充項目；③集中式生活飲用水地表水源地特定項目。

日本的環境基本法和環境質量標準等對地表水環境質量標準體系的結構和主要內容進行了界定。日本地表水環境質量標準項目主要包括：①環境質量標準項目；②必要監視項目；③需要調查項目。

通過對比可以看出，我國地表水環境質量標準的結構體系更側重于水的功用：即具有不同功能的水體，在怎樣的水質下才能夠繼續發揮其功能而不受影響。而日本的結構體系則更加注重污染防控和人體健康：為了監控污染物單獨將必要監視項目劃分出來；將“水環境污染的化學風險物質”列入需要調查項目進行防治；在主體環境質量標準項目中又單獨將健康項目劃分出來，突出了人類健康在標準中的根本導向性。

2.2 地表水環境質量標準項目及其限值

考慮到中日間地表水環境質量標準的整體結構存在一定的差異，因此在進行標準項目及限值對比時，我們主要著眼于我國的基本項目和日本的環境質量標準項目這兩大主體部分。

在我國現行標準中，地表水環境質量標準基本項目主要包括 pH值、溶解氧、高錳酸鉀指數、氨氮、總氮、總磷、化學需氧量（COD）、銅、汞、砷、石油類、糞大腸菌群等共24個項目。地表水水域的環境功能、保護目標從高到低分為Ⅰ-Ⅴ類，與之對應地，地表水環境質量標準基本項目限值也被分為了5類，不同的水域功能按類分別采用相應的限值。

日本的環境質量標準項目包括健康項目和生活環境項目兩個部分。其中，健康項目在1971年初版中只有8項，經過多年來不斷的修訂與完善，在最新版中已經多達26項，包括鎘、鉛、砷、總汞、烷基汞、四氯化炭、順式-1，2二氯乙烯、苯、西嗎嗪、硝酸氮及亞硝酸氮、氟、二惡烷等。

通過對比，在項目數量上，我國標準共有24項，而日本共有36項。這其中二者有重合的部分，也有互不相同的部分。以日本的生活環境項目為例，我國標準中的pH、DO、COD、BOD、糞大腸菌群、總磷、總氮、鋅等基本項目都在其中，而SS（懸浮物）、正乙烷則沒有列入。我國幅員遼闊，各地差異性也較大，這樣的易操作綜合項目的缺失，對我國水環境質量標準的易用性、實用性都會產生影響。

在項目的限值方面，我國標準中一部分項目的值更多地可能是基于室內實驗，與實際存在一定的距離，因此還存在一些問題。以總氮和氨氮的限值為例，前者表示的是氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮及有機氮的總和，通常應用于湖、庫水體。顯然對于同一水體，絕大多數情況下總氮大于氨氮，因此總氮的限值相應地也應該大于氨氮的限值。但在表1中我們可以看到，除Ⅰ類總氮限值大于氨氮外，其余Ⅱ-Ⅴ類兩者都相等。這就導致了在湖、庫評價的實際工作過程中，經常出現氨氮達標而總氮超標的情況，使湖、庫水質因為這一單項直接不達標。

3 中日水資源管理監測機構設置及職能履行對比

3.1 我國水資源管理監測機構設置及職能履行情況

我國水資源管理機構多達14個。在繁雜的機構設置下，各部門的分工并不明確，而且存在職能交叉重疊、缺漏現象，難以高效合理地進行合作。

水量和水質是水資源管理監測工作中的兩大主要部分，水量配置時需要考慮水質，在水質評價時，水量也是重要的參數之一，二者相互依存，不能割裂開看。但在實際工作過程中，水量由水利部進行統一規劃，而水質除了受水利部管理之外，還屬于環保部的管理范疇，這也導致了在相關工作上，兩個部門在涉及到自身利益時爭權而在基礎工作中又各自為政的現象較為嚴重。

3.2 日本水資源管理監測機構設置及職能履行情況

在日本，水資源開發、利用、保護等重大事宜由總理大臣直接負責，為了合理分配任務、減輕工作負擔，中央政府又設置了5大部門：①國土廳及下屬的水資源部進行水資源日常管理及協調，其中，水資源部的人員基本都來自于各分管部門，掌握水資源管理監測的專業知識，且實踐經驗豐富；②建設省河川局是政府最高行政管理部門，主要進行防洪工程的建設；③厚生省水道環境部主要從事與自來水工程相關的工作；④通產省水道局主要負責工業用水管理；⑤農林用水則由農林水產省負責。這種機構設置和職能分配的結構主次分明、各有側重、要點突出，能有效地減弱職能交叉、缺失的負面作用。

4 中日河川管理對比

4.1 我國河川管理現狀

我國目前并沒有河川管理方面的國家法律，長江、黃河等大型流域由水利委員會、流域管理局進行管理，中小型河流依然依靠各部門的分割管理。沒有確切的管理法律的支撐和保障，實際工作中必然會存在很多問題。隨著依法治國方針的貫徹，我國非常需要一部河川管理法律來統籌相關工作。

4.2 日本河川管理情況

在流域管理制度方面，日本主要采取了分級分段管理制，即由河流影響度確定管理河段及管理級別，將管理工作分配給與之相匹配的中央政府或地方政府。

5 對我國的啟示

5.1 地表水環境質量標準

（1）在標準的修訂上，我們需要適當縮短地表水環境質量標準的修訂周期，可以采取定期與不定期相結合的方式，即對基本項目定期（間隔相對較長）進行研討和修改，對補充項目和特定項目則不定期（間隔相對較短）地增刪，以此來跟上時代發展的節奏，增強標準適用性。

（2）在標準項目及限值上，增加一些如SS、電導率等能客觀反映地區、經濟差異的易操作綜合項目，進而在相同的監測強度下獲得更加真實有用的數據。

5.2水資源管理監測機構設置及職能履行

參考日本的模式，對現在的體系進行一定的簡化，例如將水利部、環保部的職能性質區別開來，可以按照污染源的性質、受污染水體的所屬以及污染嚴重程度，相應地將任務分配給具體的負責部門。

5.3 河川管理

目前我國河川管理方面的法律仍處于缺失狀態，日本《河川法》的頒布和實行，對我國相關立法工作有著重要的啟示意義。現在，在國內還處于起步階段的“河長制”就是對《河川法》中相關理念的學習和借鑒。河川管理法律的出臺以及管理模式的改變，必定能推動我國水資源管理監測工作的進程，為可持續發展和生態文明建設助力。