榆林市榆陽區(qū)封山（沙）禁牧工作存在的問題及對策

孫旺平

（陜西省榆林市榆陽區(qū)森林資源林政稽查隊，陜西榆林 719000）

實施封山禁牧能有效遏制沙化，促使植被較快恢復(fù)發(fā)展，是保護和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措。在植被脆弱的陜西省榆林市榆陽區(qū)，有效保護森林資源，鞏固現(xiàn)有綠化成果，加強封山禁牧工作顯得尤為重要。

1 榆林市榆陽區(qū)封山（沙）禁牧工作開展現(xiàn)狀

從2001年開始，榆林市榆陽區(qū)實施封山（沙）禁牧18 a來，在區(qū)委、區(qū)政府的重視和領(lǐng)導下，相關(guān)部門各司其職、通力協(xié)作，封山禁牧工作實現(xiàn)了有序推進，帶來了巨大的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。隨著舍飼養(yǎng)羊政策的實施，畜牧業(yè)得到長足發(fā)展，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折性變化，實現(xiàn)了由散牧、亂牧向舍飼養(yǎng)畜的根本性轉(zhuǎn)變，并向效益型、質(zhì)量型畜牧業(yè)快速推進。全區(qū)羊飼養(yǎng)量逐年上升，全區(qū)羊飼養(yǎng)量由封禁前的不足70萬只發(fā)展至2018年的244萬只（其中存欄147萬只，出欄96萬只），主要分布在補浪河、巴拉素、芹河、馬合、小紀汗、小壕兔、孟家灣和岔河則等北部沙區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，羊產(chǎn)業(yè)已成為榆林市榆陽區(qū)農(nóng)村的主導產(chǎn)業(yè)，占農(nóng)民純收入的70%以上，榆陽區(qū)因此成為全省養(yǎng)羊大區(qū)。通過實施封山禁牧，有效保護了林草植被，榆陽區(qū)森林覆蓋率由封禁前的42.7%提高至2016年的45.8%。通過封山禁牧從整體上轉(zhuǎn)變了干部群眾多年來養(yǎng)殖就是放牧的傳統(tǒng)觀念，并引發(fā)了對畜牧業(yè)的再認識，群眾的觀念從傳統(tǒng)自然放牧轉(zhuǎn)變到舍飼養(yǎng)畜上來。封山（沙）禁牧使得群眾加快了棚圈建設(shè)，提高飼養(yǎng)水平，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，從基礎(chǔ)上改變了原有的畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，集約化程度迅速提高，使一些不合適舍飼、效益低、質(zhì)量差的畜種逐漸被淘汰，一些高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的畜種大量增加，改善了畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，使牲畜的品種和質(zhì)量大幅度提高，林草保存面積有所增加，畜牧業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)得到加強，改善了生態(tài)環(huán)境，榆陽區(qū)呈現(xiàn)出“綠滿山川、林草繁茂”的和諧景象，初步實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和畜牧業(yè)共贏的局面。

2 榆林市榆陽區(qū)封山（沙）禁牧工作存在的問題

多年的封禁實踐證明，封山禁牧工作是一項社會工程，也是系統(tǒng)工程。因此，需要各級黨委、政府高度重視，需要社會各界的通力協(xié)作，榆陽區(qū)雖然做了大量工作，也取得了一定成效，但面臨的形勢仍然十分嚴峻，還存在著部分不容忽視的問題。

一是榆陽區(qū)是陜西省的養(yǎng)羊大區(qū)，群眾自古以來就有養(yǎng)羊的傳統(tǒng)，養(yǎng)羊收入占農(nóng)民人均純收入的1/3，放牧養(yǎng)羊與生態(tài)恢復(fù)的矛盾一直以來都是榆陽區(qū)面臨的突出問題。

二是羊草矛盾突顯。飼草是羊產(chǎn)業(yè)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件，尤其是舍飼養(yǎng)殖全面推進的情況下，伴隨人民生活水平和生活質(zhì)量越來越高，市場上羊肉價格一路飆升，面對養(yǎng)羊能致富的大好商機，群眾的熱情和生產(chǎn)積極性十分高漲。因此，盡管榆陽區(qū)每年人工種草面積都在以1.333萬hm2的速度遞增，但羊只增長與人工種草比例仍然失調(diào)，不能同步發(fā)展。草產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)滯后，群眾養(yǎng)羊所需飼草缺口大，羊草矛盾越來越分尖銳，為了生計，一些養(yǎng)羊戶只能偷牧、亂牧、夜牧，導致封山（沙）禁牧屢禁不止。

三是抵御自然災(zāi)害能力弱，封山禁牧成果往往因此毀于一旦，榆陽區(qū)年降水量400 mm以下，特別在2015年榆陽區(qū)旱災(zāi)嚴重，甚至連極耐旱的苜蓿也被枯死，難以應(yīng)對如此大的災(zāi)情。區(qū)財政財力拮據(jù)、辦法有限，只能靠農(nóng)民自力更生，生產(chǎn)自救，而農(nóng)民竭盡全力，仍難以擺脫飼草短缺的困擾，只能偷牧，由于偷牧人數(shù)眾多，只能是法不責眾，最終多年的封山禁牧綠化成果被羊啃食殆盡。

四是部分養(yǎng)殖戶不具備對牛羊進行圈養(yǎng)的條件，無力承擔這些經(jīng)濟壓力，因此會采用偷牧的行為來補充牛羊的飼草問題，而且這種現(xiàn)象時有發(fā)生，當?shù)卣傲謽I(yè)主管部門甚是頭疼。

五是老年人及無生活能力的人成為居住在農(nóng)村的主流，特別是精神有問題的人。他們都沒有勞動能力，也沒有資金進行圈舍的改造，執(zhí)法人員對這些特殊人群沒有辦法。甚至還與執(zhí)法人員發(fā)生過激行為，與執(zhí)法人員對抗。由此導致人身傷亡事故的發(fā)生，長此以往勢必會影響基層干群關(guān)系。

六是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一句“封山禁牧不好管、管不好、不管更好”詼諧語，由于封山（沙）禁牧工作的復(fù)雜性、艱巨性，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不愿分管禁牧工作，分管干部多則2 a一換，少則1 a一換，對分管工作只是輪崗輪則，得過且過，不能真正擔當起責任主體的職責和義務(wù)。

3 榆林市榆陽區(qū)封山（沙）禁牧工作開展對策

一是強化監(jiān)督，協(xié)調(diào)區(qū)紀檢、監(jiān)察、新聞媒體“兩辦督查”等部門每年進行一次督查、檢查，將檢查結(jié)果向區(qū)委、區(qū)政府匯報。對機制癱瘓、機構(gòu)形同虛設(shè)、缺乏工作力度、亂牧嚴重及危害較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人進行集體約談問責。

二是加大巡查力度，開展春季、秋冬季禁牧工作大整治，由區(qū)禁牧隊、森林公安、林政辦組成專項工作督查組，采取晝查與夜查相結(jié)合、面上和重點相結(jié)合。推行區(qū)、鄉(xiāng)兩級禁牧隊劃區(qū)包片，“五定一簽”。工作制度，即“定責任區(qū)、定人員、定職責、定任務(wù)、定獎罰，簽訂承包封禁管護合同”。實現(xiàn)死包硬罰的措施，落實責任扛找死肩，確保各項封禁工作落到實處，對不履職、不專職的護林員進行全面清理。嚴格執(zhí)行責任金扣減制度，加大對責任主體的監(jiān)管考核力度，嚴厲打擊偷牧、亂牧、夜牧違法行為。

三是積極推行圍欄造林，將圍欄費用納入工程造林成本核算，凡造必圍，把造林圍欄作為森林資源管護的一項重要措施來抓。這樣一來，只要羊進不去，就不可能損害林木，對破壞圍欄者進行嚴打查處。

四是加大在林地內(nèi)放牧的懲處力度，凡在林地放牧的，不僅依據(jù)《陜西省封山禁牧條例》第十六條進行處罰，而且對林木造成損失的，還要依法進行賠償。造成重大損失的，森林公安應(yīng)立案查處，并追究當事人的刑事責任。

五是強化執(zhí)法隊伍建設(shè)，增強執(zhí)法力量，保護執(zhí)法者人身權(quán)利，從重從快打擊釘子戶、難纏戶等個別群體，對屢禁、屢犯、抗拒執(zhí)法的違法行為，遏制其囂張氣焰，縮減負面影響。

六是開展搶茬放牧、輪封輪牧試點工作，在每年10月至翌年4月，利用農(nóng)耕地剩余產(chǎn)物、枯枝落葉等滯留物放牧，可以緩減冬季飼草短缺壓力，以達到羊不進或少進林地放牧的目的，履行輪封輪牧試驗示范，逐步緩減林牧矛盾。

七是養(yǎng)殖場推行以草定畜和飼草資源開發(fā)利用，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，給予一定的扶持資金和鼓勵激勵部分村組、養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖場科學養(yǎng)殖，輻射帶動群眾轉(zhuǎn)變觀念，科學養(yǎng)殖，自覺遵守封山禁牧政策，促進林牧和諧發(fā)展。

八是加大封山禁牧政策宣傳力度。組建一支專業(yè)文藝宣傳隊，以群眾喜聞樂見的歌舞晚會、藝人說書等多種形式，大力宣傳封禁政策，發(fā)放政策宣傳資料，讓廣大養(yǎng)殖戶從思想上充分認識封山禁牧的重大意義，深刻理解封山禁牧政策的科學性、合理性、重要性，在行動上自覺遵守封山禁牧政策法規(guī)。